STS, 3 de Febrero de 2014

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 7 de abril de 2011 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil FERMASA, S.L., representada por el Procurador Dª. María del Mar de Villa Molina, contra la resolución dictada el 13 de diciembre de 2006 del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la dictada el 7 de julio de 2006, recaída en el expediente nº CP 675 1A 06/PV00755.6/2006 correspondiente a la pieza de valoración de fincas incluidas en el APE 17.04 del municipio de Madrid, las cuales anulamos por no ser conformes a Derecho; así como, igualmente declaramos la nulidad del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1997, por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación de Madrid, en lo que afecta al modo de obtención y valoración establecido en dicho Plan General para la adquisición de las parcelas propiedad del recurrente, que se encuentran delimitadas en su totalidad en el Área de Planeamiento Específico A.P.E. 17.04 "Manzanares Sur-Tramo 2", afectadas por la Acción Programada 17I003 (01)09 "Ampliación Erar de Butarque" y delimitadas en la unidad de ejecución 17.04/09; y como consecuencia de todo ello, acordamos la continuidad, por el Jurado Territorial de Expropiación, del procedimiento de determinación del justiprecio de las fincas propiedad de la recurrente, reseñadas en el hecho primero del escrito de demanda, hasta la total finalización en vía administrativa. Sin Costas."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Comunidad de Madrid, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Secretaria Judicial, por diligencia de ordenación de 16 de junio de 2011, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La Letrada de la Comunidad de Madrid presentó, con fecha 3 de octubre de 2011, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que dicte sentencia por la que declare haber lugar al recurso de casación y, casando y anulando la sentencia de instancia, desestime el recurso contencioso administrativo y declare conforme a derecho la resolución impugnada.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida, que manifestó su oposición al recurso por escrito de 21 de marzo de 2012, en el que solicitó a la Sala que declare su inadmisibilidad o, subsidiariamente, lo desestime.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 28 de enero de 2014, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 7 de abril de 2011 , que estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Fermasa, S.L., aquí parte recurrida, contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, de fecha 13 de diciembre de 2006, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 7 de julio de 2006, que desestimaron la solicitud de valoración de unas fincas incluidas en el Área de Planeamiento Específico APE 17.04 del PGOU de Madrid, que anuló, declarando asimismo la nulidad del Acuerdo del Consejo de Gobierno de Madrid de 17 de abril de 1997, que aprobó definitivamente el PGOU de Madrid, en lo que se refiere al modo de obtención y valoración de las indicadas fincas, ordenando la continuidad por el Jurado Territorial de Expropiación del procedimiento de determinación del justiprecio.

La sentencia impugnada efectúa la siguiente narración de hechos probados, en base a la documentación aportada en el expediente administrativo y procedimiento judicial:

1. "La recurrente es propietaria de las fincas descritas en el hecho primero de la demanda, sita en la Avenida de Rosales 409 (antigua Ctra. San Martín de la Vega, km. 5,500)."

2. "El PGOUM de 1985, aprobado definitivamente por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el 7 de marzo de dicho año, con respecto a la citada parcela, determinaba su inclusión en la Unidad de Actuación "Parque Lineal Manzanares Sur", y se encontraba afectada por la Acción Programada PS.4(96)-7, como suelo de Sistema General de espacios libres y zonas verdes, parque suburbano, a obtener por expropiación o compra por actuación aislada. Por tanto con una Clasificación: suelo urbano; y una Calificación: SG."

3. "Dicho Plan fue sustituido por el PGOUM 97 (aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el 17 de abril de 1997), en el que las parcelas de referencia se encuentran delimitadas en su totalidad en el Área de Planeamiento Específico A.P.E. 17.04 "Manzanares Sur-Tramo 2", y afectadas por la Acción Programada 17I003(01)09 "Ampliación Erar de Butarque", y delimitada dentro del A.P.E. 17.04 en la Unidad de Ejecución 17.04/09, en una extensión de 6.990 m2, como suelo de red de infraestructura (SG)."

