STS, 23 de Noviembre de 2011

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación la sentencia que la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 22 de julio de 2008, en su Recurso Contencioso- administrativo 448/05 , por medio de la cual se desestimó el recurso interpuesto por Dª. Penélope , D. Carlos Miguel , Dª. Amelia , D. Arsenio , Dª. Florencia , la CONCREGACION DE LA MISIÓN DE SAN VICENTE DE PAUL, D. Faustino , Dª. Salvadora , Dª. Begoña , la entidad "PINCASA, S. L.", Dª. Isabel , D. Nemesio y la entidad "PCM INVERSIONES Y PROMOCIONES URBANAS, S. L." , contra Resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, de fecha 9 de junio de 2005, por la que se inadmite, respecto de algunos recurrentes, y se desestima, respecto de los demás, el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, de fecha 4 de julio de 2002, por la que se aprobó el deslinde de la "Cañada Real Galiana", en el término municipal de Pinto.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado contra las resoluciones recurridas, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. La legalidad del pronunciamiento de inadmisibilidad contenido en la Resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, de fecha 9 de junio de 2005, respecto de los recursos de alzada interpuestos por las entidades "Pincasa, S. L." y "PCM Inversiones y Promociones Urbanas, S. L." es examinada y desestimada por las razones que se contienen en el Fundamento de Derecho Tercero.

2. Las cuestiones referidas a la ilegalidad del acuerdo de Clasificación de la Vía Pecuaria, que tuvo lugar por la Orden Ministerial de 30 de mayo de 1959, se centran en (1) que al existir nulidad de pleno derecho del acto de Clasificación, también lo sería el de deslinde, concretando la nulidad de la Clasificación en que el acto aprobatorio de la misma se dictó prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido, para lo cual adujo la falta de competencia del perito agrícola que llevó a cabo la clasificación de la vía pecuaria; por otra parte (2) en el incumplimiento de los requisitos, establecidos en el art. 11 del Reglamento de Vías Pecuarias de 1944 , relativo a la audiencia a los interesados ---información pública--- y a los organismos y entes públicos afectados, trámites éstos que, aunque se hubieran realizado, no constan en el expediente; por (3) carencia de motivación; por (4) inexistencia de la vía pecuaria ya que la existencia de la vía pecuaria no se desprende de la documentación previa al acto de clasificación, siendo la clasificación la que atribuyó, arbitraria y erróneamente, la condición de vía pecuaria al trazado que en ella se menciona, aportando un informe pericial, ratificado a presencia de la Sala, del que se desprende la inexistencia históricamente de la vía pecuaria en el tramo deslindado como vía dedicada al tránsito ganadero. Todas estas cuestiones que son desestimadas por las razones contenidas en el Fundamento de Derecho Cuarto, en que la Sala de instancia dijo:

   "Pues bien, la vía pecuaria "Cañada Real Galiana", a su paso por el término municipal de Pinto ---cuyo deslinde se lleva a cabo en la resolución impugnada, dictada por la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, con fecha 4 de julio de 2002---, existe como bien de dominio público porque su existencia se declaró en el acto de clasificación llevado a cabo por la OM de 30 de mayo de 1959, publicada en el BOE de 16 de junio de 1959 y en el Boletín Oficial de la Provincia de Madrid, con fecha 1 de julio de 1959, sin que pueda aceptarse esta suerte de impugnación indirecta del acto de clasificación de la vía pecuaria a través del acto de deslinde que se pretende en la demanda.

   El acto de clasificación es el que determina la existencia y características físicas generales (anchura, trazado, etc.) de la vía pecuaria. Así era en el Reglamento de 1944 , conforme al cual se realizó el acto de clasificación de la vía pecuaria aquí discutida (arts. 5 y 10 ), así continuó siendo durante la vigencia de la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias (art. 3), y su Reglamento de desarrollo (art. 10 del RD 2876/1978, de 3 de noviembre ), y así sigue siendo en la vigente Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (art. 7), y en la Ley 8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid , (art. 13 ). El acto de clasificación es, pues, un acto declarativo de la existencia de la vía pecuaria como bien de dominio público y el acto de deslinde es, en cambio, un acto de mera ejecución del acto de clasificación y que, por ello, lo complementa.

