STS, 11 de Abril de 2011
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2011:2397 |
| Número de Recurso | 2088/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 11 de Abril de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Abril de dos mil once.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, de recurso de casación contra sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; fue dictada el 2 de marzo de 2007, en autos del recurso contencioso administrativo nº 268/2004 .
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Luis Pinto Marabotto, en nombre y representación de la entidad mercantil "Corporació F.P. Petrolis, S.L.", siendo parte recurrida la Generalitat de Cataluña , representada y defendida por la Abogada de la Generalitat y el Ayuntamiento de Manresa , representado por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona; resultando los siguientes:
PRIMERO. - La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, ha conocido del recurso número 268/2004 , promovido por la representación de la entidad Corporació F.P. Petrolis, S.L.; ha sido parte demandada la Generalitat de Cataluña; fue interpuesto contra la desestimación por acto presunto del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 7 de mayo de 2003 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona que aprueba definitivamente el "Pla especial dusos de les zones industrials en illa tancada subzona clau 2.1a) confrontants amb zones residencials, de Manresa ."
SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 2 de marzo de 2007 , con la siguiente parte dispositiva:
" FALLO : En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Conencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por Corporació F.P. Petrolis, S.L. contra la desestimación por acto presunto del recurso de alzada interpuesto contra la resolución dictada el 7 de mayo de 2003 por la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona .
Segundo. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso".
TERCERO .- La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
CUARTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto, en nombre de Corporació F.P. Petrolis, S.L.; presentó escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite en Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 28 de noviembre de 2007, que ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escritos de oposición la Generalitat de Cataluña y el Ayuntamiento de Manresa, como partes recurridas.
QUINTO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 5 de abril de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Se articulan cinco motivos de casación, divididos en varios submotivos, contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 2 de marzo de 2007 , que ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad recurrente contra la resolución de 7 de mayo de 2003 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, que aprueba definitivamente el "Pla especial dusos de les zones industrials en illa tancada subzona clau 2.1a) confrontants amb zones residencials , de Manresa", confirmada en vía administrativa.
El Plan tiene por objeto restringir los usos específicos admitidos en la zona; elimina el uso de estaciones de servicio por determinar que producen molestias a las zonas residenciales próximas. Entre las estaciones de servicio afectadas se encuentra la gasolinera de la recurrente en casación, con una disposición transitoria que mantiene como fuera de ordenación las estaciones de servicio provistas de la correspondiente licencia municipal.
SEGUNDO .- El primer motivo de casación se articula al amparo del articulo 88.1 d) LRJCA . Se insiste en la nulidad del Plan Especial impugnado por falta de publicación de la normativa del Plan General de Ordenación Urbana de Manresa, que le debe servir de cobertura. Invoca la entidad recurrente la jurisprudencia de esta Sala que declara en forma reiterada que el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local, (en adelante, LRBRL) impone la publicación íntegra de las normas urbanísticas de los Planes, de tal forma que la falta de publicación comporta la ineficacia del plan, que no tiene así capacidad para servir de fundamento a los actos de planeamiento o de gestión derivados, como lo es el Plan Especial que se impugna en este proceso.
Al no declarar la nulidad de ese Plan especial se habría infringido por la Sentencia -se dice- el artículo 70.2 LRBRL en relación con el artículo 52.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común. En realidad la Sentencia recurrida se centra en que la relación entre el Plan General y el Plan especial se rige en el caso por el principio de especialidad, lo que le lleva a dejar en un impreciso segundo plano la cuestión de la supuesta falta de publicación de las normas urbanísticas del Plan General de cobertura, que centra ahora la impugnación en este motivo de casación.
TERCERO .- La jurisprudencia de este Tribunal tiene declarado que los Planes de urbanismo no publicados son válidos pero ineficaces [( Sentencias de esta Sala de 7 de febrero de 2011 (Casación 1/2007 ) 16 de noviembre de 2009 (Casación 3748/2005 ) 28 de abril de 2004 (Casación 7051/2001 ), entre otras muchas], pero el motivo no prospera porque no se dan los presupuestos que permiten aplicar esta reiterada doctrina.
En efecto, el Plan General de Ordenación Urbana de Manresa fue publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de 9 de junio de 1997 y sus normas urbanísticas en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona nº 301 de 17 de diciembre de 2002. Esa inserción en los periódicos oficiales citados se ha efectuado conforme a la normativa estatal que se invoca como infringida -art. 70.2 LRBRL - que era sin duda la aplicable al caso (art. 52.1 Ley 30/1992 ). Como el Plan Especial que se impugna fue aprobado el 7 de mayo de 2004, su aprobación se produjo cuando ya desplegaba todos sus efectos el Plan General.