4. "El uso característico del A.P.E. 17.04 es el Dotacional de Servicios Colectivos, siendo un ámbito de Espacios Verdes Periféricos sirviendo de elemento de articulación de la estructura metropolitana."

5. "Para su obtención y valoración se adscribe al suelo urbanizable programado del tercer cuatrienio, adelantado al segundo cuatrienio por convenio con el Ayuntamiento, al sector U.Z.P. 3.01 "Desarrollo del Este: Valdecarros".

6. "Con fecha 26 de diciembre de 2002 se aprueba la Modificación Puntual en el ámbito del Parque Lineal del Manzanares Sur, A.P.E 12.01 y A.P.E. 17.04, cuyo objetivo consiste en adecuar el PGOUM al Plan Director del Parque Lineal del Manzanares (BOCM de fecha 28 de enero de 2003)."

   "La modificaciones introducidas, en el ámbito A.P.E. 17.04, afecta puntualmente a la ampliación de la "Erar de Butarque", recogida en la acción 17I003 consistente en el nuevo trazado y la ejecución de la nueva vía de la M-45 (con código de gestión SG 2.04/18C009(05)-8) que varía con respecto a lo previsto por el PGOUM de 1997, en cuanto al desplazamiento que se realiza el sur junto y por encima de los terrenos destinados a la depuradora de Butarque, pero no con respecto a los terrenos por debajo de dicha depuradora, es decir, a los terrenos delimitados en la Unidad de Ejecución 17.04/09, donde está delimitada la parcela objeto del presente procedimiento."

   "Las parcelas objeto del presente procedimiento, en virtud de la expresada Modificación Puntual, no se ven afectadas ni en su clasificación, ni calificación, ni en el modo de su obtención, permaneciendo inalterables las determinaciones en tal sentido fijadas por el PGOUM de 1997."

7. "Con fecha 24 de febrero de 2004, la aquí recurrente solicita a la Sección de Expropiaciones de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid que "se considere mediante este escrito hecha la advertencia de nuestro propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la Ley, a tenor de los artículos 69 de la L.S. de 9 de abril de 1976 y el artículo 94 de la L.S. de Madrid 9/2001 de 17 de julio, en base a lo expuesto anteriormente en este escrito" (folios 3 a 5 del expediente administrativo)."

8. "Con fecha 1 de marzo de 2005, ante el silencio del Ayuntamiento, la aquí recurrente se dirige al Jurado Territorial de Expropiaciones de la Comunidad de Madrid, en el que terminaba solicitando: "Que transcurrido el plazo de un año desde que se realizó la advertencia, a la Administración, de nuestro propósito de que se iniciara el expediente expropiatorio, sin que se haya producido, solicitamos que se lleve a cabo por ministerio de la Ley, a tenor de los artículos 36 y 94 de la L.S de Madrid 9/2001 de 17 de julio, la determinación definitiva del justiprecio" (folios 1 y 2 del expediente administrativo), presentándose la oportuna hoja de aprecio (folios 6 a 163, 165 a 189 del expediente administrativo."

9. "Con fecha 7 de julio de 2006, el Jurado dicta Acuerdo por el que se desestima la solicitud del propietario..."

   S EGUNDO.- El recurso de casación de la Comunidad de Madrid se articula en cinco motivos, formulados el primero al amparo de la letra c) del artículo 88.1 LJCA y los otros cuatro motivos por el cauce de la letra d) del indicado precepto legal .

   El primer motivo estima que la sentencia impugnada infringe los artículos 120.3 CE y 218.2 LEC , al no motivar de forma suficiente el cambio de criterio en relación con anteriores casos, y en especial, respecto del mantenido en la sentencia que resolvió el recurso 1253/2006 .

   El motivo segundo alega vulneración de los artículos 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción , sobre la impugnación indirecta del PGOU de Madrid de 1997.