   Esta naturaleza del deslinde como acto subordinado al de clasificación y como acto de ejecución y complemento de la clasificación, se mantiene en la Ley 3/1995, que en su art. 8.1 establece que "El deslinde es el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación". Por ello, el deslinde podrá impugnarse por no ajustarse a los términos del acto de clasificación, pero lo que no puede hacerse es discutir, a través de la impugnación del acto de deslinde, el acto mismo de clasificación de 30 de mayo de 1959, discutiéndose ahora, al impugnarse el deslinde, el procedimiento seguido para la clasificación y, en concreto, si existió ---en abstracto y sin referencia a situación particular alguna atinente a ninguno de los recurrentes que le hubiera impedido recurrir el acto de clasificación---, el trámite de información pública y los informes establecidos en el art. 11 del reglamento de Vías Pecuarias de 1944 (trámites todos ellos que si bien no constan en el expediente administrativo remitido, sí constan como expresamente cumplidos en la resolución aprobatoria del acto de clasificación de la vía pecuaria, de 30 de mayo de 1959, que obra en autos y en cuyos antecedentes se expone que se dio cumplimiento al trámite de información pública y que los informes municipales establecidos en el Reglamento de 1944 fueron emitidos en sentido positivo), o discutir ahora la documentación tenida en cuenta para determinar la existencia de la vía pecuaria en el acto de clasificación.

   Por todo ello, concluye rechazando la "impugnación indirecta del acto de clasificación a través de la impugnación del acto de deslinde que se pretende realizar en la demanda" .

3. Las cuestiones atinentes a la legalidad del acto aprobatorio del deslinde son examinadas en el Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia abordando, en primer lugar, la alegada falta de motivación de la resolución aprobatoria del deslinde, que es rechazada porque "si bien la resolución aprobatoria del deslinde de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, de fecha 4 de julio de 2002, ofrece una escueta respuesta a las alegaciones que considera esenciales de las diversas alegaciones planteadas por los interesados en el curso del procedimiento de deslinde, la resolución de la alzada da ya respuesta motivada a todas y cada una de las alegaciones efectuadas por los recurrentes y que éstos combaten ahora en la demanda, con abundantes argumentos, por lo que no puede tildarse de inmotivada la actuación de la Administración en este caso ya que los recurrentes han conocido, en la respuesta que han recibido de la Administración, las razones por las que se desestimaba su oposición al deslinde realizado" .

4. La vulneración del principio de vinculación por actos propios, que la demandante fundamentó en 1) unas actuaciones expropiatorias realizadas por la Administración, en los años 1989 a 1992, para la construcción de una carretera, actuaciones expropiatorias que han afectado a fincas de algunos de los recurrentes que han sido incluidas en el deslinde de la vía pecuaria; y 2) en la omisión de actuaciones por parte de la Administración para poner fin a lo que, según sus propios planteamientos, sería una ocupación indebida de la vía pecuaria por particulares, porque "si bien tales actos expropiatorios no son discutidos por la Administración demandada, no podemos hablar de vinculación a los actos propios cuando tales actuaciones expropiatorias se realizaron por la Comunidad de Madrid ---según se desprende de la documentación a este respecto aportada por la parte recurrente-- en las fechas antes mencionadas en las que dicha Comunidad no era titular de la citada vía pecuaria, pues en esas fechas la titularidad de la vía pecuaria correspondía a la Administración del Estado (es a partir de la Ley 3/1995, cuando la titularidad corresponde a la Comunidad de Madrid, según su art. 2 )" , a lo que añade, también referido al argumento expropiatorio, que "las expropiaciones se llevaron a cabo con los titulares inscritos en el Registro de la Propiedad, sin que en esa época, años 1989 a 1992, el dominio público tuviera acceso al Registro de la Propiedad, no constando, por tanto, en el Registro de la Propiedad la existencia de la citada vía pecuaria, vía pecuaria cuya existencia y demanialidad derivaba del acto de clasificación" , vinculación que también se rechaza en cuanto a la conducta omisiva de la Administración para poner fin a las ocupaciones indebidas de la vía pecuaria por particulares, porque "no pude considerarse que este comportamiento meramente omisivo pueda integrar el principio que se invoca ya que el principio de vinculación a los propios actos exige de la Administración "actuaciones realizadas con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica de manera indubitada" , actuaciones que han de realizarse de forma "concluyente e inequívoca" (por todas, STS, 3ª, de 4 de marzo de 2002 ). Y esta conducta concluyente de la Administración no puede entenderse realizada por la pasividad que se invoca, habiéndose mantenido, además, paralelamente, la clasificación de la vía pecuaria".

