STS, 31 de Mayo de 2012

La representación de Dª Benita, D. Jesús Luis, Asociación de Vecinos Varadero, D. Cecilio y D. Hernan interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio y del recurso extraordinario de revisión dirigidos frente a las órdenes ministeriales de 30 marzo 1998, aprobatorias del deslinde del dominio público marítimo terrestre en los Llanos de Aridane y Tazacorte.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 12 de noviembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo nº 383/2008 ) en cuya parte dispositiva se establece:

>.

Dicha sentencia, después de identificar en su fundamento jurídico primero el objeto del recurso, hace una síntesis, en su fundamento segundo, de las posturas de ambos litigantes, en los siguientes términos:

La Abogacía del Estado aduce en su contestación a la demanda que se remite íntegramente a los términos de la resolución impugnada y al informe elaborado en respuesta a los recursos planteados por la actora>>.

En el fundamento de derecho tercero de la sentencia se abordan -y son desestimados- los motivos de impugnaciones aducidos contra la desestimación presunta del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 118 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común . El contenido de este fundamento es el que sigue:

>. De otro lado, el fundamento cuarto de la sentencia se ocupa de la impugnación dirigida contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de las órdenes ministeriales aprobatorias del deslinde, llegando la Sala de instancia a la conclusión de que no concurre en este caso ninguno de los supuestos a que se refiere el artículo 105 de la Ley 30/1992 . Y ello por las siguientes razones:

>.

En el fundamento jurídico quinto de la sentencia la Sala de instancia se pronuncia sobre las costas procesales en el sentido de entender que la conducta de los recurrentes ha sido temeraria, condenándolos a su pago en los siguientes términos:

>.

La representación procesal de Dª Benita y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 10 de marzo de 2010 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce seis motivos de casación, sin expresar el apartado del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción a cuyo amparo de formula cada uno de ellos. El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 118.2 de la Ley 30/1992, sobre régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, al haberse negado el carácter de documento nuevo al "Estudio Básico de Dinámica Litoral. Nivel de Inundación", cuyo valor probatorio -según los recurrentes- es incontestable ya que constituye un acto propio de la Administración.

2. Infracción de los artículos 118.2 de la Ley 30/1992 y 97 del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, ya que la sentencia declara que los recurrentes no habían concretado la fecha en la que tuvieron conocimiento del documento en cuestión, añadiendo que el proyecto de actuación medioambiental al que estaba incorporado quedó aprobado en 2006 y el recurso contencioso-administrativo se presentó en 2008, fuera de plazo, pero la Sala de instancia olvida que esta clase de proyectos no se notifican individualmente a los interesados, de manera que es de todo punto incorrecta la presunción sobre el momento del conocimiento del documento establecido por la sentencia.

3. Infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por falta de claridad de la sentencia, ya que despacha con una única frase la cuestión relativa a la aplicación retroactiva de la Ley de Costas, lo que no guardaba relación con el recurso administrativo de revisión sino con la solicitud de revisión de oficio del deslinde, lo que determina, según los recurrentes, que los argumentos de la sentencia resulten incoherentes para denegar la apreciación del motivo alegado en la demanda relativo a la aplicación retroactiva de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

4. Infracción de los artículos 24 de la Constitución, 105 de la Ley 30/1992 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al afirmar la sentencia que "...no estamos ante ninguno de los supuestos recogidos en el artículo 105 de la Ley 30/92 " cuando dicho precepto no contiene una relación de supuestos, confundiendo así el artículo 105 con el 102 de la de la Ley 30/92 . En el desarrollo del motivo se aduce que el artículo 105 no recoge supuesto alguno sino que abre la posibilidad de revocación de los actos de gravamen, situación que fue la alegada por los recurrentes y que -a su juicio- debe articularse mediante una declaración de nulidad, al no prever nuestro ordenamiento otro instrumento para suprimir la eficacia de un acto administrativo. De manera que la sentencia no ha analizado lo pedido, incurriendo por ello en incongruencia omisiva y extra petitum .

5. Infracción de los artículos 24 de la Constitución, 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 43, apartados primero y segundo, de la Ley 30/1992, porque la sentencia se abstiene de valorar el fondo de las cuestiones planteadas relativas a la solicitud de revisión, o de revocación, de actos firmes, lo que es tanto como declarar que la Administración debió dictar la inadmisión a trámite, además de que en el fallo declara que se ajustan a derecho los actos combatidos, cuando el recurso contencioso- administrativo se formuló contra actos presuntos, siendo por ello aplicable el artículo 43, apartados primero y segundo, de la Ley 30/1992, en cuya virtud la petición debía entenderse desestimada, ya que nuestro ordenamiento jurídico no contiene una institución reguladora de la inadmisión a trámite por silencio negativo, de manera que si se formula una reclamación, la Administración no la resuelve en plazo y los interesados presentan el recurso correspondiente por silencio negativo, la decisión de la Administración habrá de entenderse como una desestimación y nunca como una inadmisión a trámite.

