STS, 9 de Junio de 2011

La Asociación de Vecinos de Cabral interpuso con fecha 10 de febrero de 2004 recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Xunta de Galicia de 11 de diciembre de 2003 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra resolución de la Dirección General de Urbanismo de 4 de abril de 2003 sobre imposición de multas coercitivas hasta el cumplimiento de la orden de demolición; y también contra la resolución de la misma Dirección General de 12 de marzo de 2002 que había ordenado la demolición de un muro de contención y la reposición a su estado anterior de los bienes afectados por unas obras llevadas a cabo por la recurrente en la Avenida de Santa Mariña, Nº 95, de Vigo.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 4 de octubre de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 4142/2004 ) en cuya parte dispositiva se establece:

FALLAMOS: Declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Asociación de Vecinos de Cabral" en cuanto dirigido contra la Resolución de 12-3-02 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivienda, y lo desestimamos en cuanto dirigido contra la del mismo órgano de 4-4-03 y su confirmación por la de 11-12-03. No se hace imposición de costas

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Dicha sentencia, en su fundamento jurídico segundo, aborda la excepción de inadmisibilidad del recurso que había planteado la Administración autonómica. La Sala de instancia acoge la pretensión de inadmisibilidad del recurso respecto de unos de los actos impugnados, la resolución de 12 de marzo de 2002. La sentencia lo explica del modo siguiente:

(...) SEGUNDO: En su contestación a la demanda la Administración alega que el recurso es inadmisible porque se dirige contra un acto consentido y firme por no haber sido recurrido en tiempo y forma. Se funda esta alegación en que la resolución de 12-3-02, que puso fin al expediente de restauración de la legalidad urbanística, fue notificada el 22-3-02 a la entidad actora, sin que ésta presentase el recurso de alzada que contra ella cabía interponer. Al folio 117 del expediente aparece copia del anverso y reverso de la tarjeta de notificación en la fecha indicada de un envío certificado dirigido a la entidad actora. En ella consta que se trataba de la notificación de una resolución del expediente 107A-2000/41-4, con referencia 7098, y que la entrega se realizó a quien se identificó con su nombre y DNI y en calidad de socio de la entidad destinataria. En el folio precedente aparece copia de la comunicación dirigida a la recurrente para darle traslado de la resolución, firmada por la Jefa del Servicio de Inspección, con un sello que tiene como fecha de salida el 20-3-02 y 007098 como número de referencia. En realidad contra dicha resolución sí se interpuso recurso de alzada, pues el presentado en una oficina de Correos de Vigo el 9-5-03 se dirigió no sólo contra la resolución de 4-4-03 sino contra la que servía de título a la imposición de la multa coercitiva, si bien no se la identificaba por su fecha ya que se sostenía que no había sido notificada. La resolución de 11-12-03 desestimó el recurso de alzada identificando en su parte dispositiva la de 4-4-03 como único acto impugnado, si bien en sus fundamentos razonó que no cabía entrar en el examen de las cuestiones planteadas en relación con la resolución de 12-3-02 porque era firme y ejecutiva al no haber sido recurrida en su día. Es decir, el recurso de alzada se inadmitió en cuanto dirigido contra la resolución de 12-3-02, aunque este pronunciamiento no se consignó en la parte dispositiva

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A continuación, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia se examina la causa de inadmisibilidad del recurso planteada respecto de los demás actos impugnados, rechazándola en lo que se refiere a la resolución de la Dirección General de Urbanismo de 4 de abril de 2003 confirmada en alzada por la de 11 de diciembre de 2003 de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda. Esta conclusión se fundamenta del siguiente modo:

(...) TERCERO: La referida alegación de la demandada tiene que ser acogida, aunque la inadmisibilidad del recurso sólo afecta a la resolución de 12-3-02, pues la de 4-4-03 sí fue recurrida en alzada en tiempo y forma oportunos. Frente a la apariencia de notificación en debida forma que resulta de los documentos antes indicados la entidad actora afirma que la resolución de 12-3-02 no le fue notificada, y que sólo tuvo conocimiento indirecto de ella a través de la de 4-4-03. Argumenta al respecto que los justificantes de notificación que obran en el expediente no contienen el texto íntegro del acto al que se refieren, lo cual es obvio, pues en la notificación por correo certificado el cartero entrega un sobre cerrado. Es cierto que puede ocurrir que no se introduzca en ese sobre la copia de la resolución a notificar; pero tampoco es normal que quien recibe un sobre vacío remitido por la Administración no ponga tal hecho en conocimiento de quien se lo entrega. Pero no es necesario extenderse en consideraciones sobre a quién corresponde acreditar que lo que reflejan los mencionados documentos de los folios 116 y 117 del expediente responde o no a la realidad, puesto que existen otros elementos que prueban suficientemente que la notificación se produjo. Y es que en el recurso de alzada, al interponer el cual, según se sostiene en este proceso, sólo se tenía conocimiento indirecto de la resolución de 12-3-02 a través de la 4-4-03, se dice que la decisión de restauración de la legalidad se basa en un informe al parecer evacuado con fecha 22-2-02; y la resolución de 4-4-03 ninguna mención contiene de tal informe, mientras que sí se hace referencia expresa a él en el segundo de los hechos declarados probados en la de 12-3-02, lo que pone de manifiesto que esta última sí fue notificada a la recurrente el 22-3-02. Como es obvio que el recurso de alzada contra esta resolución no se interpuso en el plazo de un mes, como se indicaba en ella, fue consentida y devino firme. Según ya se indicó, la inadmisibilidad no afecta al recurso en cuanto tiene por objeto la resolución de 4-4-03 y su confirmación por la de 11-12-03; pero la demanda no contiene explicación alguna de porqué la imposición de la multa coercitiva es, por sí misma, contraria a derecho, por lo que necesariamente tiene que ser desestimada en lo que concierne a este acto