   El motivo tercero denuncia la infracción del artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , que atribuye al titular de los bienes y derechos afectados por un Plan, en determinadas condiciones y transcurridos cinco años, la posibilidad de solicitar la expropiación de los mismos.

   El motivo cuarto del recurso considera vulnerados los artículos 14 , 18 y 23 y siguientes de la Ley 6/98 , así como los artículos 117 y 118 de la Ley del Suelo de 1976 , y 36 a 38 del Reglamento de Gestión , sobre la equidistribución de los beneficios y cargas y establecimiento de las áreas de reparto.

   El motivo quinto del recurso denuncia la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre el ius variandi en materia de ordenación urbanística.

Con carácter previo al examen de los motivos del recurso de casación, hemos de pronunciarnos sobre las causas de inadmisibilidad opuestas por la parte recurrida, que alega en relación con los cinco motivos del recurso que la sentencia impugnada se fundamenta únicamente en normativa autonómica, concretamente en el artículo 94 de la Ley 9/2001, del Suelo de Madrid , por lo que no puede ser objeto de recurso de casación, de conformidad con el artículo 86.4 LJCA , y además, considera que también concurren las causas de inadmisibilidad de falta de cita de la jurisprudencia que se considera infringida, en relación con el motivo primero, y de omisión de la expresión razonada del motivo o motivo en que se ampare, en relación con el motivo cuarto.

El artículo 94.1 de la Ley de la Jurisdicción admite la posibilidad de alegar en el escrito de oposición causas de inadmisibilidad del recurso, " siempre que no hayan sido rechazadas por el Tribunal en el trámite establecido en el artículo 93" .

Esta Sala ya ha analizado y resuelto en el auto de 19 de enero de 2012 , la causa de inadmisibilidad de fundarse la sentencia recurrida exclusivamente en normas de derecho autonómico, concretamente en la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por lo que no cabe un nuevo planteamiento de la misma cuestión, de acuerdo con el artículo 94.1 LJCA , por lo que hemos de estar a nuestro pronunciamiento anterior de rechazo de la citada oposición.

Opone también la parte recurrida la falta de cita de la jurisprudencia infringida, en relación con el primer motivo del recurso, en el que la parte recurrente denuncia que la sentencia impugnada efectúa un cambio de criterio sin motivación, si bien seguidamente admite que el motivo del recurso cita un único pronunciamiento precedente, que considera insuficiente para apreciar la existencia del cambio de criterio, lo que en realidad constituye una cuestión que pertenece al fondo del motivo.

En cuanto a la falta de expresión razonada del motivo en que se ampare, que la parte recurrida aprecia en el motivo cuarto, ha de indicarse que dicho motivo es formulado con indicación expresa de que se fundamenta en el motivo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, con cita de los preceptos que considera infringidos, los artículos 14 y 18 y 23 y siguientes de la Ley 6/98 , 117 y 118 de la Ley del Suelo de 1976 y 36 a 38 del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 , y razona su infracción por la sentencia impugnada al estimar que el Ayuntamiento de Madrid determinó en el PGOU una determinada forma de obtención y valoración del terreno que respeta el principio de equidistribución de beneficios y cargas, por lo que estimamos que el escrito de interposición, en relación con el motivo cuarto, da cumplimiento al requisito formal exigido por el artículo 92.1 LJCA de expresar razonadamente el motivo en que se ampara, con cita de las normas que considera infringidas.

En el primer motivo alega la parte recurrente la infracción por la sentencia impugnada de los artículos 120.3 CE y 218.2 LEC , por falta de motivación del cambio de criterio de la Sala de instancia respecto de anteriores pronunciamientos, ya que reconoce que la sentencia dictada es contradictoria con la recaída en el recurso 1253/2006 , si bien se limita a explicar el cambio de criterio en la distinta composición del Tribunal y "en el mayor soporte fáctico y jurídico que ahora tiene".