La propia Sentencia recurrida declara que el acuerdo de 23 de mayo de 1997, por el que se aprueba el Plan General de Ordenación Urbana de Manresa se publicó en el DOG (Diario Oficial de la Generalidad) de 9 de junio de 1997 y también -aunque esa circunstancia se obvia en el motivo de la recurrente- que " la publicación de la normativa urbanística del citado Plan General de ordenación urbana de Manresa se contiene en el BOP de 17 de diciembre de 2002 ". Esa inserción en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona nº 301 de 17 de diciembre de 2002 se ordenó en cumplimiento de lo que dispone el artículo 70.2 de la LRBRL , como resulta del texto del acuerdo que ordena la publicación.
En este caso, la publicación de la normativa urbanística del Plan en el Boletín Oficial de la provincia fue, aunque tardía, una publicación formal correcta que determina que no pueda prosperar el alegato de ineficacia por falta de publicación de las normas del Plan que se esgrime en esta casación.
CUARTO .- Será pertinente añadir -a efectos de aclarar el juicio de aplicabilidad- que el 23 de mayo de 1997, que fue la fecha de aprobación del referido Plan General, regía el régimen de publicidad formal establecido en el art. 70.2 LRBRL , en su redacción, posterior a la Ley 39/1994, de 30 de diciembre. Es necesario interpretar los artículos 71 y 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, del Texto Refundido autonómico de la legislación vigente en materia de urbanismo, de conformidad con la normativa estatal; en este caso de conformidad con el artículo 70.2 LRBRL en el sentido entendido por la jurisprudencia, es decir en el de que la eficacia de los planes urbanísticos, ya corresponda su aprobación definitiva a los Ayuntamientos ya a las Comunidades Autónomas, exige la previa publicación de sus normas y no sólo la del acuerdo de aprobación definitiva. Así lo tiene declarado esta Sala [por todas, Sentencia de 7 de febrero de 2011 (Casación 1/2007 ) y las que en ella se citan].
Esta afirmación no se ve contradicha por los artículos 98.1 y 100.1 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , de urbanismo, que intenta traer a colación la parte recurrente. Ambos preceptos se refieren -como es evidente y resulta de su propio tenor- a figuras de planeamiento cuya aprobación definitiva fuese posterior a la entrada en vigor de dicha ley autonómica , que se produjo el 21 de junio de 2002 , lo que no era el caso respecto del Plan General de Manresa, que se publicó en el año 1997, aunque su eficacia - que no validez- estuviese pendiente aún de la publicación en el Boletín Oficial de la provincia. Por ello la Ley 2/002 no era aplicable y tampoco la exigencia que se postula de publicación de las normas urbanísticas en el Diario General de la Generalidad. Si era exigible, en cambio, la publicación de las normas urbanísticas en el Boletín Oficial de la provincia conforme al repetido art. 70.2 LRBRL y la misma "aunque tardía- se produjo como publicación formal y necesaria que determinó el despliegue de su eficacia para el momento en que el Plan Especial ahora impugnado" para el que sí rige la citada Ley 2/2002 - fue aprobado.
Tampoco es aplicable al caso la Disposición transitoria 8ª del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo, que también se invoca en el motivo, por la sencilla razón de que a la entrada en vigor del mismo " el 29 de julio de 2005 " el Plan General de Manresa y sus normas ya habían sido publicadas y desplegaban toda su eficacia. Razones análogas excluyen la aplicación la Disposición transitoria cuarta de la Ley autonómica 10/2004, de 24 de diciembre .
Procede desestimar el motivo de casación, lo que refuerza los razonamientos de la sentencia recurrida a favor de las determinaciones del Plan Especial.
QUINTO .- El segundo motivo, también al amparo del art. 88.1 d) de la Ley reguladora de este orden de jurisdicción, denuncia vulneración de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos y, en especial, de su artículo 5.1 que prevé la coordinación con los planes urbanísticos y las infraestructuras viarias de, en lo que aquí interesa, instalaciones de suministros de productos petrolíferos al por menor.
A diferencia de lo que acontecía en el motivo anterior, es determinante en este caso el Derecho autonómico, que no debe ser uniformado en su interpretación en esta vía extraordinaria de casación.
Se ha impugnado en el proceso una figura de planeamiento urbanístico que se rige por la Ley catalana de urbanismo (Ley citada 2/2002, de 14 de marzo ) en cuyo artículo 83.5 se regula la tramitación de los planes de ordenación urbanística. Es esta norma la que interpreta y aplica la Sentencia recurrida, aunque su interpretación no merece ninguna crítica en el motivo de casación que - como bien señala el Ayuntamiento de Manresa en su contrarrecurso- se limita a reiterar lo argumentado en instancia.
Lo que se discutió en la instancia fue únicamente la interpretación que cabía dar al artículo 83.5 de la citada Ley catalana 2/2002, de 14 de marzo . Se trataba de determinar si era necesario, o no, el informe de los organismos afectados por su competencia en materia de hidrocarburos en la tramitación del Plan Especial. La Sentencia recurrida ha entendido que no era necesaria esa intervención por vía de informe; no es pertinente corregir ahora esa valoración cuando de lo que se trata es de la aplicación pura y simple del Derecho autonómico.
