La eficacia de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre los Actos Nacionales
| Autor | María del Carmen Núñez Lozano |
| Páginas | 549-613 |
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El tema asignado a esta ponencia es la eficacia de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre los actos nacionales.
Con la finalidad de delimitar el objeto de estudio es preciso aclarar, en primer lugar, que por razones de espacio y tiempo me referiré a los actos nacionales en sentido estricto, esto es, los actos administrativos. En segundo lugar, que dado que el tema propuesto es la eficacia de las sentencias del Tribunal y no la eficacia de los actos de las instituciones europeas o, más ampliamente, la incidencia del Derecho de la Unión sobre los actos administrativos, dejaré a un lado los supuestos en que son actos de otras instituciones, en particular de la Comisión, los que afectan a los actos administrativos, sin perjuicio de las referencias que sean necesarias. En tercer lugar, que puesto que el tema del Congreso es «el alcance de la invalidez de la actuación administrativa», me ceñiré a la eficacia de las sentencias del Tribunal que pueden comportar la declaración de invalidez de los actos administrativos. Por último, que habida cuenta de la presentación de otra ponencia sobre los límites de la invalidez basada en normas europeas, soslayaré este aspecto, sin perjuicio de nuevo de las referencias que resulten imprescindibles.
Me ocuparé en primer lugar del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de sus sentencias. En segundo lugar, examinaré las consecuencias de las sen-
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tencias del Tribunal sobre los actos nacionales. Por último, a modo de conclusión, valoraré la incidencia de las sentencias del Tribunal sobre los actos administrativos contrarios al Derecho de la Unión.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es una de las siete instituciones de la Unión Europea (artículo 13.1 del Tratado de la Unión Europea, TUE en lo sucesivo). Comprende los tribunales especializados1, el Tribunal General y el Tribunal de Justicia2 y le corresponde garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados (artículo 19.1 TUE). En concreto, «se pronunciará, de conformidad con los Tratados: a) sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o por personas físicas o jurídicas; b) con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones; c) en los demás casos previstos por los Tratados» (artículo 19.3 TUE).
Su naturaleza es compleja3 como consecuencia de la propia complejidad de la Unión Europea. Suele predicarse de las sentencias del Tribunal las características o cualidades de ser declarativas, de condena, constitutivas, según los casos, obligatorias, tener fuerza de cosa juzgada, eficacia ejecutiva, efectos erga omnes o inter partes, según los casos, efectos ex tune como regla general... Estas categorías, tal como se utilizan en Derecho Procesal, no se ajustan de modo perfecto a todas las sentencias del Tribunal, ya que son variados los procesos en los que se pronuncia y, sobre todo, porque son propias de las sentencias de los tribunales nacionales4. Por eso me parece más adecuado prescin-
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dir en este momento de casi todas ellas, aplazando la caracterización de las sentencias y la descripción de sus efectos, en lo que resulta relevante para este trabajo, al momento en que analicemos los tipos concretos de procesos que interesan en este estudio.
Sí conviene, no obstante, detenernos en la obligatoriedad de las sentencias y, en relación con ello, en su eficacia ejecutiva, que son las únicas categorías que abiertamente emplean el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE en lo sucesivo) y los Reglamentos de Procedimiento del Tribunal de Justicia y del Tribunal General (el primero alude a la eficacia ejecutiva y a la obligación de adoptar medidas para la ejecución de la sentencia; los segundos a la obligatoriedad).
Tanto el artículo 91.1 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia de 25 de septiembre de 2012, como el artículo 121 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de 4 de marzo de 2015, disponen que las respectivas sentencias son obligatorias desde el día de su pronunciamiento5. En esta mención de los Reglamentos -los vigentes y los homólogos que les precedieron6- se ha basado la obligatoriedad de las sentencias7, lo que a mi juicio no es correcto; más bien la finalidad de estos preceptos es fijar el momento en que las sentencias son obligatorias8.
