STS, 16 de Enero de 2008

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D.Juan Manuel Santos Porto, en representación de la entidad INVERSIONES TURISTICAS CORUÑESAS S.A. (INTUCOSA), contra la resolución del Delegado Provincial en A Coruña de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivienda, de 16 de abril de 1998, por la que se aprueba definitivamente el proyecto de expropiación forzosa para la ejecución del Plan Especial de ordenación, protección, conservación y mejora de la Península de La Torre de A Coruña, dictada en expediente expropiatorio seguido por el procedimiento de tasación conjunta; lo hacemos especial imposición de costas."

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Inversiones Turísticas Coruñesas, presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los arts. 1.091, 1.254, 1.258, 1.278 y 1.256 del C.Civil, 88 de la LRJPAC, art. 24 LEF y 111 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en relación con el principio de igualdad consagrado en el art. 14 CE.

Bajo el mismo amparo procesal que el anterior, por infracción del art. 1º LEF.

Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores, por infracción de los arts. 1º, 111.2 y 115 de la LEF, así como por aplicación indebida del art. 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 9 de Enero de 2.008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández,

Por la representación de Inversiones Turísticas Coruñesas, S.A. se interpone recurso de casación contra Sentencia de 18 de Marzo de 2.004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquella contra Resolución del Delegado Provincial en A Coruña de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivienda, de 16 de abril de 1998, por la que se aprueba definitivamente el proyecto de expropiación forzosa para la ejecución del Plan Especial de ordenación, protección, conservación y mejora de la Península de La Torre de A Coruña, dictada en expediente expropiatorio seguido por el procedimiento de tasación conjunta.

La Sala de instancia desestima el recurso con la siguiente argumentación:

"SEGUNDO.- La entidad recurrente apoya la pretensión de nulidad de la resolución impugnada, en primer término, en la consideración de que los terrenos a que se refiere el expediente expropiatorio deben calificarse como suelo urbanizable, por haber asumido la Administración municipal, mediante convenios suscritos con muchos de los propietarios de los terrenos expropiados, aunque no con la entidad recurrente, el compromiso de modificar el Plan General de Ordenación Urbana para transformar el suelo en urbano, llegando también a explicitar que por haber llevado a cabo la Administración expropiante diversas actuaciones tales como la implantación de unos menhires en los terrenos propiedad de la entidad recurrente, haber dotado de servicios de agua y luz a las fincas, y construido accesos por carretera, "los terrenos afectados propiedad de INTUCOSA son de naturaleza urbana, con todas sus consecuencias de derechos y obligaciones".

Supuesto que lo que plantea la recurrente es una cuestión relativa a la clasificación del suelo, como técnica de vinculación de los terrenos a un determinado régimen jurídico, y no a la calificación, que no es otra cosa que el señalamiento de un destino específico para el suelo ya clasificado, debe ya desde ahora apuntarse la incongruencia que supone mantener en el cuerpo de la demanda que el suelo de que se trata es de naturaleza urbana y concluir suplicando que se declare "que los terrenos a que se refiere el expediente deben calificarse como suelo urbanizable".

Al margen de la citada incongruencia, que de por sí implicaría la desestimación del motivo, ha de señalarse que, conforme a lo previsto en el artículo 63 de la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia (LSG, en adelante), sólo el planeamiento, y en concreto, en el caso, el Plan General de Ordenación Municipal, puede actuar la técnica de la clasificación, pero no un Plan Especial, respecto del cual la LSG proscribe que pueda clasificar suelo, como tampoco puede actuar dicha técnica, desde luego, un procedimiento expropiatorio. Siendo ello así, y no cuestionado por la entidad recurrente que el Plan General de Ordenación de 1985, vigente al tiempo de la aprobación del Plan Especial para cuya ejecución se optó por el procedimiento expropiatorio de tasación conjunta, clasificaba el suelo de que aquí se trata como no urbanizable de protección, como tampoco que el Plan General de Ordenación Municipal de 1998 clasifica tal suelo como rústico de especial protección, no cabe, cuando ninguno de tales planes se impugna, considerar la alegación de que aquel suelo, así clasificado, es suelo urbano o urbanizable, por más que en él se hubieren efectuado las actuaciones referidas por la parte recurrente.