Para que un tratamiento distinto por parte de los órganos jurisdiccionales en casos idénticos suponga una vulneración de derechos constitucionales, y en particular del derecho de igualdad en la aplicación de la ley, el Tribunal Constitucional, en las sentencias 25/1999 , 13/2004 , 146/2005 , 205/2013 , y las que en ellas se citan, ha venido exigiendo un doble requisito, de un lado, la existencia de un término válido de comparación, que muestre que supuestos de hecho sustancialmente idénticos han sido resueltos por el mismo órgano jurisdiccional de forma contradictoria, y de otro lado, que la diferencia de tratamiento respecto de las situaciones similares sea arbitraria, sin que resulte justificada por un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal, fruto de una variación en la interpretación de la ley que responda a una reflexión del juzgador ajena a una finalidad discriminatoria.

Estima esta Sala que en el presente supuesto la sentencia impugnada incorpora una motivación suficiente que justifica el cambio de criterio.

En primer lugar, no puede decirse en este caso que la Sala de instancia se haya apartado de una doctrina consolidada en la aplicación de las normas correspondientes, pues se cita por la Sala de instancia y por la parte recurrente una única sentencia precedente contradictoria, la dictada por el mismo órgano jurisdiccional el 23 de noviembre de 2010 en el recurso 1253/2006 .

Además, tampoco está acreditado que concurra el requisito de la sustancial igualdad entre los supuestos de hecho resueltos por la sentencia precedente y la ahora impugnada. En el caso resuelto por la sentencia de contraste, la razón de decidir de la Sala de instancia se encuentra en el reconocimiento por la parte recurrente de que el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, había incluido los terrenos en la APE 17.04, calificados como sistemas generales de uso preferente de parque público, y había diferido su ejecución al segundo cuatrienio, con un sistema de ejecución que ya no era el de expropiación, sino el determinado por su adscripción a otros polígonos y, en base a tales hechos afirmados por la parte recurrente, la Sala de instancia estimó que no concurría el requisito de la expropiación interesada por el propietario, por falta del presupuesto del transcurso del plazo de 5 años desde la aprobación del planeamiento que legitime la actividad de ejecución, ya que el segundo cuatrienio se iniciaba en abril de 2005, y la expropiación había sido solicitada por el propietario con anterioridad a esa fecha. Por el contrario, en el caso presente, la parte recurrente admite también en su demanda que el PGOU de 1997 prevé como modo de obtención para las parcelas el de ocupación directa, por adscripción a suelo urbanizable programado para el segundo cuatrienio, sector U.Z.P. 3.01 "Desarrollo del Este: Valdecarros", si bien, en su demanda invoca la nulidad absoluta de esa forma de obtención de la parcela fijada por el PGOU de 1997, sosteniendo que no cabía adscribir a efectos de obtención y valoración las parcelas de su propiedad al suelo urbanizable no programado, cuando tenían la clasificación de suelo urbano, por lo que incorporó al suplico de su demanda, además de la petición de anulación del acuerdo del Jurado Territorial impugnada, la anulación también del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1997, de aprobación de la revisión de las Normas Subsidiarias del PGOU de Madrid, en lo que afecta al modo de obtención de las parcelas de su propiedad.

En consecuencia, no existe constancia de que sean iguales las pretensiones deducidas en uno y otro recurso por las partes, ni sus correspondientes fundamentos, y este déficit de prueba debe imputarse a la parte recurrente, que alegó la sustancial identidad de los supuestos.

Pero, en todo caso, el cambio de criterio de la Sala en relación con la única sentencia precedente está motivado de forma suficiente. La Sala de instancia advierte en el Fundamento de Derecho Duodécimo de la sentencia impugnada que es consciente de que sus conclusiones contradicen las alcanzadas en la sentencia precedente, si bien justifica el cambio de criterio en que "en el presente procedimiento se ha contado con mayor soporte fáctico y jurídico, lo que ha permitido a este Tribunal tener un mayor conocimiento de los hechos definidores de la controversia planteada, así como de sus consecuencias jurídicas."

