STS, 7 de Mayo de 2013

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 4366/2011 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó el 15 de junio de 2011, en su Recurso Contencioso-administrativo 2053/2008 , que desestimó el formulado por la representación de la entidad mercantil CAMPING TAURÁN AGROTURISMO, S. L., contra la Resolución de la Consejería de Infraestructuras, Política Territorial y Vivienda del Gobierno del Principado de Asturias de 2 de octubre de 2008, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución del Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de esa Consejería de 3 de julio de 2008 ---dictada por delegación---, que denegó la solicitud de legalización de 6 cabañas de madera instaladas en el Camping de Taurán, en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, en el Concejo de Valdés (Asturias).

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. En relación con el objeto del recurso, se indica en el primero de sus fundamentos jurídicos: "Se impugna por el recurrente en el presente recurso contencioso administrativo la resolución de fecha 2 de octubre de 2008 del Consejero de Infraestructuras, Política Territorial y Vivienda del Principado de Asturias, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra resolución del Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de fecha 3 de Julio de 2008, por la que se deniega la solicitud para legalización de seis cabañas instaladas en el Camping de Taurán, dentro de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.

   Para la adecuada resolución de la cuestión controvertida es necesario partir de los siguientes hechos: Con fecha 28 de noviembre de 2007, se formula por los Vigilantes de Costas, denuncia contra la empresa "Campig Taurán Agroturismo, S.L. por haber instalado seis cabañas de madera dentro de la Servidumbre de Protección sin la correspondiente autorización de la Consejería de Medio Ambiente e Infraestructuras. Las cabañas están construidas de madera, miden 7 metros de largo por 5 de ancho y están colocadas sobre 12 bloques prefabricados de 0,30 por 0,30 metros y situados sobre el suelo", solicitándose con fecha 17 de abril de 2008 por la aquí recurrente la legalización de las 6 cabañas de madera, siendo denegada por el Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo por medio de resolución de 3 de Julio de 2008, interponiendo recurso de reposición, desestimado por Resolución de la Consejería de Infraestructuras, Política Territorial y Vivienda de 2 de octubre de 2008, dando lugar a la interposición del presente recurso jurisdiccional".

2. La pretensión de la parte actora se desestima al señalar: "SEGUNDO.- La cuestión litigiosa se centra en determinar si las seis cabañas de madera instaladas en el campamento de turismo son instalaciones desmontables, alegando el recurrente como fundamento de su pretensión impugnatoria que las cabañas de madera se encuentran simplemente asentadas sobre apoyos o pivotes, a su vez asentadas sobre el terreno, sin ningún tipo de cimentación, tratándose de instalaciones desmontables de una planta y movibles en su conjunto, por lo que en ningún caso dichas cabañas pueden tener la consideración de edificación ni tampoco la consideración de construcciones fijas.

   El art. 25.1 de la Ley 22/1988 de 28 de Costas prohíbe en la zona de servidumbre de protección como es el caso "las edificaciones destinadas a residencia o habitación", norma prohibitiva que el Tribunal Constitucional, en su sentencia 149/1991, de 4 de julio , calificó de básica, por su parte el artículo 45.2 del Real Decreto 1471/1989 , por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988 de 28 de Julio, excluye de la prohibición los campamentos debidamente autorizados con instalaciones desmontables.

   Instalaciones desmontables son aquellas susceptibles de ser desmontadas, lo que debe ser interpretado de forma restrictiva al desenvolvernos en un campo en el que rige básicamente la prohibición de construcciones residenciales, como antes se hizo constar, encajando difícilmente con tal hermenéutica unas instalaciones como las anteriormente descritas en las que existe una vocación de permanencia mediante su instalación sobre bloques prefabricados y conexión absoluta a las redes de suministro y evacuación, es decir que con dicha instalación se persigue la ocupación no transitoria de aquella zona de protección, de modo que si la instalación está destinada a formar parte del recinto con carácter permanente, como cabe presumir en el supuesto enjuiciado, han de ser prohibidas, al denotar aquella vocación de ocupación permanente, y no provisional o transitoria, sin que en este caso pueda ser decisivo que tales instalaciones sean materialmente desmontables porque se puedan desarmar. Resulta evidente que con ello se acata estrictamente lo que se recoge en el artículo 25.1.a) de la Ley 22/1998 de Costas , porque, un bungalow es una edificación destinada a residencia o habitación aunque su instalación puede ser materialmente desmontable, ya que con ella se otorga estabilidad física y temporal a la indebida ocupación que la normativa proscribe, sosteniéndose por la Administración que no se dan en el supuesto enjuiciado las mencionadas circunstancias al no tratarse de un campamento autorizado con instalaciones desmontables, toda vez que las casetas del recurrente se encuentran conectadas a las redes de desagüe y suministro de agua y electricidad, encontrándose colocadas sobre bloques prefabricados.