En el TFUE se alude a la obligación de los Estados de adoptar medidas para la ejecución de una sentencia de incumplimiento (artículo 260.1) y a la obligación de la institución, órgano u organismo del que emane el acto anulado de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia (artículo 266.1). Pero no contiene un precepto que con carácter general prescriba la obligatoriedad de las sentencias del Tribunal, a diferencia de lo que sucede con otros actos de la Unión (artículo 288 TFUE). En última instancia, el fundamento de la obligatoriedad de la sentencia se encuentra, para los Estados, en el principio de cooperación leal (artículo 4.3 TFUE) y en los de primacía y efecto directo, pues
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al cabo la obligatoriedad de la sentencia no es sino la obligatoriedad del Derecho que interpretan o aplican... o crean9.
El artículo 280 TFUE, por su parte, dispone que las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tendrán fuerza ejecutiva en las condiciones que establece el artículo 299, que a su vez regula la ejecución forzosa de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados, desde la premisa de que son títulos ejecutivos.
La fuerza ejecutiva de las sentencias se ha interpretado de maneras diferentes. En la doctrina, se niega que las sentencias o algunas sentencias tengan fuerza ejecutiva10; se admite o se alude a ella11; o se razona el fundamento del que hoy es el artículo 299 TFUE sin precisar a qué alcanza la fuerza ejecutiva12. En mi opinión, es una mención confusa, ya que no es predicable ni respecto de los Estados -porque el artículo 299 al que se remite el artículo 280 excluye el supuesto- ni en realidad respecto de los particulares, pues estos vienen obligados por los actos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión y no
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por una sentencia que haya desestimado el recurso de anulación que aquellos hayan interpuesto contra estos actos13.
En realidad, las sentencias del Tribunal deben ser observadas y cumplidas por los Estados porque son el vehículo de concreción de los deberes que imponen los principios de primacía y de efecto directo14, en el sentido de que, dicho en términos deliberadamente simples, especifican el comportamiento debido/ indebido15. De ahí que se haya afirmado que la obligación de ejecutar las sentencias se impone por sí misma (De Frutos Gómez16) y que el Tribunal considere la inobservancia de las sentencias como una violación del Derecho de la Unión suficientemente caracterizada17.
Cuando son estimatorias, las sentencias de anulación declaran la invalidez del acto de la institución de la Unión Europea y las de incumplimiento la existencia de tal incumplimiento18. En las sentencias prejudiciales, el Tribunal se pronuncia sobre la validez del Derecho derivado o interpreta el Derecho de la Unión, predeterminando en ocasiones la apreciación del Juez nacional sobre la conformidad a dicho Derecho de la disposición o actuación nacional que es objeto del proceso principal19. Pero ninguna de ellas alcanza a declarar la invalidez de los actos nacionales20 ni, tampoco, declaran de modo directo que un
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acto deba ser revisado21. Ello se explica por «el principio de una separación estricta de competencias entre las de las Instituciones comunitarias y las de los órganos de los Estados miembros»22. Por consiguiente, la depuración de los actos administrativos no es tanto una consecuencia directa de la sentencia como un efecto indirecto de esta que encuentra su fundamento en los principios de cooperación leal y de primacía y efecto directo23. Y ha de hacerse notar desde este mismo momento que la depuración puede venir ocasionada no solo por una sentencia del Tribunal que concierna directamente al acto sino, también, a raíz de cualquier sentencia si de su doctrina o de su fallo se deduce la procedencia de esta, y ello aun cuando su debida ejecución no afecte al acto24.
En los apartados que siguen analizaremos los aspectos de los recursos de anulación y de incumplimiento, así como de las cuestiones prejudiciales, que interesan a los efectos de este estudio. Sin perjuicio de las referencias necesarias, no nos detendremos en la excepción de ilegalidad, regulada en el artículo 277 TFUE, porque el pronunciamiento al respecto del Tribunal25 no es idóneo para...
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