STS, 19 de Octubre de 2011

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 5586/2007 por la GENERALITAT DE CATALUÑA la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó el 19 de julio de 2007, en su Recurso Contencioso-administrativo 704/2002 (al que se acumuló el 705/2002), por la que se estima el formulado por la representación de D. Jose Luis Y Dª Antonieta y se declara la nulidad del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, adoptado en su sesión de 23 de mayo de 2001, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector Industrial I-1, Serra de Baix, del término municipal de Sant Martí Sarroca.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en lo siguiente:

1. En el Primero de los Fundamentos Jurídicos se hace mención a los antecedentes que se consideran necesarios para la resolución del proceso, señalando: " Para una correcta comprensión de la problemática planteada procede efectuar una relación de sus antecedentes tal como se desprenden del expediente administrativo y de lo actuado en este proceso.

   Así, en fecha 10 de marzo de 1.989 la Comisión de Urbanismo de Barcelona aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector industrial I-1, Serra de Baix de Sant Martí Sarroca, con el mismo alcance y contenido del que ahora nos ocupa. Dicho acuerdo fue recurrido en alzada por don Nicolas , siéndole desestimado tal recurso por resolución de 10 de agosto de 1.990, contra la que se interpuso ulterior recurso de reposición que también fue desestimado por el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas en fecha 26 de mayo de 1.992.

   Contra tales acuerdos se interpuso por el mismo interesado recurso contencioso administrativo que dio lugar a los autos 873/92 de esta misma Sala y Sección, en los que en fecha 20 de diciembre de 1.994 recayó sentencia estimatoria que declaró la nulidad de pleno derecho de aquel Plan Parcial de 10 de marzo de 1.989. Recurrida en casación tanto por el Ayuntamiento como por la Generalitat dio lugar al recurso de casación 5.111/95 que fue desestimado por inadmisible en sentencia del Tribunal Supremo de fecha 16 de octubre de 2.000 .

   En fecha 23 de mayo de 2.001 la Comisión de Urbanismo de Barcelona dicta la resolución aquí impugnada en la que se da por enterada de la sentencia del Tribunal Supremo y decide aprobar definitivamente de nuevo el Plan Parcial referido, con idéntico contenido, habida cuenta de que la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1.994 había anulado el de 1.989 sin entrar en los errores materiales alegados en la demanda, sino sólo en base a la falta de publicación íntegra de las Normas Subsidiarias municipales de 13 de mayo de 1.987 de las que derivaba, y por tanto porque carecía de cobertura jurídica, defecto que la Comisión considera subsanado retroactivamente por la publicación de aquellas en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona de fecha 20 de enero de 2.006 efectuada por el Ayuntamiento de Sant Martí de Sarroca".

2. Respecto de las alegaciones de las partes se indica: " SEGUNDO.- Los actores consideran que el acto impugnado se ha dictado en fraude de la indicada sentencia de 20 de diciembre de 1.994 , impidiendo su ejecución; que en virtud de un injustificado principio de economía procesal se evita una nueva aprobación inicial y provisional; que son convalidables los actos administrativos pero no las disposiciones generales, como son los instrumentos de planeamiento; que se conculca el principio de legalidad ya que, en todo caso, la publicación tardía de las Normas Subsidiarias sólo podía hacerse conforme a derecho en el D.O.G.C. y uno en un boletín provincial; que se viola el principio de jerarquía normativa entre planes y que se incurre en desviación de poder al aparentar la ejecución de una sentencia cuando realmente se está conculcando.