En particular, la Sala de instancia estimó que la parte recurrente había formulado una impugnación indirecta tanto del PGOU de 1997 como de una Modificación Puntual de 2002, que estimó admisible al amparo del artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción y, resolviendo sobre el fondo de la misma, razonó en el Fundamento de Derecho Octavo de la sentencia impugnada que no era conforme a derecho la adscripción efectuada por el PGOU de 1997 de los terrenos del recurrente en la instancia, que a pesar de tener la consideración de suelo urbano, fueron adscritos a un concreto suelo urbanizable programado a efectos de su obtención y de su valoración, por considerar que dicha adscripción vulneraba los derechos reconocidos por la ley al propietario del suelo urbano y contradecía las reglas de valoración del suelo de la Ley 6/98.

Además de los anteriores razonamientos de la sentencia impugnada, que por sí solos permiten excluir que nos encontremos ante una separación inadvertida o arbitraria de los criterios mantenidos por el órgano judicial en la sentencia precedente, también sirve para corroborar tal conclusión la existencia de otras sentencias de la misma Sala, coincidentes con la fundamentación acogida en la sentencia impugnada, como son la sentencias de la misma fecha que la impugnada, 7 de abril de 2011 (recurso 233/2007 ), y otras dos de 26 de abril de 2011 (recursos 75/2007 y 232/2007 ).

Por las anteriores razones se desestima el primero de los motivos del recurso de casación.

El segundo motivo del recurso de casación estima vulnerados los artículos 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción , pues el objeto del recurso contencioso administrativo es el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, que responde a una petición concreta de fijación de justiprecio y no puede considerarse por tanto, en modo alguno, un acto administrativo del Ayuntamiento de Madrid en desarrollo o ejecución del PGOU, sino un acuerdo de otra Administración, sin que exista una relación inmediata y directa entre el PGOU que adscribe el terreno al suelo urbanizable programado y el acuerdo denegando la solicitud de expropiación.

El artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción considera admisible, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general , "la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a derecho."

Señala la parte recurrente en este motivo que la impugnación contra la revisión de 1997 del PGOU no puede prosperar, porque fue publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y el particular dejó transcurrir el plazo de 2 meses establecido por el artículo 46 LJCA para interponer recurso sin hacerlo, pero el mencionado plazo es el establecido por la Ley de la Jurisdicción para interponer un recurso directo contra un acto o una disposición, y no cabe olvidar que la impugnación directa y la indirecta son independientes, como resulta del apartado 2 del artículo 26 LJCA , que establece que la falta de impugnación directa de una disposición general, o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnación indirecta.

Por tanto, la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general no está sujeta a plazo en relación con la fecha de publicación de la disposición impugnada, aunque sí lo está, obviamente, respecto del acto de aplicación directamente impugnado.

Esta vía indirecta de impugnación de las disposiciones generales es aplicable, en particular, en supuestos como el presente, partiendo de la naturaleza normativa de los planes de urbanismo, que se incorporan al ordenamiento jurídico con fuerza vinculante, sin que se agote su eficacia con una sola aplicación, y en particular, esta Sala ha admitido en sentencias de 9 de febrero de 2009 (recurso 5938/2005 ) y de 22 de junio de 2011 (recurso 3776/2007 ), la impugnación indirecta de un plan, articulada con ocasión del recurso interpuesto contra acuerdos del Jurado de Expropiación.

El recurso indirecto presupone, por tanto, la impugnación directa de un acto administrativo con fundamento en que la norma que le sirve de cobertura no es conforme a derecho. Esto es, la esencia del recurso indirecto es que el vicio del que adolece el acto o la disposición recurrida directamente tiene su origen, su raíz, su fundamento jurídico, en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura.