5. Finalmente la vulneración por el acto de deslinde del principio de presunción de exactitud del Registro de la Propiedad, establecido en el art. 38 de la Ley Hipotecaria , derivado de los títulos de propiedad aportados por los recurrentes en los que no consta que su propiedad limite con la citada vía pecuaria y que constituyen un límite a la potestad de deslinde de la Administración, obligando a ésta a acudir a la jurisdicción civil para solicitar su anulación, es examinada y rechazada de conformidad con las razones contenidas en el Fundamento de Derecho Sexto, en que, tras transcribir el contenido del artículo 8 de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias , concluye que "Del precepto transcrito se desprende que el deslinde, tal y como aparece regulado en esta Ley 3/1995 , atribuye la titularidad dominical y no sólo la posesión a favor de la Comunidad Autónoma, supone la rectificación de las situaciones registrales contrarias al deslinde (constituye título bastante para la citada rectificación) e invierte la carga de la prueba de la propiedad, de forma que son los particulares afectados por el deslinde los que deben ejercitar ante la jurisdicción civil, con un plazo de prescripción de cinco años, los derechos de que se crean asistidos sobre los terrenos afectados por el deslinde ".

   TERCERO .- Contra esa sentencia la representación procesal de Dª. Penélope , D. Carlos Miguel , Dª. Amelia , D. Arsenio , Dª. Florencia , la CONCREGACION DE LA MISIÓN DE SAN VICENTE DE PAUL, D. Faustino , Dª. Salvadora , Dª. Begoña , la entidad "PINCASA, S. L.", Dª. Isabel , D. Nemesio y la entidad "PCM INVERSIONES Y PROMOCIONES URBANAS, S. L." ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime siete motivos, careciendo todos ellos de la cita del epígrafe concreto de los previstos en el artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , a cuyo amparo se articula cada uno de ellos, si bien, de su contenido, se deduce, en principio, y sin perjuicio de lo que luego digamos, que lo son, todos ellos, al amparo del apartado d), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

   El enunciado de los mismos es el siguiente:

   Motivo Primero . Vulneración del art. 62.1.e y 54 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

   En su desarrollo aduce, de forma un tanto confusa, que uno de los motivos en que fundamentó su impugnación era la nulidad del Acuerdo recurrido por haberse dictado prescindiendo del procedimiento establecido, incurriendo así en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la LRJPA , ya que el acto previo de Clasificación de la vía pecuaria, que sirve de base al acto de deslinde, incurría en defectos que le privaban de eficacia, como era la falta de competencia del técnico que intervino, y por falta de participación de los particulares interesados y demás entes públicos, defectos que han quedado imprejuzgados en la sentencia.

   Motivo Segundo . Vulneración del art. 54 de la LRJPA , por falta de motivación del Acuerdo de deslinde.

   Alega en su desarrollo que el acto de deslinde incumple la exigencias de motivación prevista en el artículo 54 , limitándose a una genérica remisión, en bloque, la Clasificación aprobada en el año 1959 que, a su vez, también adolece del mismo defecto, lo que ha sido causa de indefensión, como se deduce de la propia sentencia que, según dice, califica de escueta la respuesta a las alegaciones que se contiene en el acto aprobatorio del deslinde, no siendo válido que se motive al resolver el recurso de alzada, lo que, además, no ha ocurrido así, ya que tampoco en la resolución el recurso se da respuesta a las alegaciones.

   Motivo Tercero . Vulneración del art. 62.1.c) de la LRJPA .

   Según alega, el acto impugnado es de contenido imposible, pues al no existir previamente la Vía Pecuaria, no puede pretenderse su deslinde, lo que convierte el deslinde en acto de contenido imposible. Añade, además, que la sentencia deja imprejuzgada tal cuestión, incumpliendo los artículos 33.1 y 67 de la LRJCA , no siendo suficiente, según dice, la respuesta que da la Sala a tal cuestión, que es ---simplemente--- su rechazo por entender que la Clasificación de la Vía Pecuaria implica su existencia.

   Motivo Cuarto . Vulneración del art. 1.2 Ley 3/1995, de Vías Pecuarias .