   Las Administraciones demandadas se oponen a estas pretensiones alegando que la sentencia de 20 de diciembre de 1.994 sólo anuló la aprobación definitiva del Plan Parcial por falta de vigencia de las Normas Subsidiarias, por lo que, una vez publicadas estas, aquel puede aprobarse de nuevo sin necesidad de reiterar las aprobaciones inicial y provisional, pues la sentencia no se pronunció sobre ellas, ni tampoco sobre las razones materiales o de fondo de la impugnación del Plan Parcial; se refieren también al principio de conservación de los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción (recogido en el art. 66 de la LPAC 30/92 ) y afirman que antes de la vigencia de la Llei 2.002 de Urbanismo de Cataluña (supuesto en el que se encuadra este caso) la interpretación del Tribunal Supremo sobre el art. 70.2 de la L.R.L. 7/85 , tras la reforma operada por la Ley 39/94 , permitía entender que la publicación de las normas urbanísticas de un plan podía hacerse tanto en el Boletín oficial de la Provincia como en el de la Comunidad Autónoma, fuese quien fuese la Administración que las aprobó definitivamente, pues en ambos casos se satisfacen las exigencias de publicidad y seguridad jurídica del art. 9.3 de la Constitución.

   El codemandado Sr. Juan Pedro considera, además, que el proceso contencioso-administrativo no es el adecuado para discutir una posible inejecución de sentencia y que los actores debían haber planteado, en todo caso, un incidente de nulidad de actos o disposiciones contrarios a sentencia de los contemplados en el art. 103.4 y 5 de la LJCA 29/98 ".

3. Se considera que no pueden conservarse los trámites de aprobación inicial y provisional del Plan Parcial, señalando: " TERCERO.- Ordenando formalmente tales razonamientos debe decirse, en primer lugar, que si alguien considera un acto o una disposición nulos por contrarios a una sentencia firme puede, si está legitimado como es el caso, o bien plantear el incidente que se ha apuntado, o bien interponer separadamente un recurso contencioso-administrativo, pues ambas vías son factibles e incluso compatibles en tanto no exista cosa juzgada en alguna de ellas.

   En segundo lugar debe recordarse que los instrumentos de planeamiento son disposiciones generales y como tales sólo susceptibles de nulidad de pleno derecho y no de anulabilidad, conforme a los arts. 62, 63, 102 y 103 de la LPAC 30/92 . En consecuencia, y así lo recoge expresamente la sentencia de 20 de diciembre de 1.994 ya referida, el Plan Parcial del Sector Industrial I-1, Serra de Baix de 10 de marzo de 1989 fue declarado nulo de pleno derecho, y sin salvedad alguna respecto de las aprobaciones inicial y provisional, lo cual es totalmente congruente ya que cuando ambas se acordaron las Normas Subsidiarias de 13 de mayo de 1.987 no habían sido publicadas (recordemos que no lo fueron hasta el 20 de enero de 1.996). En consecuencia, aquel Plan Parcial declarado nulo de pleno derecho en su integridad por sentencia firme, no podía convalidarse posteriormente ya que la convalidación sólo procede respecto de actos anulables (art. 67 de la Ley Procedimental ), ni tampoco podían conservarse los trámites de aprobación inicial y provisional porque ambos adolecían de la misma infracción que la aprobación definitiva, a saber, la falta de cobertura jurídica en un plan superior. No puede olvidarse, en este punto, que las Normas Subsidiarias de 13 de mayo de 1.987 no consta que fueran declaradas nulas o invalidadas nunca, sino sólo declaradas ineficaces en su día por falta de publicación; en cambio el Plan Parcial de ellas derivado se declaró nulo de pleno derecho por falta de cobertura.

   Así las cosas, resulta indiferente si la publicación posterior de las Normas Subsidiarias tuvo lugar en el B.O.P. de Barcelona o en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña, pues ningún efecto convalidante podía tener, en ningún caso, sobre un Plan Parcial declarado nulo de pleno derecho en sentencia firme de anterior fecha.

   En fase de conclusiones las partes demandadas plantean la aplicación de la Disposición Transitoria Cuarta , apartado 6, de la Llei 10/2004 de modificación de la Llei/2.002 de Urbanismo de Cataluña, dado su carácter retroactivo, cuyo tenor literal es el siguiente: "La publicación en un diario oficial, por la Administración de la Generalitat o por el Ayuntamiento competente, de las normas urbanísticas de las figuras de planeamiento urbanístico aprobadas definitivamente por la Administración de la Generalitat antes de la entrada en vigor de la Llei 2/2002, valida la tramitación y la aprobación de las disposiciones y los actos de aplicación que se hayan dictado al amparo de su aprobación definitiva, ya que la falta de publicación previa de las disposiciones y los actos nombrados únicamente comporta, si procede, su anulabilidad". (el subrayado es nuestro). "Este mismo efecto de validación tiene la publicación de normas urbanísticas en un diario oficial antes de la entrada en vigor de la presente Ley".