Por tal razón esta Sala viene declarando, en aplicación e interpretación de los artículos 26 y 27 de la LCJA, en sentencias de 6 de noviembre de 2009 (recurso 4543/2005 ) y 26 de diciembre de 2011 (recurso 2124/2008 ), que "la impugnación indirecta de un plan general no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su génesis, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado."

Ese vínculo o conexión entre la disposición general y el acto de aplicación, o más precisamente, entre el PGOU de Madrid y el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación, está presente en este caso. El acto administrativo objeto de impugnación directa fue el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, que desestimó la solicitud de valoración del propietario de los terrenos, que se fundamentaba en el artículo 94 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , cuyos términos son análogos al artículo 69 de la Ley del Suelo de 1976 , norma que autoriza a los propietarios de terrenos que no sean edificables por ellos, con arreglo a su calificación urbanística, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria, a advertir a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, una vez transcurridos cinco años desde la entrada en vigor del plan sin que se lleve a efecto la expropiación, y a acudir al Jurado de Expropiación para que fije el justiprecio en caso de falta de respuesta por la Administración en los plazos señalados en el precepto.

La adscripción por el PGOU de Madrid de 1997, a los efectos de obtención y valoración, de la finca que nos ocupa al sector U.Z.P. 3.01 de suelo urbanizable programado, condicionó el acuerdo del Jurado Territorial objeto de impugnación directa, que por dicho motivo debe considerarse un acto dictado en aplicación de dicho PGOU, porque el Jurado Territorial, al desestimar la solicitud de valoración, resolvió por razón de la específica adscripción de la finca al suelo urbanizable programado efectuada por el PGOU de Madrid, y esa vinculación entre el acto impugnado y el Plan de urbanismo de Madrid abre la vía a la impugnación indirecta de este último.

Conforme a lo razonado, se desestima este segundo motivo del recurso de casación.

El tercer motivo del recurso considera infringido el artículo 69 de la Ley del Suelo de 1976 , al estimar que no concurren en el presente supuesto los requisitos exigidos por el precepto para el inicio del procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley.

El argumento central de este motivo consiste en negar la concurrencia de los presupuestos para la aplicación del artículo 69 de la Ley del Suelo de 1976 , porque el PGOU sufrió una modificación en 1997, en cuya virtud ya no rige para los terrenos expropiados el sistema de expropiación, al quedar adscritos al área de reparto UZP.3.01 de suelo urbanizable programado, de forma que cuando el particular hace su solicitud de inicio del expediente expropiatorio en el año 2004 ya no es viable acudir a la vía del artículo 69 de la Ley del Suelo de 1976 .

Pero esta forma de razonar no tiene en cuenta que precisamente es objeto de impugnación indirecta esa adscripción por el PGOU de 1997 de los terrenos a un área de reparto en suelo urbanizable, al estimar el propietario que no es conforme a derecho el PGOU en este punto. Es decir, la Comunidad de Madrid recurrente olvida la existencia de la impugnación indirecta del planeamiento, y se limita a señalar que el acto de aplicación, es decir, el acuerdo del Jurado, es conforme con el PGOU de 1997, omitiendo el enjuiciamiento del planeamiento que sirve de cobertura a dicho acuerdo, que resultaba obligado por el planteamiento de la impugnación indirecta formulada al amparo del artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción .

No cabe acoger el tercer motivo del recurso de casación.

El cuarto motivo del recurso alega vulneración de los artículos 14 , 18 y 23 y siguientes de la Ley 6/98 , 117 y 118 de la Ley del Suelo de 1976 y 36 a 38 del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 , que consagran el principio de equidistribución de los beneficios y cargas y el establecimiento de las áreas de reparto, pues la sentencia impugnada basó su fallo estimatorio de la impugnación indirecta del PGOU de 1997 en la infracción de dichos preceptos, estimando la parte recurrente, por el contrario, que fue conforme a derecho la forma en que el PGOU de 1997 adscribió el suelo urbano a un área de reparto en suelo urbanizable, y que en definitiva el PGOU estableció una determinada forma de obtención y valoración de los terrenos afectados que respetó el principio de equidistribución de beneficios y cargas.