   Alega que no existen pruebas efectivas de que el lugar por el que se ha fijado la Cañada Real de la Mesta en el expediente de deslinde haya sido tradicionalmente una ruta de tránsito de ganado, lo que se corrobora por la insuficiencia documental del expediente de Clasificación, fundado exclusivamente en la declaración de un perito agrícola, por lo que el deslinde aprobado afecta a terrenos por lo que nunca ha transitado ganado, como así se acreditó en la prueba practicada en Autos, sino que han sido tradicionalmente destinados a uso agrícola, incurriendo la Sala de instancia en error patente en la valoración de la prueba, pues la prueba practicada puso de manifiesto que una parte del trazado ---que se corresponde con el tramo B---, era el Camino Viejo de Toledo, un camino de 7 mts. de anchura, no una cañada y si se incluyo como tal en el Acuerdo de Clasificación fue por error, llegando a la absurda situación de deslindar una vía pecuaria por donde nunca ha existido tránsito de ganado.

   Motivo quinto . Vulneración del art. 35 de la LRJPA .

   Según alega, la infracción se produce y con ella la del derecho reconocido en el art. 24 CE , al denegar la admisión de los recursos de alzada a una parte de los afectados al basarse en cuestiones de índole formal, como es la falta de acreditación de documentos justificativos de la propiedad de las fincas afectadas por el deslinde, sin darles posibilidad de subsanación, lo que podría haber sido subsanado en sede administrativa, lo que supone la infracción del principio pro actione en su vertiente de derecho de acceso a la justicia, pues la Administración debió requerir a los recurrentes concediéndoles la oportunidad de subsanar tal defecto mediante la aportación de los títulos de propiedad, no siendo aceptable que el Tribunal a quo acepte en su sentencia las razones de inadmisión esgrimidas por la Administración.

   Motivo sexto . Vulneración de la doctrina de los actos propios, que se produce porque en el año 1992, al ejecutarse las obras en la Carretera M-506 de Villaviciosa de Odón a Perales de Tajuña, Tramo Pinto N-IV, se expropiaron por la Comunidad de Madrid suelos que posteriormente ha incluido en el ámbito de deslinde de la Cañada Real, desconociéndose en el expediente expropiatorio la existencia de tal Cañada, ya que únicamente se reconoció que el terreno expropiado linda con el Camino Viejo a Toledo, procediendo la Administración a expropiar suelo que después, la misma Administración, aunque esta vez 10 años más tarde, afirma que es suelo público por constituir una Vía Pecuaria de 75 mts. de anchura, expropiación que únicamente puede explicarse en cuanto la Administración nunca consideró que tales terrenos fueran una Cañada, no siendo aceptable la respuesta que la sentencia da a esta cuestión, que refiere a la diferente titularidad de la Cañada, que en el año 1992 era propiedad estatal.

   Motivo séptimo . (en el escrito de interposición se denomina quinto). Vulneración del art. 38 de la Ley Hipotecaria , por desconocer el principio de exactitud consecuencia de la inscripción en el registro de la propiedad.

   CUARTO .- El recurso no puede ser acogido.

   Con carácter previo debemos poner de manifiesto la defectuosa técnica casacional en que incurre el escrito de interposición por carecer de cita del epígrafe concreto de entre los cuatro previstos en el artículo 88.1 de la LRJCA al que se acoge cada motivo, y sin que del escrito de interposición se deduzca de una manera indubitada que todos los motivos se interponen al amparo de tal epígrafe d), por infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, pues, como hemos visto en el Fundamento de Derecho Tercero de esta nuestra sentencia, al resumir el argumento impugnatorio de cada motivo, en el primero y tercero se contienen reproches a la sentencia por dejar imprejuzgadas cuestiones suscitadas en la demanda, esto es, incurrir en incongruencia omisiva, que es infracción que debe fundarse en el epígrafe c), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

   Hecha esta salvedad, desde una perspectiva de fondo, ninguno de los motivos puede ser acogido, y ello por las razones que a continuación se exponen.

   QUINTO .- Empezando, por razones de índole procesal, por los motivos primero y tercero , contrariamente a lo alegado por la parte recurrente, la sentencia no deja sin juzgar las cuestiones suscitadas en la instancia.

   El artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

   En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso" . Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que ( STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones" , sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada" , mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

   Por otra parte, el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión --- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

   En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:

1. Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y,

2. Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 Constitución Española), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

   En el motivo primero, la nulidad absoluta que se alega al amparo del artículo 62.1.e) y 54 de la LRJPA, parecen referirse, si no hemos entendido mal, al acto previo de Clasificación de la Vía Pecuaria, que tuvo lugar por Orden Ministerial de 30 de mayo de 1959, y al que se reprocha falta de competencia del técnico interviniente en el mismo ---que era perito agrícola--- y defectos procedimentales, al no constar en el expediente la intervención de los particulares colindantes ni de otras Administraciones o instituciones.