   Pues bien, como ya se ha indicado en otras sentencias de esta misma Sección Tercera (por todas las de fechas 30 de septiembre de 2005 -recurso 584/2.001 - y 14 de octubre de 2005 -recurso 772/2.001 )-, en los términos de dicha disposición transitoria "no procede" la anulabilidad cuando una sentencia firme ya ha declarado la nulidad de una disposición urbanística".

4. Las demás pretensiones de la parte actora se desestiman al indicarse: " CUARTO.- En la demanda se solicita también la nulidad del Plan Parcial de 23 de Mayo de 2.001 por derivación de la nulidad tanto de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Sant Martí Sarroca de 13 de mayo de 1.987, como de su modificación puntual de 26 de noviembre de 1.997 y del Proyecto de Reparcelación del sector, aprobado definitivamente por acuerdo municipal de 25 de abril de 1.990, que se impugnan indirectamente.

   Las tres pretensiones deberán desestimarse; la del Proyecto de Reparcelación porque su naturaleza no es la de una disposición general de la que derive el Plan Parcial, sino la de un acto administrativo de ejecución y por tanto, no es susceptible de impugnación indirecta conforme al art. 26 de la LJCA 29/98 , debiéndose estar a todos los efectos a lo dispuesto en el art. 73 del mismo texto; y las de las Normas Subsidiarias porque en sede de impugnación indirecta sólo puede atenderse a aquellos motivos de impugnación que puedan ser eficaces para alcanzar la nulidad del acto o disposición directamente impugnados y en el presente caso, estimado el principal motivo de impugnación carece de trascendencia el subsidiario; no obstante, para mayor abundamiento, indicaremos que en caso de haber entrado en el análisis de esta última cuestión, ceñida a la presunta arbitrariedad de la clasificación del suelo de autos como de urbanizable industrial y a la pretensión de su cambio a no urbanizable rústico, no hubiéramos podido concluir sino en que el alcance de las pruebas realizadas no es bastante para desautorizar la decisión del planeador, pues no acreditada la existencia de especiales valores agrícolas, forestales o ganaderos, o riquezas naturales dignas de protección que obliguen a la clasificación del suelo como no urbanizable, la decisión de que sea urbanizable industrial pertenece al ámbito de la discrecionalidad administrativa, que no puede sustituirse por los meros deseos personales de los afectados ni plantearse que dicha clasificación y calificación podía estar mejor en otro ámbito, pues en urbanismo no se trata de que existan otras alternativas igualmente factibles o funcionales, sino de que la elegida sea irracional, arbitraria, incongruente o incoherente con la realidad del territorio o de la población, o que resulte inoperante o imposible habida cuenta de la situación fáctica del sector o que sea contraria al interés público, para poder concluir en su nulidad, circunstancias que no se desprenden con la contundencia precisa de la concreta prueba practicada en autos".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, a saber:

   1. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo 29/1998, de 13 de julio (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que han sido relevantes y determinantes de la resolución.

      En concreto, se señalan como infringidos los artículos 56, 57, 62, 63 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPA), vulnerándose también la jurisprudencia de aplicación.

   2. - Al amparo del mismo artículo 88.1.d) de la LRJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que han sido relevantes y determinantes de la resolución.

      En concreto, se señalan como infringidos los artículos 103 de la Constitución Española (CE) y 3 LRJPA, contraviniendo los principios generales de derecho de economía, celeridad y eficacia, y la doctrina jurisprudencial que los interpreta y aplica.

      CUARTO .- Vamos a examinar conjuntamente ambos motivos de impugnación dada la relación existente entre ellos.

