STS, 20 de Diciembre de 2013
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2013:6231 |
| Número de Recurso | 3425/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Diciembre de dos mil trece.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3425/12 interpuesto por la Letrado de la Junta de Andalucía, interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 24 de julio de 2012, recaída en el recurso 556/2011 , interpuesto por la Letrado de la Junta de Andalucía. Ha sido parte recurrida la ASOCIACIÓN AL ANDALUS DE EMPLEADOS PUBLICOS DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, LA ASOCIACION DEFIENDO MI DERECHO Y GESTION PUBLICA, doña Consuelo , don Serafin , doña Emma , don Vidal , don Jose Francisco , don Carlos José , doña Gema , don Luis Miguel , doña Josefina , don Pedro Jesús , don Abel , don Alejandro , doña Mercedes , doña Natividad , doña Paloma , doña Piedad y don Basilio , representados por la Procuradora Sra. Doña Beatriz Sordo Gutiérrez.
En el recurso contencioso administrativo 556/11 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, se dictó sentencia con fecha 24 de julio de 2012 , que acuerda: " FALLAMOS:Que debemos ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-Administrativo interpuesto por ASOCIACIÓN AL ANDALUS DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, ASOCIACIÓN DEFIENDO MI DERECHO Y GESTIÓN PÚBLICA Y OTROS contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero, declaramos la nulidad de su Disposición Adicional Segunda por vulneración de los derechos fundamentales garantizados en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución española . Sin costas ".
Notificada dicha resolución a las partes, por la Junta de Andalucía se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 6 de noviembre de 2012 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida, declare la falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de este procedimiento por corresponder su enjuiciamiento a la jurisdicción social, y subsidiariamente, de no prosperar el primer motivo de este recurso, desestime la demanda, por ser la disposición impugnada ajustada a derecho.
Por la Procuradora Sra. Doña Beatriz Sordo Gutiérrez, en la representación antes citada, formalizo su oposición al recurso por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 9 de abril de 2013, terminando por suplicar se declare la inadmisión del recurso y subsidiariamente su desestimación.
Se señaló para votación y fallo para el 18 de diciembre de 2013, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
La Letrada de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación 3425/2012 contra la sentencia estimatoria de fecha 24 de julio de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, Sección 1ª, en el recurso núm. 556/2011 , por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, promovido por la Asociación "Al Andalus de Empleados Públicos de la Junta de Andalucía", la Asociación "Defiendo Mi Derecho y la Gestión Pública", y doña Consuelo , don Serafin , doña Emma , don Vidal , don Jose Francisco , don Carlos José , doña Gema , don Luis Miguel , doña Josefina , don Pedro Jesús , don Abel , don Alejandro , doña Mercedes , doña Natividad , doña Paloma , doña Piedad y don Basilio .
Por esta Sala se ha dictado sentencia de fecha 25 de septiembre de 2013 , en la que se impugnaba la misma norma, si bien por el procedimiento especial de los derechos fundamentales de la persona, interpuesto contra la sentencia recaída en el recurso contencioso administrativo 415/11 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, Sección 1 ª,en que se dictó sentencia con fecha 20 de febrero de 2012 , que acuerda: "Que, rechazadas las alegaciones de inadmisibilidad, debemos estimar y estimamos la pretensión subsidiaria del presente Recurso interpuesto por ASOCIACION AL ANDALUS DE EMPLEADOS PUBLICOS DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, ASOCIACION DEFIENDO MI DERECHO Y LA GESTION PUBLICA, DOÑA Estrella Y OTROS, contra el Decreto de la Junta de Andalucía nº 96/2011, de 19 de abril, BOJA nº 83, de 19 de abril de 2011, por el que se aprueban los Estatutos del Servicio Andaluz de Empleo, citado en el Fundamento Primero, y declaramos la nulidad de su Disposición Adicional Segunda por vulneración de los Derechos Fundamentales garantizados en los artículo 14 y 23.2 de la Constitución Española . Sin costas".
En consecuencia, reproduciéndose aquí los mismos motivos esencialmente, si bien en recurso contra sentencia recaída en proceso seguido por el procedimiento ordinario han de reproducirse los fundamentos de la sentencia de esta Sala antes citada, no solo ya por un principio de unidad de doctrina, sino porque los motivos relativos a la violación de los derechos fundamentales ya fueron juzgados por dicha sentencia.
La sentencia de esta Sala de sentencia de fecha 25 de septiembre de 2013 , decían en su fundamento jurídico cuarto lo siguiente:
" Tal como hicimos en la STS de esta Sala y Sección de 21 de enero de 2013, recurso de casación 6191/2011 frente a la sentencia que había anulado la Disposición Adicional Segunda del Decreto 103/2011 vamos a seguir el orden establecido por la Junta de Andalucia.