   Pues bien, tal cuestión es resuelta en la sentencia recurrida. Hemos recogido en el epígrafe b) del Fundamento de Derecho Segundo de nuestra sentencia, los argumentos impugnatorios de la parte demandante y la respuesta del Tribunal a quo respecto de la pretendida ilegalidad y falta de eficacia de la Orden aprobatorio de la Clasificación, respuesta que deja sin sustento alguno la alegada incongruencia, pues el Tribunal a quo resuelve esta cuestión ofreciendo razones claras y rotundas para rechazarla, con las que la parte recurrente podrá estar en desacuerdo, no así esta Sala que las considera acertadas.

   Esto es, la Sala de instancia da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrente fundamentadas tanto en la falta de competencia del técnico interviniente en el mismo como en defectos procedimentales alegados de no constar en el expediente la intervención de los particulares colindantes ni de otras Administraciones o instituciones. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones formuladas.

   Otro tanto cabe decir de la incongruencia alegada en el motivo tercero , en que se indica la falta de respuesta judicial a la nulidad del acto ---en este caso de deslinde--- por ser de contenido imposible por inexistencia de vía pecuaria a deslindar, ya que también la sentencia se pronuncia sobre tal cuestión, que es esencialmente idéntica a las razones por las que desestima la alegada nulidad del acto de Clasificación, a lo que añade que uno de los efectos propios de tal Clasificación (ex artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias y artículo 13 de la Ley 8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid ) es la declaración o acreditación de la existencia de la Vía Pecuaria, por lo que la validez del Acuerdo de Clasificación supone la existencia de tal Vía Pecuaria ---que no es posible discutir con motivo del expediente de deslinde---, y dejaba sin fundamento la alegada imposibilidad del deslinde por inexistencia de vía que deslindar.

   SEXTO .- Por lo demás, la conclusión a la que llega el Tribunal a quo de que el acto o acuerdo de Clasificación de la Vía Pecuaria tiene efecto declarativo sobre la existencia de la misma y que no es posible negar su existencia con motivo de su posterior deslinde, es acorde con la jurisprudencia de esta Sala, pues, como dijimos en la STS de 25 de marzo de 2011 , RC 2594 / 2007, reiterando lo que ya expusimos en las anteriores de 18 de mayo de 2009 (Recurso de casación 1323/06), 15 de junio de 2009 (Recurso de casación 3067/06), 30 de septiembre de 2009 (Recurso de casación 3231/06) y 19 de mayo de 2010 (Recurso de casación 2993/06), en materia de vías pecuarias son distintas las actuaciones de clasificación y las de deslinde. El artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , dispone que "la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria" , mientras que el deslinde es descrito en el artículo 8 como el acto administrativo por el que se "se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación" .

   Así pues, partiendo de la base de que el resultado de la clasificación condiciona el deslinde, lo que no cabe aceptar es que con motivo del posterior deslinde se pretenda discutir la efectiva existencia y el contenido de aquella clasificación. Por eso, carece de fundamento el reproche que dirige la parte recurrente a la Administración por utilizar como base para efectuar el deslinde impugnado los datos del expediente de clasificación aprobado por Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968, pues la vigencia y operatividad de esa clasificación en relación con la vía pecuaria aquí concernida obligaba a la Administración a efectuar el deslinde de conformidad con sus determinaciones, ya que tanto en la normativa que estaba vigente cuando se aprobó la mencionada clasificación (Reglamento de Vías Pecuarias aprobado por Decreto de 23 de diciembre de 1944 ) como en los diferentes regímenes legales y reglamentarios que luego se han sucedido hasta llegar a la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , que es la norma legal vigente al tiempo de aprobarse el deslinde, ha sido una constante la exigencia de que el deslinde quede subordinado y se acomode a las determinaciones del acto de clasificación (artículo 15 del Reglamento de Vías Pecuarias aprobado por Decreto de 23 de diciembre de 1944 ; artículo 21 del Reglamento de Vías Pecuarias aprobado por Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre, y artículo 8.1 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias ). Por tanto, no cabe reprochar al deslinde el haberse "escudado" en la previa clasificación, pues el respeto a ésta era y es una exigencia ineludible.