      Para la resolución de este recurso ha de destacarse lo siguiente:

1. En la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 20 de diciembre de 1994, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 873/1992 , se declaró la nulidad de pleno derecho de la Resolución de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 10 de marzo de 1989, que había aprobado definitivamente el citado Plan Parcial del Sector Industrial I-1, Serra de Baix, de Sant Martí Sarroca.

   El motivo que llevó a esa declaración de nulidad era ---como se expone en el Fundamento Jurídico Segundo de esa sentencia--- que las Normas Subsidiarias de Planeamiento del citado municipio de Sant Martí Sarroca no estaban en vigor, al no haberse publicado el texto íntegro de sus normas urbanísticas, de conformidad con lo previsto en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL ), no bastando para su vigencia la publicación que se había efectuado ---solo--- del Acuerdo de aprobación definitiva de esas Normas Subsidiarias en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña (DOGC de 23 de diciembre de 1987).

   De esta forma, al no estar en vigor esas Normas Subsidiarias no podían servir de cobertura jurídica a los instrumentos de planeamiento de desarrollo, entre ellos el Plan Parcial litigioso, razón por la que se declara la nulidad de su aprobación definitiva.

2. Las normas urbanísticas de las citadas Normas Subsidiarias se publicaron en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona de 20 de enero de 1996, lo que era suficiente para su entrada en vigor a tenor de lo dispuesto en el citado artículo 70.2 de la Ley 7/1985 , al no ser aplicable por razones cronológicas la Ley Catalana 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo . En este sentido se pronuncia la sentencia de esta STS de 11 de abril de 2011 (casación 2088/2007 ).

3. Al desestimarse por sentencia de esta Sala de 16 de octubre de 2000 el recurso de casación número 5111/1995 , que había interpuesto la Generalitat de Cataluña contra la citada sentencia de 20 de diciembre de 1994 , esta Administración, y toda vez que las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Sant Martí Sarroca, ya estaban en vigor por la publicación efectuada en el BOP de Barcelona de 20 de enero de 1996, como se ha dicho, volvió a aprobar definitivamente el Plan Parcial litigioso por Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 23 de mayo de 2001.

   Dicho esto, la cuestión que ha de abordarse es si es necesario, en este caso, que se tenga que tramitar nuevamente desde el principio el Plan Parcial de que se trata, con una nueva aprobación inicial y provisional, para poder producirse válidamente su aprobación definitiva (tesis de la sentencia de instancia y de la parte recurrida), o, si, por el contrario, teniendo en cuenta que el vicio que impedía la aprobación definitiva del Plan Parcial ---y que determinó la declaración de nulidad de la anterior Resolución de 10 de marzo de 1989--- era la falta de publicación de las normas urbanísticas del planeamiento superior, no puede considerarse inválida la nueva aprobación definitiva del referido Plan Parcial, adoptada por el citado Acuerdo de 23 de mayo de 2001, una vez que ya estaban en vigor las Normas Subsidiarias de Planeamiento, por la publicación efectuada en el BOP de Barcelona de 20 de enero de 1996, como se ha reiterado, no siendo necesario efectuar, en consecuencia, unos nuevos acuerdos de aprobación inicial y provisional de ese Plan Parcial, pues los adoptados en su día no fueron anulados por la mencionada sentencia de 20 de diciembre de 1994 (tesis de la Generalitat de Cataluña).

   Para resolver la cuestión planteada, de si la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento obliga o no a llevar a cabo nuevamente todos los trámites previstos para una nueva aprobación definitiva de ese instrumento --- entre ellos, los acuerdos de aprobación inicial y provisional, como aquí se plantea---, ha de analizarse la medida en que el vicio que determinó aquella nulidad de la aprobación definitiva se ha transmitido o afectaba a los actos anteriores ---los de aprobación inicial y provisional de ese Plan---.