6. Infracción del artículo 130 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, al imponer las costas procesales a la parte recurrente por temeridad en la formulación de la demanda sin una motivación aparente de la apreciación de esa temeridad.

Termina el escrito solicitando que por esta Sala se admita el recurso y "se sirva casar y anular la sentencia combatida".

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2010 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 1 de julio de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo el Abogado del Estado mediante escrito presentado el 20 de septiembre de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte una sentencia que: 1.- inadmita el recurso de casación; o 2.- subsidiariamente, inadmita los motivos tercero, cuarto, quinto y sexto y declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de noviembre de 2009 ; o 3.- subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional de 12 de noviembre de 2009 ; y la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 29 de mayo de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación nº 1429/2010 lo interpone la representación de Dª Benita y demás personas identificadas en el encabezamiento contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de noviembre de 2009 (recurso contenciosoadministrativo 383/2008 ), en la que se desestima el recurso dirigido, de una lado, contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio, y, por otra, contra la desestimación también presunta del recurso extraordinario de revisión, en ambos casos referidos a las órdenes ministeriales de 30 marzo 1998 aprobatorias del deslinde del dominio público marítimo terrestre en los Llanos de Aridane y Tazacorte.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo y la imposición de las costas del proceso de instancia a la parte demandante. Procede entonces que entremos a examinar los motivos de casación aducidos, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero. Pero antes habremos de analizar las diversas causas de inadmisión planteadas por la Abogacía del Estado en su escrito de oposición. Veamos.

El Abogado del Estado postula la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, la inadmisión de los motivos tercero, cuarto, quinto y sexto, al amparo del artículo 94 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por concurrir en ellos la causa de inadmisión prevista en el artículo 93.2, apartados b ) y d), de dicha Ley .

En apoyo de su planteamiento de inadmisión la Abogacía del Estado recuerda que el artículo 92.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción establece que el escrito de interposición del recurso debe expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, lo que supone la exigencia de que el recurrente indique de manera precisa y clara el concreto apartado del artículo 88 en que se apoye el motivo, así como que el contenido y las citas efectuadas se correspondan con el motivo invocado. Sostiene por ello el Abogado del Estado que el recurso debe ser inadmitido ya que en el escrito de interposición no se especifica el fundamento de cada uno de los motivos, lo que resulta especialmente trascendente si se tiene en cuenta que varios de los motivos, cuando menos los motivos tercero, cuarto y quinto, deberían haberse interpuesto al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley de la Jurisdicción, ya que en ellos se denuncia, entre otros preceptos, la infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que contiene normas reguladoras de la sentencia; y lo mismo ocurriría con el motivo sexto, en el que se denuncia que la imposición de costas no se encuentra motivada.

En lo que se refiere a los motivos primero y segundo, es cierto que el escrito de interposición no especifica el apartado del artículo 88 a cuyo amparo se formulan. Pero en el caso de estos dos primeros motivos la omisión puede entenderse soslayada porque de su desarrollo argumental resulta con claridad que se alega la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate, es decir, del motivo contemplado en el apartado 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que, por lo demás, era lo anunciado en el escrito de preparación del recurso.

El defecto en la formulación de los motivos denunciado por el Abogado del Estado concurre, ciertamente, respecto de los motivos tercero, cuarto, quinto pues, aparte de que el recurrente se olvidó de especificar en su escrito de formalización del recurso de casación el apartado del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en el que se fundamentaba cada motivo de casación, sucede que, como señala el Abogado del Estado, las infracciones a que aluden estos motivos tercero, cuarto, quinto debieron ser denunciadas por el cauce el artículo 88.1.c/, ya que en ellos se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia contenidas en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, siendo así que en el escrito de preparación del recurso de casación se anunció que el recurso se basaría "...de conformidad con el art.