Nos ocupamos lo primero de los motivos que sostienen el exceso de jurisdicción, la incongruencia y falta de motivación de la sentencia, motivos interpuestos, respectivamente, conforme a los apartados a) (primero) y c) (segundo y tercero) de la LJCA.
Ninguno de ellos puede prosperar.
Es claro que la sentencia no incurre en el exceso de jurisdicción que se le atribuye. No se adentra en el ámbito reservado al orden jurisdiccional social.
Al margen de la relación de la disposición adicional segunda del Decreto 96/2011 con el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores , lo cierto es que estamos ante una disposición general que se ocupa del régimen de una agencia pública en el contexto de la reordenación del sector público andaluz.
El Decreto 96/2011 lo dicta la Junta de Andalucía en el ejercicio de sus potestades públicas y versa sobre la organización de su Administración. Por tanto, es revisable por los tribunales de lo contencioso-administrativo.
El segundo motivo no es inadmisible pues no padece el defecto que se le atribuye.
No colisiona el suplico de la Junta de Andalucía con la invocación del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA ya que su artículo 95.2.c) nos dice que, de estimarse el así interpuesto, deberán reponerse las actuaciones pero no cuando el vicio de la sentencia afecte a sus normas reguladoras pues, en tal caso, el Tribunal Supremo la casará y resolverá lo que corresponda en los términos que apareciere planteado el debate.
Aquí lo que se reprochaba a la sentencia era la vulneración de las normas que la regulan.
No obstante, no advertimos la incongruencia por exceso que denuncia la Junta de Andalucía. La sentencia se mueve dentro de las pretensiones de las partes: los actores en la instancia combatían la integración del personal cuestionado en la Agencia del Servicio Andaluz de Empleo (ASAE) y a eso responde la sentencia.
La motivación de la sentencia no es incoherente.
La explicación que da sobre la legitimación de los recurrentes no entra en contradicción con las razones por las que no procede entrar en lo relativo al ejercicio de potestades administrativas por el personal laboral que debe integrarse en la ASAE. Se trata de cuestiones diferentes.
Además, la sentencia no se olvida de conectar la legitimación de los recurrentes con los derechos fundamentales que invocan. Esa conexión la establece, aunque, como veremos, no sea acertada.
En el fundamento jurídico quinto sostenía que : "La misma suerte desestimatoria que los anteriores han de seguir los motivos cuarto y quinto, interpuestos por la Junta de Andalucía conforme al artículo 88.1 d) de la LJCA .
Los recurrentes, asociaciones de empleados públicos y los que intervienen por sí mismos, están legitimados para recurrir contra el Decreto 96/2011.
El carácter esencialmente organizativo del Decreto cuestionado no lo impide y, desde el momento en que, como la sentencia aprecia, puede, en principio, afectar a su promoción profesional la integración del personal cuestionado en la Agencia del Servicio Andaluz de Empleo.
Por tanto, más allá de que la contestación a la demanda se refiriera solamente a una parte de los actores, el motivo no puede prosperar.
No es inadmisible el quinto motivo. Aunque aduzca la vulneración de dos preceptos plantea una sola infracción: la que consiste en no haber planteado la Sala de Sevilla la cuestión de inconstitucionalidad.
Sin embargo, esta Sala no considera que la sentencia infrinja los artículos 9 de la Constitución y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional . No se aparta de ellos la Sala de instancia porque este último y, antes, el artículo 163 de la Constitución , conceden al tribunal un margen de apreciación para decidir si la norma legal de cuya validez depende el fallo es o no contraria a la Constitución.
En este caso, el llamado a resolver hizo ese juicio de relevancia con el resultado conocido. Otra cosa es el acierto de su conclusión cuyo enjuiciamiento no pasa, sin embargo, por la alegación de la infracción de estos preceptos y, en particular, del artículo 35 citado sino por la de los preceptos del texto fundamental con los que entre en contradicción la Ley de la que la disposición reglamentaria es mera aplicación.
Finalmente en el fundamento jurídico sexto sostenía dicha sentencia que :" Los motivos sexto, séptimo --que no carece de fundamento porque la disposición adicional declarada nula aplica el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores -- y octavo del recurso de la Junta de Andalucía, debemos abordarlos conjuntamente.
Resulta certero que todos ellos combaten la sentencia desde las distintas perspectivas a que da lugar y plantean el juicio sobre el fondo del litigio.
Los tres deben prosperar.