   En este sentido es cierto que en la STS de esta Sala de 27 de diciembre de 1993 (Recurso de apelación 10257/1990) se examinó la incidencia que la nulidad del Reglamento que se cita, por el vicio formal de la omisión del dictamen del Consejo de Estado, tiene sobre los actos administrativos impugnados dictados al amparo de ese Reglamento, llegándose a la conclusión que esos actos eran válidos al no "transfundirles su vicio de nulidad" , no concurriendo tampoco en ellos ninguno de los vicios de nulidad de pleno derecho ni la carencia de requisitos o la producción de indefensión, y que "evidentes razones de economía procedimental aconsejan mantener la validez de actuaciones que, en caso de reproducidas, conducirían a idéntico resultado ( Sentencias de esta Sala de 22 y 29 de marzo y 8 de noviembre de 1993 ), lo que es patente al resultar que el Reglamento nuevo ---no invalidado--- tiene una equivalencia indudable con el Decreto declarado nulo" .

   Sin embargo, no tiene razón, como veremos a continuación, la Generalitat recurrente al señalar (1) que la citada sentencia de 20 de diciembre de 1994 ---que declaró la nulidad de la Resolución de 10 de marzo de 1989 de aprobación definitiva del Plan Parcial litigioso---, no anuló ---también--- los acuerdos de aprobación inicial y provisional de ese Plan; tampoco (2) puede aceptarse la alegación que se efectúa en el sentido de que la falta de publicación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento ---en la forma prevista en el citado artículo 70.2 de la LBRL ---, no determinaba su invalidez, sino su ineficacia, como resulta --- según se expresa--- de la jurisprudencia de esta Sala (SSTS de 21 y 3 de febrero de 1999 , y, más recientemente, de 11 de abril de 2011, Recurso de casación 2088/2007 , con cita de otras); e, igualmente (3), debe rechazarse que esa ineficacia del planeamiento superior impedía la aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo ---en este caso del Plan Parcial litigioso---, pero que ello no supone que sean nulos los acuerdos adoptados de aprobación inicial y provisional de ese Plan, de conformidad, todo esto, como lo dispuesto en el artículo 44 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , en el que se establece que "No podrán aprobarse Planes Parciales sin que previa o simultáneamente, pero en expediente separado, se haya aprobado definitivamente el Plan General de Ordenación o las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, que en cada caso desarrollen" . En relación con este precepto se expone por la Generalitat de Cataluña que, si no son nulos los actos de trámite de los Planes Parciales ---entre ellos, por lo que aquí importa, los acuerdos de aprobación inicial y provisional de los mismos--- que se adoptan antes de la aprobación definitiva del planeamiento general, sino "simultáneamente" con ella, como resulta de ese artículo 44 , que impide en realidad la aprobación definitiva de aquellos hasta que se produzca la aprobación definitiva del planeamiento general ---se entiende una vez que esté vigente---, tampoco lo son esos actos de trámite (los citados acuerdos de aprobación inicial y provisional) por el solo hecho de haberse aprobado al amparo de unas Normas Subsidiarias válidas, pero ineficaces, pues esa ineficacia lo que impide es la aprobación definitiva del plan de desarrollo. Pero una vez que esas Normas Subsidiarias fueron eficaces, se señala por la Generalidad catalana, como aquí sucede por la publicación efectuada en el BOP de Barcelona de 20 de enero de 1996, podía efectuarse, como se hizo, una nueva aprobación definitiva del Plan Parcial de que se trata por el Acuerdo impugnado de 23 de mayo de 2001, sin necesidad de una nueva aprobación inicial y provisional de ese Plan Parcial, pues las efectuadas en su día no eran nulas ni estaban afectadas por el vicio que impedía ---aquí sí--- la aprobación definitiva del Plan Parcial hasta que estuvieran en vigor esas Normas Subsidiarias.

   QUINTO .- La jurisprudencia de esta Sala en relación con la publicidad de los Planes de Urbanismo es sobradamente conocida.