   En fin, la Clasificación de la Vía Pecuaria "Cañada Real Galiana", denominada "Cañada Real de la Mesta" en el acuerdo de clasificación, fue aprobada por la Orden Ministerial de 30 de mayo de 1959, esto es, hace más de cincuenta años, tratándose de un acto firme cuya legalidad no cabe discutir a estas alturas, pues, partiendo de la base de que, como consta en el expediente, dicha clasificación fue publicada en el BOE de 16 de junio de 1959 y en el BOP de Madrid el 1 de julio de 1959, indicándose en el texto publicado:

   1) Que el procedimiento se había tramitado con base a la planimetría facilitada por el Instituto Geográfico y Catastral, los antecedentes existentes en el Servicio de Vías Pecuarias e información testifical;

   2) Que el Proyecto de Clasificación se remitió al Ayuntamiento y que fue expuesto al público durante 25 días y que fue devuelto con los informes favorables pertinentes;

   3) Que tal Proyecto fue informado, también favorablemente, por la Jefatura de Obras Públicas de la Provincia, por el Ingeniero Inspector del Servicio de Vías Pecuarias y por la Asesoría Jurídica.

   Partiendo de ello, debemos repetir aquí lo que dijimos en las SSTS de 20 de febrero de 2008 y 18 de mayo de 2009, (RC 1205/2006 y 1323 / 2006), también en relación con la impugnación de un deslinde remoto en el tiempo: que la seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde el punto de vista constitucional (artículo 9.3 de la C.E.) como desde el punto de vista legal (v.g. artículo 106 de la Ley 30/92 , que, aunque referido a las facultades de revisión, expresa sin duda un valor general); que se trata de un valor social, y no puramente individual, de forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses particulares; y que los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva, también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso, podrían ser cuestionadas " ad aeternum "; y que, en la tensión dialéctica entre tutela judicial y seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente, atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad.

   SEPTIMO .- El motivo segundo , en que se alega falta de motivación del acto aprobatorio del deslinde, con infracción del art. 54 de la LRJPA , tampoco puede ser acogido.

   Como esta Sala declaró en su STS de 21 de enero de 2009 , RC nº 7867 / 2004, en la motivación de los actos administrativos cabe distinguir entre:

   1. - La motivación como requisito formal de los actos administrativos (artículo 54 de la Ley 30/92 ), esto es, la necesidad de que el acto exprese las razones que lo fundamentan. Y,

   2. - La justificación de que concurren las razones que el acto expresa. Se trata de un requisito sustantivo o material, y de su existencia depende, no la regularidad formal del acto, sino su legalidad de fondo.

   En el caso concreto, la motivación formal del acto que se impugna está contenido en la resolución de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, de fecha 4 de julio de 2002, por la que se aprobó el deslinde de la "Cañada Real Galiana" y la resolución del recurso de Alzada está motivada en las razones que constan en los Fundamentos de Derecho uno a quinto.

   De esta manera, está cumplido el requisito formal de la motivación del acto que, por lo que a la parte recurrente se refiere, implica que sus fincas han quedado incluidas como bien de dominio público.

   El que sea o no cierto que en las fincas de la recurrente forman parte de la Vía Pecuaria, y que la ocupan en parte, ya no es un requisito de forma, sino un requisito de la legalidad sustantiva del acto. Si no es cierto que formen parte de la Vía Pecuaria, el acto será ilegal, pero no por defecto de motivación sino por no justificación de la motivación.

   Hemos visto que con arreglo a la Ley 3/1985, de Vías Pecuarias :

   1) La " clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria" (artículo 7 );

   2) Que el deslinde tiene por finalidad definir los límites de las vías pecuarias;

   3) Que el deslinde debe efectuarse de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación, del que aparece como un acto de ejecución (articulo 8 ), y,

   4) Que con motivo del deslinde no puede discutirse la existencia de la vía pecuaria o sus características esenciales en cuanto a anchura o trazado.

   Por tanto, siendo esto así, la falta de motivación del deslinde de Vías Pecuarias por motivos sustantivos o de fondo debe venir referida al desajuste con el acto de Clasificación, por variar su trazado o su anchura, que son los dos aspectos definidores de cualquier vía de comunicación. Pues bien, la recurrente no suscita controversia sobre el desajuste del Deslinde con la Clasificación, ya que toda su argumentación se centra en negar la existencia de la vía pecuaria o negar el trazado previsto en la Clasificación, aspectos que, insistimos, quedan extramuros del deslinde.