Es posible, por otra parte, que el Ayuntamiento hubiere convenido con ciertos propietarios el modificar el Plan General de Ordenación para transformar el suelo en urbano, pero esa circunstancia en nada puede influir en la corrección jurídica de la resolución aquí impugnada, pues es evidente que el acto aprobatorio del proyecto de expropiación debe partir de la contemplación del suelo según la clasificación y calificación urbanística del mismo, conforme a las determinaciones del planeamiento, pero no según cualesquiera convenios que la Administración municipal hubiera podido concluir con los administrados. En todo caso, y aún en la hipótesis de que hubieren mediado tales convenios y fueren válidos, si la Administración no dio al planeamiento un contenido acorde con el supuestamente pactado nunca podría exigirse judicialmente el cumplimiento de tales pactos en sus propios términos por los particulares que los hubieren firmado, que no lo fue, en todo caso, la entidad aquí recurrente, pues la potestad de planeamiento es indisponible por vía contractual, como así afirma una reiterada jurisprudencia (STS de 30 de abril de 1990, 18 de marzo de 1992, 5 de diciembre de 1994, entre muchas), por lo que menos puede tratar de obtenerse el cumplimiento de tales pactos impugnando, como aquí se hace, una resolución aprobatoria de un proyecto de expropiación.

Pretende la recurrente la nulidad de la resolución impugnada alegando, en segundo lugar, que la superficie de los terrenos de su propiedad afectados por la expropiación es de 34.500 m2 y no, como figura en el proyecto de expropiación, de 19.751 m2.

Y apoya esa alegación en la afirmación de que "Consta en el expediente la superficie afectada en el expediente expropiatorio medida por el Arquitecto Don Jaime, realizado con motivo del Proyecto del Club de Tiro de Pichón que tenía pensado construir INTUCOSA en los terrenos afectados por este expediente (folios 305 y ss.), y que no era otra cosa que la de 34.500 metros cuadrados". Es decir, la recurrente presenta a la medición efectuada por aquel Arquitecto como el elemento justificativo de su titularidad sobre una superficie de 34.500 m2 de terreno, y en que ello es así abunda el hecho de que posteriormente manifieste que "Así pues, la una referencia posible sobre la superficie afectada es la obrante en el Proyecto de Don Jaime...".

Pues bien, si esa es la única referencia a la habría de estarse para determinar la superficie de los terrenos propiedad de la entidad recurrente afectados por la expropiación, mal puede dirigirse a la resolución aquí impugnada reproche alguno de ilegalidad por el hecho de no haber considerado los datos proporcionados por aquel proyecto, por cuanto los documentos relativos al mismo, obrantes a los folios 305 y siguientes del expediente administrativo, fueron aportados en fecha posterior a 13 de mayo de 1998, y por ello en fecha también posterior a la del dictado de la resolución aquí impugnada, que aprueba definitivamente el proyecto de expropiación forzosa.

Por otra parte, el examen de los documentos obrantes a los folios 306 y 307 (cálculo de volúmenes y memoria descriptiva), revela que lo que la entidad recurrente llama medición no es otra cosa que una afirmación relativa al resultado de una medición que se dice practicada en momento anterior, y en cuanto que no constan los datos o parámetros de los que se ha partido para realizar esa medición anterior, ni consta, en modo alguno, que esa medición lo hubiera sido de los mismos terrenos que efectivamente fueron adquiridos años después por la entidad aquí recurrente, no es dable concluir que dicha entidad hubiere acreditado en base a tales documentos que la superficie de los terrenos de su propiedad afectados por la expropiación fuere superior a la de 19.751 m2 que figuran en el proyecto de expropiación. Por ello debe desestimarse el motivo.