Tras la exposición que hemos hecho de los antecedentes normativos, del contenido de la sentencia, de las posiciones de las partes y, en especial del criterio del Ministerio Fiscal, no es preciso extenderse en exceso para poner de manifiesto las razones que llevan a acogerlos.
La sentencia, en efecto, desconoce que el personal cuestionado ya tenía condición de empleado público antes de que el Decreto 96/2011, en estricto cumplimiento de la Ley 1/2011, dispusiera su integración en la ASAE porque así resulta de los artículos 2.1 , 8.1 c ) y de la disposición adicional primera del Estatuto Básico del Empleado Público.
La FAFFE y los Consorcios UTEDLT eran entes de derecho público con personalidad jurídica propia, por lo que su personal, regido por el ordenamiento laboral, estaba ya dentro del ámbito de aplicación de este texto legal. Nada añaden al respecto, por tanto, ni la Ley 1/2011, ni el Decreto 96/2011.
De otro lado, la disposición adicional segunda de este último carece de sustantividad jurídica como bien dicen el Ministerio Fiscal y las Administraciones recurrentes. Se limita a cumplir en sus términos la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 . Nada le añade ni quita. Por tanto, si la Sala de Sevilla no dudó de la constitucionalidad de esta última, debió desestimar el recurso contencioso-administrativo porque limitándose a su estricto cumplimiento, al ser constitucional la Ley, el Decreto no podía infringir los artículos 14 y 23.2 de la Constitución .
Además, de ningún modo pueden, disposición adicional segunda incluida, afectar al derecho al acceso a la función pública de quienes recurrieron en la instancia pues ya forman parte de ella bien como funcionarios, bien como personal laboral.
No es una obviedad, por otro lado, establecer expresamente que ese personal de los entes instrumentales suprimidos que se integra en la Agencia del Servicio Andaluz de Empleo solamente podrá pasar a la función pública de la Administración General de la Junta de Andalucía o a su personal laboral si supera los correspondientes procesos selectivos.
La anterior salvedad señala el camino que habrán de seguir quienes, integrados ya en la ASAE deseen dar ese paso. Y, mientras no lo hagan seguirán como empleados públicos en la ASAE --que es a la que circunscriben la Ley y el Decreto la integración-- de igual modo en que lo estaban ya en los desaparecidos Fundación Andaluza Fondo de Formación y Empleo y Consorcios UTEDLT. El párrafo segundo de la disposición adicional segunda recalca, pues, el sentido de la integración. Mejor dicho, reitera los límites dentro de los que tiene lugar.
En consecuencia, todo se reduce a la incidencia que tienen las normas legales y la disposición reglamentaria en el derecho de los actores a la promoción profesional o, más en concreto, a la provisión de los puestos que no ocuparían quienes proceden de los entes instrumentales suprimidos si es que fuera contraria al ordenamiento jurídico su integración en la ASAE. En este punto, hay que coincidir nuevamente con el Ministerio Fiscal.
El derecho del que se trata, ciertamente, es de configuración legal y a ella contribuye la Ley 1/2011 que, como ya sabemos, el Decreto 96/2011 se limita a cumplir en sus términos. Configuración que, tratándose no ya del acceso a la función pública sino del desarrollo de la carrera administrativa, permite mayores márgenes a la Administración a la hora de organizar la forma de provisión de los puestos de trabajo.
La solución seguida por el legislador en este caso no nos suscita dudas de constitucionalidad porque, como resalta el Ministerio Fiscal, se mueve dentro de ese espacio y lo hace, además, ateniéndose, sin variarla, a la situación existente.
Es decir, manteniendo en la condición que ya tenía al personal cuestionado (FAFFE y Consorcios UTEDLT) con la única diferencia de que ahora pasa a serlo de la ASAE. Así, quienes eran empleados públicos del primero, entidad pública, siguen siéndolo, ahora de la segunda, entidad pública igualmente, sin que por la integración controvertida pasen a formar parte de la función pública ni del personal laboral de la Administración General de la Junta de Andalucía.
En fin, de nuevo hay que coincidir con el Ministerio Fiscal cuando indica que la integración dispuesta por la disposición adicional segunda del Decreto 96/2011 , en estricto cumplimiento de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 , no supone por sí misma ninguna lesión concreta y actual de ese derecho a la promoción profesional de los actores en la instancia sino, en todo caso, eventual y futura pues no sólo no hace empleados públicos a quienes no lo fueran ya sino, también, porque no implica ninguna actuación dirigida a sustraerles puestos de trabajo determinados a cuya provisión, de otro modo, hubieran podido aspirar.
A idéntica conclusión se llegó en las STS de 25 de marzo de 2013 , rec. de casación 1197/2012 y 1326/2012 desestimatorias de los recursos formulados contra sentencias desestimatorias dictadas por la Sala de Málaga del TSJ Andalucía frente a las impugnaciones contra el decreto 92/2011 de 19 de abril.