   Respecto de motivación intrínseca de la potestad de deslinde de las Vías Pecuarias, debe advertirse que en cuanto bienes de dominio Público, su ejercicio por las Administraciones Públicas no requiere una motivación específica, más allá de la finalidad propia del deslinde, y que se trata de una potestad-deber, según se deduce de la obligación de proteger y defender el patrimonio por las Administraciones Públicas (ex artículo 28 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas ) y de los principios de gestión y administración del dominio público indicados en el artículo 6 de esa Ley , entre los que incluye los de "... c) aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de interés público debidamente justificadas; d) dedicación preferente al uso común frente al uso privativo; e) ejercicio diligente de las prerrogativas que la presente Ley u o tras especiales otorguen a las Administraciones públicas, garantizando su conservación e integridad; f) identificación y control a través de inventarios o registros a adecuados...".

   Finalmente, no se ha acreditado la existencia de indefensión, ya que la recurrente ha tenido la oportunidad de intervenir en el expediente, presentar alegaciones, como efectivamente hizo, interponiendo recurso de alzada, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá, conociendo las causas de su rechazo y, finalmente, ha tenido acceso al control judicial de la legalidad del acto impugnado, donde ha podido valerse de los medios de prueba que a su derecho convenían.

   OCTAVO .- Tampoco podemos acoger el motivo cuarto , en que nuevamente se insiste cuestionar la previa Clasificación de la Vía Pecuaria, ahora en cuanto al trazado de lo que denomina tramo B, alegando que la Sala de instancia incurre en error patente al valorar la prueba, pues la cuestión que suscita la recurrente no está referida a un elemento fáctico como sería que el Deslinde no se ajusta en su trazado a la Clasificación, sino que se niega la existencia de la misma Vía Pecuaria en ese tramo que coincide con el Camino Viejo de Toledo, y como ha hemos advertido anteriormente, con motivo del acto de deslinde, no se puede cuestionar la existencia o trazado de la Vía Pecuaria previamente Clasificada.

   NOVENO .- Tampoco puede merecer mejor suerte el motivo quinto , pues, además de los defectos en que incurre en su formulación debemos añadir: Que (1) el contenido del artículo 35 de la LRJPA , que incluye la relación de derechos de los ciudadanos ante la Administración, no guarda relación con las cuestiones concernidas en la instancia, y (2) que no se concreta cuál de los derechos que se contienen en el artículo de referencia ha resultado infringido.

   Además, debemos advertir que, aun siendo cierto que en el recurso de alzada interpuesto por la entidad "Pincasa, S.L." ---en que se alegó su condición de interesado por ser propietaria de fincas colindantes---, la Administración pudo requerirla para que acreditase la condición de propietaria que invocó, también es cierto que la inadmisión del recurso no ha reportado a esa mercantil una situación de real indefensión, al haber tenido libre el acceso al recurso contencioso y así al control judicial del acto impugnado en sus aspectos materiales o sustantivos, recurso contencioso administrativo en que ha podido reiterar y adicionar los motivos alegados en su recurso de alzada y proponer y practicar las pruebas pertinentes en defensa de su derecho.

   DECIMO .- El motivo sexto , en que se alega la vulneración del principio de vinculación por actos propios no puede ser acogido, pues las razones del Tribunal a quo para rechazarla son acertadas.

   La doctrina de los actos propios, surgida originariamente en el ámbito del derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio; estando la misma doctrina estrechamente ligada al principio de buena fe y de protección de la confianza legítima, positivizados en el articulo 3.1 de la LRJPA , y que ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias de 1-2-90 ; 13-2-92 y 28-7-97 ); en consecuencia tal doctrina supone que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.

   En concreto, en la STS de esta Sala de 26 de febrero de 2001, RC nº 5453/1995 dijimos que "Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto Tribunal (STS de 1 de febrero de 1999 ) considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes " venire contra factum propium ". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta" .