Tampoco merece acogida la pretensión de nulidad que pretende fundarse en el hecho de haber procedido el Ayuntamiento de A Coruña a la "ocupación temporal" de los terrenos propiedad de INTUCOSA con la instalación de unos menhires. En efecto, encontrándose desconectada del expediente expropiatorio la ocupación referida por la recurrente, estaríamos en el caso, propiamente, ante una ocupación ilegal de terrenos, lo que no cabe confundir con el instituto de la expropiación, y siendo ello así, la restauración de la situación jurídica perturbada con esa ilegal ocupación habría de alcanzarse por la vía indemnizatoria a través del procedimiento de responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC, pero no en el seno de un procedimiento expropiatorio, sin que por tal razón pueda provocar la nulidad de la resolución que aprueba definitivamente el proyecto de expropiación forzosa el que dicho proyecto no contemple la fijación de la indemnización por ocupación temporal.

En todo caso, y aún de considerarse, en hipótesis, que lo que la entidad recurrente llama ocupación temporal e inconsentida de terrenos hubiere derivado del procedimiento expropiatorio, la cuestión relativa a la fijación de la indemnización por esa ocupación temporal habrá de someterse, en primer término, al Jurado Provincial de Expropiación, en cuya competencia para la fijación definitiva del justiprecio no es dable a este Tribunal interferir, sin perjuicio del posterior control que de su acuerdo pueda efectuar. Y lo propio ha de decirse sobre la cuestión relativa al abono de intereses."

Por la representación de la actora se formulan tres motivos de recurso. El primero al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, alega vulneración de los arts. 1.091, 1.254, 1258, 1278 y 1256 C.Civil ; 88 de la Ley 30/92 ; 24 de la LEForzosa y 111 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, en relación con el principio de igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución.

Alega la recurrente que el Ayuntamiento de A Coruña suscribió convenios con propietarios de fincas análogas a las litigiosas y "con igual calificación en el PGOU obligándose a clasificarlas y consiguientemente a justipreciarlas como fincas urbanas". Considera por ello, que la Administración está obligada a cumplir los contratos por ella firmados con los particulares.

En el segundo motivo de recurso al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se alega vulneración del art. 1 de la LEF, por cuanto en el acto administrativo impugnado se le atribuye la propiedad de 19.751 m2, cuando se habría acreditado por la medición hecha en 1.977 por el arquitecto D. Imanol que la superficie propiedad de la actora es de 34.5000 m2.

En el tercer motivo de recurso, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega vulneración de los arts. 1, 111.2 y 115 de la LEF y aplicación indebida del art. 139 de la Ley 30/92 argumentando que aun cuando los terrenos afectados fueron oficialmente ocupados por la Administración en Mayo de 1.998, la realidad es que venían siendo ocupados desde bastante tiempo atrás, circunstancia que debería ser tenida en cuenta al fijar el justiprecio.

Antes de entrar en el estudio de cada uno de los motivos de recurso, ha de partirse del contenido del acto administrativo impugnado en el que se resuelve aprobar definitivamente el proyecto de expropiación forzosa para la ejecución del Plan especial de ordenación, protección conservación y mejora de la península de la Torre por el procedimiento de tasación conjunta. En la relación de bienes afectados por la expropiación se incluyen las parcelas 84 y 85 propiedad de INTUCOSA: a la primera se le fija una superficie de 14.572 m2 y un valor de 27.541.080 ptas y a la segunda una superficie de 5.179 m2 y un valor de 9.788.310 ptas.

En el marco de este acto administrativo impugnado, en el que se aprueba definitivamente el proyecto citado de expropiación forzosa y a los efectos de precisar las cuestiones en las que se centra la impugnación que se hizo en la instancia por la actora, ha de tenerse en cuenta, que aun cuando si resulta acreditada la existencia de convenios suscritos con propietarios de otras fincas, con compromiso del Ayuntamiento de modificar el PGOU y clasificar su suelo como urbano, por el contrario no existe ningún tipo de acuerdo o convenio entre el Ayuntamiento y la propiedad de las fincas litigiosas 84 y 85. Queda igualmente documentado tal y como recoge la Sentencia de instancia, que los terrenos propiedad de la actora se hallaban clasificados en el PGOU de 1.985, vigente al tiempo de la aprobación del Plan Especial, para cuya ejecución se optó por el procedimiento expropiatorio, como suelo no urbanizable de protección, clasificación que se mantuvo en el PGOU de 1.998.