   Así, en el reciente STS de 8 de septiembre de 2011 hemos insistido en que "Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en reiteradas ocasiones que los planes de urbanismo, al tener la consideración de disposiciones de carácter general, están sometidos al principio de publicidad de las normas consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución ---pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de 14 de julio de 2010 (casación 3924/2006 ), 14 de octubre de 2010 (casación 3924/2006 ), 26 de mayo de 2009 (casación 457/2005 ), 28 de abril de 2004 (casación 7051/2001 ) y 27 de julio de 2001 (casación 8876/1996 ---. Señala también la jurisprudencia que, conforme a lo dispuesto en los artículos 2.1 del Código Civil, 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , el deber de publicación del contenido normativo de los instrumentos de planeamiento constituye un requisito de eficacia y no de validez, de manera que su incumplimiento no es causa de anulación del instrumento de planeamiento ---solo determina su ineficacia--- pero sí comporta la nulidad de los actos dictados en su ejecución --- SSTS de 16 de octubre de 2009 (casación 3850/2005 ), 25 de mayo de 2000 (casación 8443/1994 ) y 3 de febrero de 1999 (casación 2277/1992 ). Y, finalmente, que la exigencia de publicación se extiende a los documentos del plan, incluidas las "fichas" de los distintos ámbitos de gestión, cuando tengan contenido normativo --- SSTS de 8 de octubre de 2010 (casación 4289/2006 ) y 1 de diciembre de 2008 (casación 7619/2004 )---.

   Por su parte, en la también reciente STS de 7 de febrero de 2011 hemos respondido a cuestiones directamente relacionadas con las que se suscitan en el supuesto de autos, señalando al respecto que:

   "CUARTO.- Por último, en el motivo de casación cuarto (que, por error, en el escrito de la recurrente se denomina "segundo") se alega la infracción del artículo 70.2 de la Ley de Bases del Régimen Local y del artículo 44 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , al haber declarado la sentencia que el Plan Parcial es nulo por el solo hecho de haber sido aprobado veinte días antes de que se publicaran las ordenanzas de la Normas Subsidiarias de La Oliva a pesar de que el acuerdo de aprobación definitiva de dicha Normas Subsidiarias se había publicado meses antes de la aprobación del Plan Parcial.

   Pues bien, en cuanto al significado y alcance del requisito de publicación íntegra del contenido normativo de los planes urbanísticos, y la incidencia que la falta de publicación de aquéllos ha de tener en cuanto a los ulteriores instrumentos de desarrollo, son enteramente acertadas las consideraciones que expone la Sala de instancia en los fundamentos tercero y cuarto de la sentencia, donde se reseñan algunos ejemplos de la jurisprudencia de esta Sala. A lo allí señalado tan solo añadiremos un recordatorio de lo que hemos declarado en repetidas ocasiones en relación con la impugnación de planes parciales u otros instrumentos de desarrollo basada en la falta de publicación del instrumento de planeamiento de rango superior. Pueden verse, entre otras, nuestras sentencias de 20 de mayo de 1999 (casación 3150/93 ), 22 de julio de 2009 (casación 2327/05 ) y 16 de noviembre de 2009 (casación 3748/05 ), de las que extraemos los siguientes párrafos:

   " (...) los Planes de Urbanismo tienen la consideración de disposiciones de carácter general (por todas, sentencias de este Tribunal de 26 de junio de 1974 , 27 de junio de 1975 y 6 de octubre de 1975 ), de suerte que, por aplicación de los artículos 23, 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, resultan ser nulos de pleno Derecho (y no meramente anulables) cuando son contrarios a las Leyes o infringen el principio de jerarquía normativa, como en el presente caso. Aquí, en efecto, el Plan Parcial impugnado era contrario al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , pues éste exige que los Planes Parciales tengan su apoyo necesariamente en un Plan General (artículo 13 ), que, en este caso, y por no publicado, no había entrado en vigor y era ineficaz, es decir, inhábil a esos fines. De forma que el Plan Parcial era nulo de pleno Derecho, y no podía ser convalidado, tal como dijo la sentencia de instancia.