   TERCERO.- Es incontestable que tras la entrada en vigor de la Ley 22-88, 28 de Julio, de Costas y su ulterior Reglamento aprobado por R.D. 1749/89, de 1 de diciembre, ha aflorado con intensidad la tensión entre el dominio público y la propiedad privada. Así la Exposición de motivos de la Ley recuerda que "se ha producido además con demasiada frecuencia la desnaturalización de parcelas de dominio público litoral no sólo porque se ha reconocido la propiedad particular, sino también por la privatización de hecho que ha supuesto el otorgamiento de determinadas concesiones ... con el resultado de que ciertas extensiones de la ribera del mar han quedado injustificadamente sustraídas al disfrute de la colectividad.

   Lo razonado conduce a esta Sala sin necesidad de más consideraciones a la desestimación del recurso interpuesto y consiguiente confirmación de la resolución impugnada".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de CAMPING TAURÁN AGROTURISMO, S. L., recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, a saber:

   1. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe el artículo 45.2 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas (RC), aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, en cuanto excluye de la prohibición contemplada en el artículo 25.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) los campamentos debidamente autorizados con instalaciones desmontables.

   2. - Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA . En concreto, se alega que la sentencia de instancia infringe los artículos 2 y 3 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación , relativos al proceso de la edificación y la consideración de edificación, en cuanto que las cabañas de madera no tienen la consideración de edificación.

   3. - Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA . En concreto, se considera que la sentencia de instancia vulnera el principio de confianza legítima o protección de la confianza legítima, como principio rector de la actuación administrativa, bien conocido en el derecho procedimental europeo y la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y positivizado por una norma de derecho estatal, como la Ley 30/1992, que tras la modificación operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, lo integra en su articulado, concretamente en los artículos 3.1 y 3.2 , y está conectado igualmente con los principios de seguridad jurídica y buena fe, y, por tanto, con los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española (CE ) y el artículo 7 del Código Civil , por cuanto los órganos competentes en materia urbanística conocieron de la instalación de las cabañas de madera en el campamento de turismo, no emprendieron actuación alguna y llevaron a cabo actos que implicaron una autorización tácita, como la aprobación del deslinde o del Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA) por el Principado de Asturias con valoración positiva sobre la configuración del camping, generando una confianza digna de tutela jurídica.

   4. - Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA . En concreto, se considera que la sentencia de instancia vulnera el artículo 68.3 RC, en relación con el artículo 43 de la Ley 7/2001, de 22 de junio, de Turismo del Principado de Asturias , relativo a los campamentos de turismo, su concepto y la instalación de elementos destinados a unidades de alojamiento, en relación, a su vez, con el Decreto 280/2007, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo en el Principado de Asturias, en cuanto a la configuración de las cabañas de madera como elementos integrantes de los campamentos de turismo recogidos y permitidos por la legislación vigente de turismo, no encontrándose el campamento de turismo de Taurán en situación de fuera de ordenación y generándose, como consecuencia de tal interpretación una limitación injustificada de una actividad económica y la previsible inviabilidad económica de la actividad de campamento de turismo, legalizada y en funcionamiento con anterioridad a la entrada en vigor de la LC.

   CUARTO .- En el primero de los motivos de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia vulnera los preceptos a los que antes se ha hecho mención al hacer referencia a este motivo de impugnación, por no haber considerado a las cabañas de madera de que se trata dentro de la exclusión prevista en el artículo 45.2 RC, que excluye de la prohibición de las edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección a "los campamentos debidamente autorizados con instalaciones desmontables" . Se señala en este sentido que en esa sentencia se hace referencia a la "vocación de permanencia" de las mencionadas casetas para la desestimación del recurso, lo que, a juicio de la recurrente, vulnera los preceptos citados, al no estar contemplada en la legislación vigente para la no consideración de dichas casetas como instalaciones desmontables. Se indica, asimismo, que la Sala sentenciadora aplica indebidamente la prohibición general del artículo 25.1.a) LC , pues debía haber excluido de esa prohibición la instalación de las casetas litigiosas, conforme al mencionado artículo 45.2 RC.

   Este motivo no puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

   En el artículo 25.1 LC se establece: " 1. En la zona de servidumbre de protección estarán prohibidos:

1. Las edificaciones destinadas a residencia o habitación.

2. La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como de sus áreas de servicio.

3. Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos.