Es igualmente relevante tener en cuenta que el 16 de Febrero de 1.998, cuando los técnicos municipales acuden a realizar la medición de las fincas litigiosas sus propietarios presentes en el acto manifestaron que desconocían los límites de las fincas, lo que impidió que pudiera realizarse la medición, limitándose aquellos propietarios a hacer mención a un proyecto presentado en los años 70 para solicitar licencia para un campo de tiro, proyecto que finalmente no fue hallado.

Hechas las anteriores precisiones y a la vista de alguna de ellas, conviene tener en cuenta para la resolución del primer motivo de recurso, que aun cuando algunos propietarios afectados por el proyecto de expropiación que nos ocupa, suscribieron convenios con el Ayuntamiento no ocurrió tal entre este y la propiedad de las fincas litigiosas, por lo que no procede hablar de ninguna vinculación contractual entre los mismos, ni cabe referirse a ninguna vulneración del principio de igualdad respecto a las indemnizaciones que en su caso, y como diremos, podrían corresponder a quienes hubieran visto incumplidos los convenios por ellos suscritos. Pero además, es necesario tomar en consideración la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre los convenios urbanísticos, a los efectos que examinamos. Por todas citaremos la Sentencia de esta Sala de 29 de Febrero de 2.000 (Rec.5347/95 ) donde decimos:

"CUARTO.- En un segundo aspecto, dentro del motivo primero de casación, plantea la parte recurrente la cuestión relativa a la fuerza vinculante de los convenios urbanísticos. El presente proceso versa, como queda dicho, sobre la validez del Plan General para llevar a cabo las operaciones expropiatorias emprendidas por el Ayuntamiento sobre el terreno de los recurrentes. Para desestimar el motivo formulado será suficiente, sin necesidad de entrar en la posible existencia de consecuencias por el incumplimiento del convenio por la corporación afectada, con recordar la doctrina de esta Sala sobre la ineficacia de los convenios urbanísticos para dejar sin efecto el valor normativo de los planes de ordenación.

Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la participación de los administrados en el ejercicio de las potestades urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídico-público de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.

Las exigencias del interés público que justifican la potestad de planteamiento urbanístico, manifestada mediante la promulgación de los planes como normas reglamentarias de general y obligado acatamiento, impiden, sin embargo, que aquella potestad pueda considerarse limitada por los convenios que la Administración concierte con los administrados. La Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos previos o preparatorios de un cambio de planeamiento sólo podrá tener consecuencias indemnizatorias o de otra índole sin concurren los requisitos para ello (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994, 18 de marzo de 1992, 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 ).

La consecuencia obligada es que la ausencia de modificación del Plan, que la parte recurrida dice deberse a la oposición de la autoridad autonómica en el ejercicio de la competencia concurrente con la municipal, podrá tenerse en consideración, si hubiere lugar a ello, desde el punto de vista de las consecuencias que el posible incumplimiento del convenio pudiera tener, y que no son objeto del presente proceso. Dicho incumplimiento, sin embargo, de existir, no puede justificar que se dejen de ejecutar con el grado de eficacia y celeridad exigido por los intereses públicos las actuaciones urbanísticas previstas en el Plan General. Éste no ha sido derogado ni dejado sin efecto por las vías adecuadas para ello y únicas posibles para conseguir esa finalidad.

La sentencia recurrida, al razonar que frente a las determinaciones del Plan General no es viable la pretensión de oponer lo acordado en un convenio urbanístico y que el Plan General goza de la naturaleza de norma y no es susceptible de disposición por acuerdo contractual o de voluntades ha respetado esta doctrina, por lo que no se advierte la existencia de la infracción del ordenamiento jurídico denunciada en el motivo cuyo examen queda así realizado."

De la doctrina expuesta debe concluirse con la necesaria desestimación del primer motivo de recurso, pues frente a las determinaciones del Plan General, no es viable la pretensión de oponer lo acordado en convenios urbanísticos, que además no han sido suscritos por la recurrente, por lo que ha de estarse a la clasificación de suelo no urbanizable prevista en el PGOU y no pueden reputarse vulnerados los preceptos citados en el motivo de recurso, resultando sorprendente la mención que se hace a los artículos del Código Civil respecto a la fuerza vinculante de los contratos, cuando la actora no ha suscrito, como la misma reconoce, ningún convenio con la Administración y las posibles indemnizaciones que pudiesen reclamar quienes habiendo suscrito los convenios, considerasen que los mismos resultan incumplidos, son obviamente ajenas al ámbito de este procedimiento.