Por tanto, descartadas las lesiones al principio de igualdad y al derecho de los actores a acceder y permanecer promocionándose profesionalmente en el empleo público, en razón de cuanto hemos dicho, debemos anular la sentencia impugnada y, a la hora de resolver el recurso contencioso-administrativo, conforme nos exige el artículo 95.2 d) de la LJCA hemos de desestimarlo".
Pues bien, la aplicación de esta doctrina nos ha de llevar también a la desestimación del presente recurso al no aceptarse ninguno de los motivos de casación.
El primero de ello, al amparo de lo establecido en el articulo 88.1.a) de la ley jurisdiccional , en el que se impugna la sentencia por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, con infracción de los artículos 1.1 y 3.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y artículos 1 y 2 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Labora y articulo 9.1 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , ha de ser desestimado por los fundamentos de la sentencia antes transcrita.
Lo mismo ocurre en cuanto al segundo motivos, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.c) por supuesto quebrantamiento de las formas esenciales del procedimiento con infracción de los artículos 33.2 y 65.2 de la Ley Jurisdiccional , por incongruencia extra petita de la sentencia e indefensión de esta parte con infracción del articulo 24 de la Constitución , por cuanto la sentencia declara la nulidad de la disposición adicional segunda del Decreto 96/2011 por vulnerar el principio de igualdad en el acceso a la función publica, cuestión que entienden no era la suscitada por los recurrentes. Sin embargo como se dice en la sentencia antes transcrita, si estuvo presente en el debate dicha cuestión.
También ha de ser desestimado el tercer motivo, al amparo del articulo 88.1.c) de la ley jurisdiccional por supuesto quebrantamiento de las formas esenciales del procedimiento con infracción de los artículos 120.3 de la Constitución y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , o por falta de motivación de la sentencia, con indefensión de la recurrente e infracción del articulo 24 de la Constitución Española . Entiende en el desarrollo del motivo que la sentencia, si bien desestimó las alegaciones previas de falta de legitimación, lo hizo por considerar que se había cumplido el trámite del artículo 45.2 de la ley jurisdiccional , y no por la falta de legitimación activa de los recurrentes. Sin embargo, ello debió articularse por incongruencia omisiva de la sentencia, en su caso, y desde luego la sentencia si aparece motivada con carácter general.
El cuarto ha de ser igualmente rechazado, en el que al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la ley jurisdiccional se alegaba infracción de los artículos 19 y 69.b de la ley jurisdiccional , por cuanto es evidente que los recurrentes, funcionarios de carrera, máxime si se trata de Asociaciones de Funcionarios, pueden legítimamente recurrir aquellos sistemas de ingreso o provisión que se aparten de los métodos que ellos consideren legales. Otra cosa será el resultado de su recurso.
Lo mismo cabe decir del motivo quinto, en el que al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la ley jurisdiccional , se alegaba infracción del articulo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , y del articulo 9 de la Constitución Española , al no plantear la sala de instancia cuestión de inconstitucionalidad. Nos remitimos a lo dicho en la sentencia transcrita.
Por el contrario, y reiterando lo ya dicho por la sentencia de esta Sala antes transcrita si que procede la estimación del motivo sexto, articulado al amparo del articulo 881.d) de la ley jurisdiccional por indebida aplicación del articulo 14 y 23 de la Constitución . En consecuencia procede casar la sentencia recurrida y dictar otra por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin que sea necesario el análisis de los motivos de casación octavo y noveno.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la LJCA no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
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Que ha lugar al recurso de casación núm. 3425/12 interpuesto por la Letrado de la Junta de Andalucía, interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 24 de julio de 2012, recaída en el recurso 556/2011 , interpuesto por la Letrado de la Junta de Andalucía, que anulamos.
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Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 556/2011, interpuesto por la ASOCIACIÓN AL ANDALUS DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, la ASOCIACIÓN DEFIENDO MI DERECHO Y GESTIÓN PÚBLICA , doña Consuelo , don Serafin , doña Emma , don Vidal , don Jose Francisco , don Carlos José , doña Gema , don Luis Miguel , doña Josefina , don Pedro Jesús , don Abel , don Alejandro , doña Mercedes , doña Natividad , doña Paloma , doña Piedad y don Basilio , contra el Decreto 96/2011, de 19 de abril, por el que se aprueban los estatutos del Servicio Andaluz de Empleo, publicado en el BOJA nº 83 de 29 de abril de 2011.
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Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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STSJ Galicia 2860/2022, 15 de Junio de 2022
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