4. El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión.

5. El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración.

6. La publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales".

   En el artículo 45.1 RC, después de reiterar que en la zona de servidumbre de protección estarán prohibidas, por lo que ahora importa, "a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación" , se establece en su número 2: " La prohibición de las edificaciones destinadas a residencia o habitación, a que se refiere la letra a) del apartado anterior, incluye las hoteleras, cualquiera que sea su régimen de explotación. Se excluirán de esta prohibición los campamentos debidamente autorizados con instalaciones desmontables".

   La exclusión, por tanto, de esa prohibición se refiere a "instalaciones desmontables" en campamentos debidamente autorizados. No se excluye, por tanto, de esa prohibición cualquier instalación destinada a residencia o habitación que se ubique en un campamento autorizado, pues la misma ha de ser "desmontable" .

   En la sentencia de instancia se parte ---Fundamento Jurídico Primero--- de que las seis cabañas de madera litigiosas, instaladas por la recurrente dentro de la zona de servidumbre de protección sin la correspondiente autorización de la Administración Autonómica , "están construidas de madera, miden 7 metros de largo por 5 de ancho y están colocadas sobre 12 bloques prefabricados de 0,30 por 0,30 metros y situados sobre el suelo" .

   Pues bien, no se vulnera por la sentencia de instancia el artículo 45.2 RC al considerar que las casetas de madera de que se trata no pueden acogerse a la excepción prevista en ese precepto, dadas las características que tienen.

   Como se señala acertadamente por la Sala sentenciadora el concepto de "instalaciones desmontables" , que se contiene en el mencionado artículo 45.2 RC, ha de interpretarse restrictivamente , al regir la prohibición general de edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección que se establece en el artículo 25.1.a) LC , norma prohibitiva que tiene carácter "básico" , como precisó el Tribunal Constitucional en la sentencia 149/1991, de 4 de julio . Esa interpretación restrictiva también resulta de lo dispuesto en el artículo 25.2 LC, a cuyo tenor en la zona de servidumbre de protección solo se permitirán, con carácter ordinario, las obras, instalaciones y actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación o presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre, así como las instalaciones deportivas descubiertas.

   En este caso, las casetas de madera litigiosas no pueden acogerse a la exclusión prevista en el número 2 del artículo 45 RC, por la vocación de ocupación permanente y no provisional o transitoria que tienen, al encontrase conectadas a redes de desagüe y suministro de agua y electricidad, y colocadas sobre "bloques prefabricados", como se señala en la sentencia de instancia. Esas casetas, dadas sus características, han de considerarse, por tanto, dentro de la prohibición prevista en el artículo 25.1.a) LC , y no de la exclusión contemplada en el número 2 del citado artículo 45 RC.

   Ha de indicarse, asimismo, que las casetas de madera de que se trata son consideradas como elementos "permanentes" con destino a "unidades de alojamiento" en la Ley del Principado de Asturias 2/2001, de 22 de junio, de Turismo, así como en el Decreto 280/2007, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo, aspecto sobre el que luego se volverá.

   Por todo ello, ha de desestimarse este motivo de impugnación al no vulnerar la sentencia de instancia los preceptos que en el mismo se citan como infringidos por la parte recurrente.

   QUINTO .- En el segundo motivo de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia vulnera los artículos 2 y 3 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE ), toda vez que, a juicio de la recurrente, las cabañas de madera no tienen la consideración de edificación.

   El motivo no puede llevar a la anulación de la sentencia recurrida.

   En primer lugar porque se plantea una "cuestión nueva" , excluida como tal del recurso de casación, pues es sabido que en casación no pueden formularse cuestiones no planteadas en la instancia, como se señala en la STS de 18 de mayo de 2012 (casación 6014/2008 ). En este caso la citada Ley de Ordenación de la Edificación no fue invocada en la instancia y la sentencia aquí recurrida no se refiere a esa Ley.

   Dicho de otra forma, la razón de desestimar el recurso por la Sala sentenciadora no es por considerar a las casetas litigiosas como edificación, con el alcance a que se refiere la LOE -aspecto que no se analiza en esa sentencia, como se ha dicho---, sino por estar prohibidas en el artículo 25.1.a) LC y no estar dentro de la exclusión de esa prohibición, prevista en el artículo 45.2 RC, al no tratarse de una instalación desmontable por su vocación de permanencia y por estar "conectadas a las redes de desagüe y suministro de agua y electricidad, encontrándose colocadas sobre bloques prefabricados" , como se ha reiterado.