No es eficaz por ello la invocación de disposiciones del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 , que no se ha aplicado ni resulta aplicable al caso, ni tampoco lo es la invocación de la Ley estatal de hidrocarburos que no se concreta en exceso, pues ninguna disposición específica de dicha Ley avala la necesidad de informe que se sostiene. Los criterios generales que contempla el artículo 5.1 de la Ley 34/1998 no ostentan desde luego el valor obstativo que se le pretende otorgar, para impedir que el Plan Especial restrinja usos que producen problemas de movilidad en el tráfico rodado en relación con el peatonal o molestan a los residentes próximos a las instalaciones.
Los dos contrarrecursos insisten, en fin, en que el abastecimiento de hidrocarburos resulta acreditado, según el informe de 4 de marzo de 2003 del Jefe de planeamiento, el Arquitecto don Justo , en el que se precisa que el Plan General de Manresa dispone de zonas distribuidas por todo el municipio de abastecimiento de combustible mediante estaciones de servicio, por lo que se garantiza perfectamente la posibilidad de desarrollo de nuevas instalaciones de este tipo, por lo que la vulneración de la Ley estatal de Hidrocarburos se revela inconsistente.
El motivo debe ser desestimado.
SEXTO .- Los restantes motivos de casación, divididos en varios submotivos, pueden ser examinados en forma conjunta. Coinciden todos en denunciar, por el mismo cauce del art. 88.1 d) LRJCA , que la Sentencia impugnada no resulta acertada porque la prueba practicada ha acreditado la falta de coherencia y de razonabilidad de las justificaciones contenidas en el planeamiento para la supresión del uso de gasolineras en el área de que se trata.
Reconoce la entidad recurrente que la Sentencia recurrida ha declarado probado que las zonas comprendidas en el ámbito del Plan Especial lindan con áreas residenciales consolidadas y en crecimiento, lo que parece justificar las determinaciones de restricción de estaciones de servicios, pero entiende que la prueba practicada vendría a demostrar lo contrario.
Las quejas son inconsistentes: La jurisprudencia de esta Sala es unánime al admitir únicamente impugnaciones de la valoración de la prueba en aquellos casos en que la Sala de instancia ha infringido las normas legales o jurisprudencia reguladoras de una prueba concreta y determinada, o cuando ha efectuado una valoración ostensiblemente arbitraria, contraria a la lógica o a las reglas de la sana crítica [ Sentencias de 15 de marzo de 2011 (Casación 1247/2007 ), 3 de febrero de 2011 (Casación 3009/2206 ) 10 de noviembre de 2010 (Casación 5095/2006 ), 24 de septiembre de 2009 (Casación 5239/2006 ) ó 19 de junio de 2000 (Casación 224/1994 ) entre otras muchas]. En los motivos que se examinan no se denuncia la infracción de ningún precepto o norma legal en materia de apreciación de la prueba, que hipotéticamente se haya vulnerado, ni una valoración contraria a la razón, pese a lo que se insiste repetidamente en otorgar una valoración distinta a los dictámenes periciales de los Sres. Pio y Roman para sostener, entre otros extremos, que la actividad de la recurrente, con una antigüedad superior a cincuenta años, no origina molestias o que no está justificada la reducción del tejido industrial.
Estos dictámenes son de libre estimación para el Juzgador (artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ). Se trata, en definitiva, de convencernos de que el Plan Especial no está suficientemente motivado o que la restricción de los usos de estación de servicio es arbitraria. Como pone de manifiesto la oposición al recurso de la Generalitat de Cataluña, la Sentencia ha apreciado que existe motivación en la decisión de planeamiento y controla las circunstancias existentes conforme a lo que resulta de la Memoria del Plan, del expediente administrativo y de la prueba practicada en el proceso.
Finalmente se sostiene que el régimen transitorio del Plan Especial no respeta el mandato de protección de las instalaciones de productos petrolíferos al por menor que derivaría de la Ley de Hidrocarburos.
Del artículo 5 de la Ley de Hidrocarburos no deriva esa supuesta obligación de protección en que se insiste, siendo obligado hacer una nueva referencia al informe del Jefe de Servicio de Planeamiento de 3 de marzo de 2003 en el que se señala que existen reservas de suelo suficientes para el establecimiento de las nuevas gasolineras que pudieran ser necesarias y que existen mecanismos adecuados para el mantenimiento de las existentes (disposición transitoria).
La fundamentación de la Sentencia recurrida es sólida, extensa y razonada en estos extremos y su resultado no se contrarresta con los razonamientos de la entidad recurrente, por lo que los motivos que se examinan deben ser desestimados.
SÉPTIMO .- Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 139.1 de la Ley de este orden jurisdiccional, con el límite (art. 139.3 LRJCA ) de 3.000 en cuanto el escrito de la Abogada de la Generalidad y de 4.000 en cuanto al escrito de la Letrada del Ayuntamiento de Manresa, atendida la complejidad del caso y los escritos de las partes.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad " Corporació F.P. Petrolis, S.L" ., contra la sentencia dictada el 2 de marzo de 2007 por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso, con el límite expresado en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION .- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo.
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