La sentencia impugnada explicó, con abundante motivación, que la adscripción a un área de reparto en suelo urbanizable de los terrenos que tenían la clasificación de suelo urbano, que llevó a cabo el PGOU de 1997, supone una infracción del principio de justa distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, que inspira el ordenamiento jurídico español desde la Ley del Suelo de 1976, con los siguientes razonamientos, entre otros (FD Octavo):

Premisa básica y esencial de toda delimitación en un área de reparto o, en su caso, unidad de ejecución, dirigida a la consecución de una justa equidistribución, lo constituye el que los terrenos incluidos o adscritos en la misma sean de la misma clase. Principio éste que se expresa y refleja con total claridad en el artículo 82 de la citada Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , cuyo párrafo segundo, establece que la "equidistribución se produce siempre entre terrenos adscritos a la misma clase y categoría de suelo".

Tal exigencia es lógica si se tiene en cuenta que la ya citada Ley 6/1998 (y también la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid) continúa la tradición del ordenamiento español de articulación del régimen urbanístico del suelo y, por tanto, de la propiedad del mismo, sobre su clasificación, es decir, su división en clases por razón del destino fundamental del mismo. De ahí que los derechos y deberes de los propietarios derivan o dependan de la clasificación del suelo ( artículos 13 y 14 para los propietarios de suelo urbano, y 15 y 18 para los propietarios del suelo urbanizable, todos ellos de la citada Ley 6/1998 ). Consecuencia jurídica de ello es que infringiría el principio de equidistribución aquella determinación de planeamiento que previese un área de reparto o unidad de ejecución con inclusión o adscripción de suelo urbano y urbanizable.

Y ello es, precisamente, lo que acontece en el caso enjuiciado. En efecto, y pese a que el Plan General, en un primer momento, viene a constituir un área de reparto en suelo urbano, A.P.E. 17.04, en que incluye la finca que nos ocupa, luego, "a los efectos de obtención y valoración" (esto es, a efectos de llevar a cabo la equidistribución de beneficios y cargas), viene a adscribir la totalidad de dicho área a un concreto suelo urbanizable, al sector U.Z.P. 3.01 "Desarrollo del Este: Valdecarros".

Dicha adscripción a efectos de obtención (en la forma interpretada por el Jurado de Expropiación) y valoración acarrea evidentes consecuencias jurídicas y económicas, como son, en principio, la aplicación del régimen jurídico establecido para el suelo urbanizable a propietarios de suelo urbano, con manifiesta infracción del estatuto jurídico establecido por la Ley para estos últimos (a estos efectos, basta comparar los deberes que, respectivamente, aparecen definidos en los ya citados artículos 14 y 18 de la Ley 6/1998 , para los propietarios de suelo urbano y de suelo urbanizable).

En el propio Plan General aparece una clara y contundente diferencia. Así, mientras que a los sistemas generales adscritos o incluidos en suelo urbano (para el que se prevé como sistema de obtención el de expropiación) se les reconoce para su valoración el porcentaje legal del promedio de los aprovechamientos tipo de las áreas de reparto con uso y tipología residencial predominante en todo el suelo urbano, ponderados en función de su superficie respectiva y referido siempre a dicho uso residencial, que se establece en 1,71 m2/m2; a los sistemas generales incluidos o adscritos a suelo urbanizable programado se les reconoce, por el contrario, como aprovechamiento el deducido del cuatrienio correspondiente que, según el propio Plan General, será del 0,36 m2/m2 de uso residencial para el suelo programado para el I, II y III cuatrienio.