88.1 d), en infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

Así, en el motivo tercero se denuncia la falta de claridad y la incoherencia de los razonamientos de la sentencia, con infracción del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que, como acabamos de señalar, debió incardinarse en el apartado c/ del artículo 88.1 citado, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Lo mismo sucede con el motivo cuarto, en el que se alega que la sentencia incurre en incongruencia, tanto omisiva como extra petitum (en realidad sería de incongruencia por error), con infracción del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al confundir el supuesto planteado y razonar sobre el artículo 102 de la Ley 30/1992 cuando el debate no se refería a la revisión de los actos nulos, supuesto contemplado en dicho precepto, sino a la posibilidad de revocación de los actos de gravamen por la vía del artículo 105 de la propia Ley 30/1992 . Es claro que también aquí se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, cuya denuncia ha de hacerse valer por el camino del apartado c/ del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

En el quinto motivo se reprocha a la sentencia la falta de claridad, con infracción del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y, al propio tiempo, se alega que vulnera el artículo 43 de la Ley 30/1992, al no tener en cuenta la sentencia que el silencio supone un acto desestimatorio que no cabe confundir con el de inadmisión a trámite. En el caso de este motivo, parecen mezclarse alegaciones encauzables por la vía del artículo 88.1.c/ -infracción de las normas reguladora de la sentencia- con otras incardinables en el artículo

88.1.d/ -la alegada vulneración del artículo 43 de la Ley 30/1992 -, pero ello no es así porque el núcleo de la argumentación se centra en señalar que como la sentencia no entra en el fondo del asunto ello equivale a declarar que la Administración debió decretar la inadmisión a trámite de la solicitud, mientras que lo que se declara en el fallo es que los actos impugnados se ajustan a derecho. Por lo tanto, y con independencia de que la confirmación de los actos administrativos que con frecuencia se incorpora a los fallos desestimatorios de los recursos contencioso-administrativos no alberga en realidad un verdadero pronunciamiento declarativo, sino que se trata más bien de una suerte de cláusula de estilo, la presencia de tal declaración constituiría en todo caso un supuesto de la falta de congruencia interna de la sentencia, que debe ser denunciada también por la vía del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Por último el sexto motivo se dirige a combatir la condena en costas que la sentencia recurrida impone a la parte demandante, citándose como vulnerado el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (en el desarrollo del motivo se cita, por error, el artículo 130.1 de dicha Ley, que no guarda relación con las costas procesales). Aunque el recurrente no lo especifica en el escrito de interposición, podríamos encuadrar este motivo -como hemos hecho antes con los motivos primero y segundo- entre los formulados por el cauce del artículo 88.1.d/ para propiciar así su admisión. Pero sucede que en el escrito de preparación del recurso nada se decía sobre el propósito de combatir la condena en costas, ni se mencionaba siquiera el artículo el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Por tanto, en lo que se refiere a este motivo sexto, la defectuosa formalización no puede considerarse integrada o completada con lo manifestado en el escrito preparación.

En definitiva, los motivos tercero, cuarto, quinto y sexto incurren en causa de inadmisión, si bien, dado el momento procesal en que nos encontramos nuestro pronunciamiento será de desestimación; debiendo rechazarse en cambio la causa de inadmisión respecto de los motivos primero y segundo.

En el motivo primero la representación de los recurrentes insiste en la idea -ya formulada en el proceso de instancia y desestimada en la sentencia recurrida- de que el "Estudio Básico de Dinámica Litoral. Nivel de Inundación", obrante en el proyecto de actuación medioambiental de la zona de Bombilla, en los términos municipales de Tazacorte y los Llanos de Ariane, que contiene un apartado sobre la cota de inundación de la playa, tiene el carácter de documento nuevo con valor probatorio incontestable, de manera que, al no entenderlo así, la sentencia ha infringido el artículo 118.2 -en realidad debe referirse al 118.1.2ª- de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que admite el recurso extraordinario de revisión, entre otros supuestos, cuando " aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida ".

La sentencia recurrida rechazó que ese estudio en el que los recurrentes pretendían fundamentar el recurso extraordinario mereciera la consideración de nuevo documento, razonando al efecto la Sala de instancia que la previsión de ese apartado del artículo 118.1 está referida a nuevos documentos, y solamente merecen esta consideración aquéllos cuya obtención no está al alcance del interesado en el momento en que fue dictada la resolución cuya revisión se pretende, mientras que el documento a que se refieren los recurrentes, según se desprende de los términos de la demanda -pues el informe no consta en el expediente ni en las actuaciones-, una especie de informe pericial o científico que no cabe considerar que tenga el carácter de nuevo documento en el sentido exigible en el citado artículo 118.

Pues bien, desde ahora queda anticipado que el motivo de casación no puede ser acogido.

Ante todo procede recordar que, como hemos señalado en sentencias de 31 de octubre de 2006 (casación 3287/2003 ) y 16 de febrero de 2005 (casación 1093/2002 ), reiterando lo declarado en sentencia de 26 de abril de 2004 (casación 2259/2000, fundamento jurídico cuarto), el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados - sólo los enumerados en dicho precepto -, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios, por lo que no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos en la demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recursos >>.