En el segundo motivo de recurso se alega exclusivamente vulneración del art. 1 de la LEF con la única finalidad de cuestionar la superficie que según la Sala de instancia, ha de ser objeto de expropiación, pretendiendo que se sustituya por la superior de 34.500 m2 que según la actora tendría su base en la medición formulada en 1.977 por el arquitecto D. Imanol.

El motivo de recurso así planteado ha de ser desestimado, por cuanto lo que realmente está haciendo la recurrente es impugnar la valoración de la prueba practicada hecha por el Tribunal de instancia, en los términos que se han transcrito contenidos en el fundamento jurídico tercero de la sentencia y a la vista de la cual, analizando la prueba documental practicada, se concluye considerando que la superficie de los terrenos propiedad de la actora es de 19.751 m2. Si la actora pretendía impugnar la valoración de la prueba que lleva al Tribunal "a quo" a considerar como superficie propiedad de la recurrente, la antes mencionada de 19.751 m2, hubiera debido formular un motivo específico, argumentando que tal valoración ha sido irracional, arbitraria, ilógica o vulneradora de las normas que regulan la prueba tasada, únicas razones que permitirían revisar la valoración de la prueba hecha por el Tribunal de instancia y al no haber procedido en esos términos el motivo de recurso debe ser desestimado, al referirse el mismo exclusivamente a la vulneración del art. 1 de la LEF, no pudiendo pretenderse con base en la supuesta infracción de este precepto, que se sustituya la superficie que la Sala de instancia considera objeto de expropiación, por la pretendida por la actora.

Igual suerte desestimatoria debe correr el tercer motivo de recurso. Se alega en él vulneración por un lado de los arts. 1 ; 11.2 y 115 de la LEF, sin especificar en qué consiste la vulneración de esos concretos preceptos que se citan, siendo así que el primero de los artículos se refiere al concepto y extensión de la expropiación forzosa, el segundo regula el procedimiento relativo a la necesidad de las ocupaciones temporales y el tercero a las tasaciones en los casos de ocupación temporal.

El carácter extraordinario del recurso de casación exige que se concrete cuál es la específica vulneración de los preceptos que se imputa a la sentencia recurrida, lo que no se hace en el caso de autos en relación a los tres citados preceptos, a cuya mención únicamente se refiere el enunciado del motivo, sin precisarse luego en la argumentación en qué consistirían las infracciones de los mismos.

Por lo que se refiere a la aplicación indebida del art. 139 de la Ley 30/92, la actora se limita a decir que se infringe dicho precepto al entender el tribunal de instancia que debía solicitarse, en su caso acudirse al cauce de solicitar la responsabilidad patrimonial de la Administración por la supuesta ocupación de los terrenos con anterioridad a que se dictase la resolución ahora impugnada, mientras que la recurrente considera que la indemnización por tal ocupación temporal debería tenerse en cuenta en el momento de fijar el justiprecio. Pero lo cierto es que más allá de tal alegación, tampoco se razona ni impugnan las consideraciones que llevan a la Sala de instancia a entender que cualquier indemnización por supuesta ocupación temporal anterior de los terrenos, a la que el Tribunal de instancia se refiere solo de forma hipotética, determinaría la necesidad de acudir al instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Es evidente como dicen las partes recurridas, que la actora se limita a alegar la vulneración por la Sentencia de unos preceptos, sin precisar como exige la referida naturaleza del recurso de casación, en que ha consistido la misma, y siendo ello así como hemos adelantado, el tercer motivo de recurso ha de ser también desestimado.

La desestimación del recurso de casación interpuesto determina en aplicación del art. 139 de la Ley Jurisdiccional la imposición de una condena en costas a la parte recurrente fijándose en mil euros (1.000 €) la cantidad máxima a repercutir por dicho concepto, por lo que a honorarios de letrado de cada una de las contrapartes se refiere.