Pero además, recordemos, que el Plan General no sólo adscribe dichos terrenos a efectos de su obtención sino que, además, lo hace a efectos de valoración, lo que claramente contradice las determinaciones contenidas en los artículos 23 y siguientes de la mencionada Ley 6/1998. En efecto, el párrafo primero del citado artículo 23 viene a establecer categóricamente que, a los efectos de expropiación, "las valoraciones de suelo se efectuarán con arreglo a los criterios establecidos en la presente Ley , cualquiera que sea la finalidad que las motive y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime". Y su artículo 25, como criterio general de valoración, establece que "El suelo se valorará según su clase y situación", según los criterios definidos en los preceptos siguientes. Y en el caso presente, el Plan General, en clara contradicción con los preceptos mencionados (y con una amplísima tradición legislativa y jurisprudencial), viene a determinar que el suelo urbano que nos ocupa sea valorado como suelo urbanizable programado.

Frente a tan fundada motivación, toda la oposición del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid consiste en alegar que la forma de obtención y valoración del terreno, determinada por el Ayuntamiento de Madrid en el PGOU de 1997 (por error indica de 2002), respeta el principio de equidistribución de beneficios y cargas, sin ninguna clase de explicación o razonamiento que sirva de sustento a tal afirmación.

Basta por tanto señalar que la adscripción del terreno clasificado como suelo urbano, a los efectos de su obtención y valoración, a un área de reparto en suelo urbanizable, operada por el PGOU de 1997, supone una alteración del régimen de derechos y deberes de los propietarios, establecidos por los artículos 12 y siguientes de la Ley 6/98 , de forma que priva al recurrente en la instancia, propietario de suelo urbano, de los derechos reconocidos por la ley y le atribuye los deberes que corresponden al propietario de suelo urbanizable, además de contradecir el criterio general de valoración del artículo 25 de la Ley 6/98 , que ordena valorar el suelo conforme a su clasificación urbanística, en la forma que establecen para cada clase de suelo no urbanizable, urbanizable y urbano, los artículos siguientes.

Desestimamos, por tanto, el motivo cuarto del recurso de casación.

El motivo quinto del recurso aprecia que la sentencia impugnada vulnera la jurisprudencia de la Sala sobre el ius variandi del planificador urbanístico, que es cercenado al entender que un determinado suelo urbano, en el que radica la finca del demandante, no puede ser adscrito a suelo urbanizable mediante una modificación del PGOU.

La clasificación del suelo como urbano no es discrecional, como parece sostener la parte recurrente, sino reglada y preceptiva cuando concurran los elementos y servicios que indican los artículos 78 de la Ley del Suelo de 1976 y artículo 8 de la Ley 6/98 , y en este caso no se ha puesto en duda por la Comunidad Autónoma recurrente que las fincas a que se refiere este recurso reúnen dichos requisitos y tienen dicha clasificación, que además resultaba reconocida por el PGOU de Madrid de 1985.

Es cierto que nada impide a la Administración cambiar el planeamiento urbanístico para atender a circunstancias cambiantes de la ciudad, pero al contrario de lo que sostiene el recurso de casación, el suelo urbano es uno de los límites de ese ius variandi reconocido al planificador, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en las sentencias de la Sala Tercera, de 23 de julio de 1991 y de la antigua Sala Cuarta , de 28 de julio de 1988 , que indican que la clasificación del suelo urbano "constituye un límite de la potestad de planeamiento, tanto cuando esta actúa ex novo como cuando opera por vía de revisión o modificación", pues como afirma la sentencia de 30 de abril de 2009 (recurso 3986/2005 ), el "suelo urbano es, sin más, el que lo es, (es decir, el que tiene los servicios urbanísticos exigidos por la ley o está en áreas consolidadas)", de forma que la clasificación de suelo como urbano queda fuera de las facultades discrecionales de la Administración.

De acuerdo con lo anterior, hemos de desestimar el motivo quinto del recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 € el importe máximo a reclamar por la parte recurrida por todos los conceptos como costas procesales.