   Esta tesis que acabamos de mantener no es contraria a la reiterada del Tribunal Supremo acerca de que los Planes no publicados son válidos pero ineficaces ( sentencias de 21 de enero de 1999 y 3 de febrero de 1999 , entre otras). En este caso el problema es distinto, porque el vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afectaba al Plan General, a saber, mera falta de publicación, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura (ya que el existente no entró en vigor, mediante la publicación de sus Normas, sino hasta el mes de junio de 1992, es decir cuatro años después de la aprobación definitiva del propio Plan General y dos años después de la aprobación definitiva del Plan Parcial aquí impugnado, y estando ya el recurso contencioso-administrativo en período de prueba). No se trata, por lo tanto, de una disposición ineficaz por no publicada (como en el caso del Plan General), sino de un Plan Parcial nulo de pleno Derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de los demandados significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que no es que no esté publicado sino que es nulo de pleno Derecho por infracción del principio de jerarquía normativa".

   Otros ejemplos de esa jurisprudencia los tenemos en la sentencia de esta Sala de 14 de julio de 2010 (casación 3924/06 ), referida a la nulidad de un Plan Parcial de un municipio de la Comunidad Autónoma de Canarias; y en la sentencia de 1 de diciembre de 2008 (casación 7619/04 ), en la que se formula la siguiente conclusión: " ... Y es esa ineficacia ---que no nulidad--- del Plan General en ese ámbito la que determina la falta de validez del Plan Especial; pues, lo diremos una vez más, la declaración de ineficacia de las determinaciones del Plan General referidas a la Unidad de Actuación (...) comporta necesariamente la invalidez del Plan Especial que se redactó específicamente para el desarrollo y concreción de aquellas previsiones" .

   Trasladando esa doctrina al caso que nos ocupa, es claro que el Plan Parcial "Casas de Majanicho" del SAU-12, aprobado por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de la Oliva de 9 de diciembre de 2000, debe ser declarado nulo al haber sido aprobado cuando no había sido publicado aún el contenido normativo de las Normas Susbidiarias, y, por tanto, no había un instrumento de planeamiento general que tuviese eficacia y sirviese de sustento al mencionado Plan Parcial.

   QUINTO.- A la anterior conclusión no cabe oponer, por más que así lo pretenda la recurrente, lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley autonómica 9/1999, de 13 de mayo , de ordenación del Territorio de Canarias, mantenido luego en el Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2000 , en cuya virtud los planes urbanísticos entran en vigor en la fecha en que se publica en el Boletín Oficial de Canarias. El tenor de ese precepto lleva a la recurrente a afirmar que el Plan Parcial debe ser considerado a derecho pues fue aprobado cuando ya se había publicado el acuerdo de aprobación definitiva de la Normas Subsidiarias (aunque no así las Ordenanzas contenidas en éstas, que se publicaría con posterioridad).

   También en este punto son acertadas las consideraciones que expone la Sala de instancia (fundamento cuarto de la sentencia) para rechazar el planteamiento de Nombredo, S. L.. Junto a lo razonado en ese apartado de la sentencia de instancia, que ya quedó reseñado, procede también recordar lo declarado por esta Sala en otro recurso de casación en el que se invocaba una norma autonómica ---en aquel caso, de Cataluña--- redactada en términos muy similares a los del precepto autonómico que aquí se invoca. Se trata de la sentencia de 29 de mayo de 2009 (casación 457/05 ), en la que, citando otros pronunciamientos anteriores --- sentencias de 20 de abril de 2000 (casación 4994/95 ), 27 de julio de 2001 (casación 8876/96 ), 28 de abril de 2004 (casación 7051/01 ) y 15 de diciembre de 2008 (casación 8157/04 )--- se exponen, en lo que ahora interesa, las siguientes consideraciones:

   "(...) Ha declarado asimismo esta Sala en alguno de esos pronunciamientos que los preceptos de la legislación autonómica que imponen la publicación de la aprobación definitiva de los Planes, Programas y Normas "también han de interpretarse de forma que no colisionen con la legislación básica del Estado y con los preceptos constitucionales que imponen la necesaria publicidad de las normas" --- sentencia ya citada de 27 de julio de 2001 (casación 8876/1996 )---...".