   No está de más añadir que la prohibición de edificaciones destinadas a residencia o habitación que se contempla en el artículo 25.1.a) LC no se limita a las edificaciones a las que se refiere la LOE. Lo que se excluye de esa prohibición son "los campamentos debidamente autorizados con instalaciones desmontables" , como se establece en el citado artículo 45.2 RC. Por ello, las instalaciones que no reúnan esas condiciones se consideran por la normativa de costas edificaciones destinadas a residencia o habitación sujetas a la prohibición general, y las casetas de madera litigiosas, dadas las características que tienen, que antes han sido puestas de manifiesto, están dentro de esa prohibición del citado artículo 25.1.a) LC .

   Por todo ello ha de desestimarse este motivo de impugnación.

   SEXTO .- El tercero de los motivos de impugnación también ha de ser desestimado, pues no puede considerarse vulnerado por la sentencia de instancia el principio de confianza legítima y de buena fe cuando la entidad recurrente no solicitó de la Administración Autonómica de Asturias la autorización para la instalación de las casetas litigiosas en la zona de servidumbre de protección, a la que venía obligada a tenor de lo dispuesto en los artículos 46.1 y 48, ambos del RC. Y es evidente que no puede aceptarse que fuera "tácita" una autorización no pedida expresamente con los requisitos legales. En este aspecto no está de más señalar que la petición de legalización se formuló por la recurrente para las mencionadas seis cabañas mediante escrito de abril de 2008, después de la denuncia de 28 de noviembre de 2007 formulada por los Vigilantes de Costas, como se pone de manifiesto en la sentencia de instancia y así resulta de la documentación obrante.

   SÉPTIMO. En el cuarto motivo de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia infringe el artículo 68.3 del RC, en relación con el artículo 43 de la Ley 7/2001, de 22 de junio, de Turismo del Principado de Asturias , y con el Decreto 280/2007, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo en el Principado de Asturias.

   El motivo también ha de ser desestimado.

   El artículo 68.3 RC no es infringido por la sentencia de instancia, al no ser aplicable al presente caso . Ese artículo 68, dentro de la Sección Segunda del Título III, que se refiere al "Régimen de utilización de las playas", establece la prohibición en las playas , entre otros supuestos, de "los campamentos y acampadas" . Por acampada se entiende, a tenor del número 3 de ese precepto, la instalación de tiendas de campaña o de vehículos o remolques habitables, y por campamento "la acampada organizada dotada de servicios establecidos en la normativa vigente" .

   Aunque la inaplicación del citado artículo 68.3 RC al presente caso es suficiente para desestimar este motivo de impugnación, no está de más señalar que lo establecido en el artículo 43 de la Ley de Turismo del Principado de Asturias 7/2001 , que se refiere a los campamentos de turismo, no es contrario a la "vocación de permanencia" de las casetas de madera litigiosas, que se menciona en la sentencia de instancia.

   En ese artículo 43 se establece: " 1. Se entiende por campamento de turismo el espacio de terreno debidamente delimitado, acondicionado y dotado de las instalaciones y servicios precisos, ofertado al público de forma habitual y profesional, mediante precio, para su ocupación temporal utilizando a tal fin tiendas de campaña, caravanas u otros elementos fácilmente transportables.

   2. Dentro de la superficie reservada para acampar, podrá autorizarse la instalación de elementos permanentes, de madera o similar, con destino a unidades de alojamiento, a razón de un elemento por parcela, sin que el número de parcelas ocupadas pueda superar el 25 por ciento de las ordinarias, siempre que sean explotadas por el titular del campamento y reúnan las condiciones establecidas reglamentariamente.

   3. Se prohíbe en los campamentos de turismo la venta de parcelas o su arrendamiento al mismo titular u ocupante por plazo superior a una temporada.

   4. Cualquier reforma que implique nuevas construcciones estará sometida a control y estudio de impactos previos a su autorización".

   Las instalaciones de madera, como las cabañas de que se trata, se consideran así en ese artículo 43 de la Ley de Turismo , como "elementos permanentes" con destino a unidades de alojamiento, lo que se reitera en el artículo 22 del Decreto 280/2007 , por el que se aprueba por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias el Reglamento de Campamentos de Turismo, lo que pone de manifiesto el acierto de la sentencia de instancia al referirse a la vocación de permanencia de esas instalaciones.

   Por todo ello, procede desestimar este motivo de impugnación al no vulnerarse por la sentencia de instancia los preceptos que en el mismo se citan por la parte recurrente.

   OCTAVO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida a la cantidad total de 3.000 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 4366/2011, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CAMPING TAURÁN AGROTURISMO, S. L., contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias el 15 de junio de 2011, en su Recurso Contencioso Administrativo 2053/2008 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.