   En la más reciente STS de 15 de diciembre de 2005 , RC nº 7478 / 2002, recogiendo lo declarado en la STS de 13 de junio de 2000 de la Sala Primera de este Tribunal, que señaló que la "doctrina de los actos propios, exige y requiere que los mismos se realicen con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, causando, estando y definiendo la situación jurídica del mismo y debiendo ser concluyente y definitivo --- sentencias, entre otras muchas, de 27 de julio y 5 de noviembre de 1987 , 15 de junio de 1989 , 18 de enero y 27 de julio de 1990 , 31 de enero y 30 de octubre de 1995 ---", pues "no pueden reputarse como actos propios los que no dan lugar a derechos y obligaciones --- sentencias de 9 de febrero de 1962 , 16 de junio y 5 de octubre de 1984 , 23 de junio , 25 de septiembre y 5 de octubre de 1987 , 25 de enero y 4 y 10 de mayo de 1989 , 20 de febrero de 1990 y 10 de junio de 1994 , entre otras muchas--- y requiere que los hechos tengan una significación y eficacia jurídica contraria a la acción ejercida --- sentencia de 6 de abril de 1962 --- precisando tener eficacia jurídica bastante a producir una situación de derecho contraria a la sostenida por quien lo realice --- sentencias de 4 de julio de 1962 , 5 de marzo , 14 de mayo y 27 de noviembre de 1991 , 9 de octubre de 1993 y 17 de diciembre de 1994 ---", ya que "han de tratarse de actos que por su trascendencia o por crear convención causen estado, no pudiendo ser alterada unilateralmente la relación jurídica por ellos creada y han de ser hechos de inequívoca significación --- sentencias de 7 de octubre de 1932 ( RJ 1932, 1226), 27 de noviembre y 20 de diciembre de 1952 , 30 de enero de 1963 (RJ 1963, 603 ) y numerosas posteriores---". "En definitiva ---concluye la STS--- , el acto propio contra el que no puede ir válidamente aquel que lo realiza es el llevado a efecto con ánimo de producir una consecuencia jurídica, pero han de ser `los trascendentales" de los que no cabe regresar contradiciéndose por vincular a quien los realiza a un estado o situación jurídica que por su proyección más allá del ámbito unilateral es inalterable --- sentencias de 11 de octubre de 1966 y 12 de abril de 1993 ".

   En el presente supuesto, como declara la Sala de instancia, las actuaciones expropiatorias que se llevaron a cabo por la Comunidad de Madrid entre los años 1989 y 1992, tuvieron por finalidad la ejecución de una carretera y en aquel momento la Vía Pecuaria "Cañada Real Galiana" o De la Mesta, sólo estaba Clasificada y su titularidad era de la Administración del Estado, y, aunque ahora es la misma Administración Autonómica quien aprueba el deslinde no puede entenderse que quede vinculada en el sentido que pretenden los recurrentes de negar el carácter demanial a la Vía Pecuaria, pues, en uno y otro caso, se ejercitaron potestades distintas; la expropiación tuvo lugar con los titulares inscritos en el Registro de la Propiedad y en aquel momento ni constaba inscrita la Vía Pecuaria, cuyo deslinde ahora se impugna, ni era de titularidad de la Administración expropiante, por lo que no puede sostenerse que al deslindar la Vía, ahora ya de su propiedad, vaya en contra de sus propios actos o vulnere los principios de buena fe y confianza legítima.

   DECIMOPRIMERO .- Tampoco puede merecer mejor suerte el motivo séptimo , en que se alega vulneración del artículo 38 de la Ley Hipotecaria , por desconocer el principio de exactitud consecuencia de la inscripción en el registro de la propiedad.

   El artículo 8.3 de la Ley 3/1995 dispone que el deslinde aprobado declara la posesión y titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados.

   En Sentencia de esta Sala de 8 de junio de 2010 , RC nº 2005 / 2006, reiterando la anterior de fecha 27 de enero de 2010, RC nº 6406/2005, dijimos que no cabe declarar "la titularidad dominical sobre un suelo que fue clasificado como vía pecuaria en una resolución firme, a la que se ajusta el deslinde impugnado, que se ha atenido a definir los límites de esta vía pecuaria, pues tal declaración sólo puede ser efectuada por la jurisdicción del orden civil como consecuencia de la acción civil que, en su caso, puedan ejercitar los que se consideren privados de su derecho de propiedad, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 8.6 de la Ley de Vías Pecuarias 3/1995, de 23 de marzo, y 3 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio " .

   DECIMOSEGUNDO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta del Letrado de la parte recurrida a la cantidad máxima de 2.500 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 5524/2008 , interpuesto por Dª. Penélope , D. Carlos Miguel , Dª. Amelia , D. Arsenio , Dª. Florencia , la CONCREGACION DE LA MISIÓN DE SAN VICENTE DE PAUL, D. Faustino , Dª. Salvadora , Dª. Begoña , la entidad "PINCASA, S. L.", Dª. Isabel , D. Nemesio y la entidad "PCM INVERSIONES Y PROMOCIONES URBANAS, S. L." , contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de julio de 2008 en su Recurso Contencioso-administrativo 448/2005 la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.