Como lo que se denuncia en este motivo de casación debe entenderse que es la infracción del apartado 2º del artículo 118.1 de la Ley 30/1992 (ya hemos visto que la parte recurrente, por error, alega la infracción del artículo 118.2), también es conveniente notar que este supuesto, así como el que le precede y el que le sigue, responden al propósito de que sean subsanables las consecuencias del error de hecho en que pueda haber incurrido la actuación administrativa impugnada cuando tal error fáctico sea constatado por alguna de las diferentes vías que en tales apartados se indican, esto es, la documentación obrante en el propio expediente (apartado 1º); documentos de valor esencial que no estuvieron a disposición de los interesados y que evidencien el error (apartado 2º, que es la que aquí interesa); y, finalmente, la declaración judicial de falsedad de los documentos o testimonios que fueron decisivos para la resolución administrativa (supuesto previsto en el apartado 3º de artículo 118.1). Aunque la redacción del artículo 118.1.2ª permite que esos documentos que allí se contemplan sean posteriores a la resolución cuya revisión se pretende, la norma especifica que han de ser "de valor esencial para la resolución del asunto", y, además, que "evidencien el error de la resolución recurrida". Como señala la sentencia de 24 de junio del 2008 (casación: 3681/2005 ) >>

En suma, no se trata de cualquier clase de documento posterior; y, ciertamente, el estudio técnico a que se refiere la parte recurrente no es subsumible en la previsión del artículo 118.1.2ª de la de la Ley 30/1992, por las razones expresadas por la Sala de Instancia. En efecto, un estudio sobre la "cota de inundación", establecida de acuerdo con los cálculos realizados sobre los datos suministrados por boyas y mareógrafos, puede constituir, en su caso, un elemento de juicio para haber valorado en su momento la corrección del deslinde realizado, pero no demuestra, desde luego, que en la delimitación de la poligonal del deslinde se haya incurrido en error de hecho.

Y no solo eso. Tampoco cabe considerar documento de los comprendidos en la causa 2ª del artículo 118.1 aquél que se confecciona con posterioridad al acto cuya revisión se pretende y referido a un hecho que existía previamente y que podía ser conocido y alegado tanto en el expediente de deslinde como en el recurso contencioso-administrativo, y que, como indica la Sala de instancia, podía haber sido acreditado entonces mediante la práctica de las pruebas periciales precisas para determinar el máximo alcance de las olas para períodos de retorno extensos.

Una vez constatada la inviabilidad de promover recurso extraordinario de revisión sobre la base del documento a que se refieren los recurrentes, es innecesario el examen del motivo de casación segundo, en el que se cuestiona la conclusión de la Sala de instancia de que el recurso administrativo de revisión se interpuso fuera del plazo de tres meses establecido en el artículo 118.2 de dicha Ley a contar desde que se conoce el documento en cuestión. Y ello porque, aunque se considerase temporáneo el recurso de revisión, el fallo de la sentencia de la Audiencia Nacional habría de mantenerse, al haber quedado confirmado que aquel informe de sobre la cota de inundación no es un documento que pudiera servir de base para acudir a la vía del recurso de revisión administrativo por la causa 2ª del artículo 118.1 de la Ley 30/1992 .

Por agotar todas las cuestiones suscitadas, consideramos oportuna una última precisión.

Al referirnos a los motivos de casación cuyo examen no abordamos por su defectuosa formulación, hemos visto que en el motivo cuarto se tacha la sentencia de incongruente por confundir el supuesto planteado, señalando los recurrentes que la Sala de instancia razona sobre el artículo 102 de la Ley 30/1992 cuando el debate no se refería a la revisión de los actos nulos, supuesto contemplado en dicho precepto, sino a la posibilidad de revocación de los actos de gravamen por la vía del artículo 105 de la propia Ley 30/1992 .

Ya hemos explicado que la formulación del motivo es defectuosa. Ahora sólo añadiremos que aunque en casación hubiera sido denunciada en forma adecuada la infracción del artículo 105 de la Ley 30/1992, tampoco entonces dicha denuncia hubiera podido acogerse.

El citado artículo establece, en su apartado 1, que Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico >>; y la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero añadió la siguiente salvedad: siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico >>.

Según los recurrentes, esta revocación ha de articularse mediante una declaración de nulidad que puede ser instada ser instada por los interesados, aunque no debe confundirse con la solicitudes de nulidad amparadas en el artículo 102 de la 30/199.

Pues bien, en sentencia de esta misma Sala y Sección de 11 de julio de 2001 (casación 216/1997 ) tuvimos ocasión de declarar que artículo 105 de la Ley 30/92 concede a la Administración para los actos de gravamen o desfavorables no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo los actos administrativos consentidos y firmes, sino sólo para revisarlos por motivos de oportunidad. La petición de revisión no puede ser ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues ello sólo puede hacerlo el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido >>.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 #) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,