   " (...) Esta obligación alcanza también a la Comunidad Autónoma de Cataluña, pese a que los artículos 71 y 89 del Real Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio pudieron inducir a algún equívoco, puesto que sólo hablan de la publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento, no de sus normas, ya que, como declaran las sentencias de 20 de septiembre y 9 de febrero de 2001 , la materia que nos ocupa se refiere a la eficacia de las normas jurídicas (pues los planes de urbanismo lo son), por lo que, correspondiendo la misma a la competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.8ª de la Constitución), cualquier norma autonómica ha de interpretarse de acuerdo con la normativa estatal, en este caso con el artículo 70.2 LBRL , en el sentido en que este precepto ha sido entendido por la jurisprudencia, es decir en el de que la eficacia de los planes urbanísticos, ya corresponda su aprobación definitiva a los Ayuntamientos ya a las Comunidades Autónomas, exige la previa publicación de sus normas y no sólo la del acuerdo de aprobación definitiva" [ sentencia de 28 de abril de 2004 (casación 7051/01 ), citada en la de 29 de mayo de 2009 (casación 457/05 )].

   Por lo demás, carece de toda consistencia la invocación que hace la recurrente de lo dispuesto en el artículo 44.1 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , en el que se dispone que "No podrá aprobarse Planes Parciales sin que previa o simultáneamente, pero en expediente separado, se haya aprobado definitivamente el Plan General de Ordenación o las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, que en cada caso desarrollen". Es decir ---señala la recurrente--- se exige la aprobación del planeamiento general, no su publicación.

   El razonamiento de la recurrente no puede ser asumido. El mencionado artículo 44.1 del Reglamento de Planeamiento no es sino plasmación y desarrollo de lo dispuesto en el artículo 13.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , que establece el principio de jerarquía entre instrumentos de planeamiento, esto es, la subordinación del Plan Parcial al Plan General o a las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento. Es claro que ninguno de esos dos preceptos que acabamos de mencionar se refiere a la publicación del contenido normativo de los planes; sencillamente porque esa cuestión no es objeto de su atención. Como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de julio de 2010 (casación 3924/06 ), la exigencia de publicación se sustenta en el principio de publicidad de las normas (artículos 9.3 de la Constitución, 2.1 del Código Civil y 52.1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y encuentra un anclaje normativo directo, como ya quedó señalado, en el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local ---tanto en la redacción originaria de la Ley 7/1985, de 2 de abril, como tras la reforma del precepto dada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre --- siendo claro que tal exigencia de publicación en modo alguno puede entenderse desvirtuada por el precepto reglamentario que se invoca, cuya significación es bien distinta a la que propugna la recurrente".

   SEXTO .- Pues bien, es, justamente, la citada falta de eficacia ---desde el principio--- del Plan General de Ordenación Urbana la que impide el nacimiento del posterior Plan Parcial, y, en consecuencia, la nulidad del Acuerdo de su aprobación definitiva del mismo, y del propio Plan.

   Dicha nulidad no se concreta, pues ---como se pretende---, al solo Acuerdo final de aprobación definitiva del Plan Parcial, cual aislado hito final del proceso de aprobación, dejando con potencial validez ---en virtud de un posterior y nuevo Acuerdo de aprobación definitiva--- el anterior y precedente proceso aprobatorio, en el que se encontrarían la aprobación inicial y definitiva del Plan Parcial que ---según se pretende--- no se verían afectados por la exclusiva aprobación.

   No es así, de conformidad con la jurisprudencia de precedente cita, pues es la propia inexistencia del Plan General de Ordenación Urbana la que impide no ya la aprobación definitiva del Plan Parcial, sino el propio nacimiento o inicio del proceso aprobatorio. Esto es, como expresa la jurisprudencia que acabamos de citar, el principio de jerarquía normativa impide llevar a cabo los acuerdos de trámite del Plan Parcial a los que se alude, al carecer los mismos, debido a la inexistencia del Plan General de Ordenación Urbana, de soporte normativo alguno.

   SEPTIMO . - Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción 29/1998 , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a los honorarios del Letrado de la citada parte recurrida, a la cantidad de 2.500 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 5586/2007, interpuesto por la representación procesal de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 19 de julio de 2007, en su Recurso Contencioso Administrativo 704/2002 (acumulado al 705/2002), la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.