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La representación procesal de la Asociación de Vecinos de Cabral preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 28 de diciembre de 2007 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado de tales motivos es el siguiente:

1. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, citándose como vulnerados los artículos 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, porque la sentencia de instancia considera firme y consentida la resolución de 12 de marzo de 2002, objeto del recurso, cuando no fue notificada cumpliendo las previsiones contenidas en los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que los justificantes de la notificación no acreditan que contuviera el texto íntegro de la resolución, recayendo sobre la Administración la carga de la prueba sobre la corrección formal y material de la notificación, a pesar de todo lo cual la sentencia no hace ninguna referencia a los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992 o a la doctrina y jurisprudencia sobre el principio pro actione, el carácter restrictivo de las causas de inadmisibilidad y la carga de la prueba sobre la corrección formal de la notificación.

2. Infracción de los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992 , porque los justificantes de notificación de la resolución considerada firme y consentida no contienen el texto íntegro del acto que se dice notificado.

Termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y se dicte sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo.

Por Providencia de fecha 7 de mayo de 2008 se acordó conceder a las partes el plazo común de diez días para que pudieran formular alegaciones acerca de la posible inadmisión del recurso de casación por estar exceptuada la sentencia de dicho recurso por haber recaído en un asunto cuya cuantía no excede razonablemente de 150.000 euros, a la vista de la naturaleza de las obras de las que se trata en el presente litigio y el importe de la sanción impuesta [artículos 41.1, 93.2.a/ y 86.21/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y auto de este Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2006 (recurso de queja 296/2002 )]

Tras oír a las partes, la Sección Primera de esta Sala dictó auto con fecha 30 de octubre de 2008 en el que no se aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión y, por tanto, se declara admisible el recurso interpuesto, acordando la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

la representación procesal de la Xunta de Galicia formalizó su oposición al recurso de casación mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2009 en el que alega que el primer motivo carece manifiestamente de fundamento y que el segundo tampoco puede ser acogido al constar la corrección de la notificación practicada a la asociación recurrente. Termina solicitando la desestimación del recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 7 de junio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de la Asociación de Vecinos de Cabral contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (recurso contencioso-administrativo 4142/2004 ) en la que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionada Asociación de Vecinos en cuanto dirigido contra la resolución de la Dirección General de Urbanismo de 12 de marzo de 2002 que ordenó la demolición del muro y la reposición de las cosas a su estado anterior; y lo desestima en cuanto dirigido contra la resolución de la misma Dirección General de 4 de abril de 2003, que establece multas coercitiva hasta el cumplimiento de la orden de demolición, confirmada en alzada por la resolución de 11 de diciembre de 2003 del Secretario General de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda, por delegación del Consejero.

Han quedado señaladas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar sus pronunciamientos de inadmisión del recurso en cuanto a uno de los actos impugnados y de desestimación en cuanto al resto. Procede entonces que entremos a examinar los motivos de casación aducidos por la Asociación de Vecinos de Cabral, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

Ambos motivos se refieren al pronunciamiento de inadmisibilidad que se hace en la sentencia, quedando fuera del debate casacional, por tanto, el pronunciamiento de la sentencia por el que se desestima el recurso contencioso-administrativo respecto de las otras dos resoluciones impugnadas.

En el motivo primero la Asociación recurrente aduce que han sido infringidas las normas reguladoras de la sentencia -cita como vulnerados los artículos 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil- porque la sentencia recurrida considera firme y consentido unos de los actos impugnados -la resolución de 12 de marzo de 2002- siendo así que no había sido notificado cumpliendo las previsiones contenidas en los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que los justificantes de la notificación no acreditan que contuviera el texto íntegro de la resolución, recayendo sobre la Administración la carga de la prueba sobre la corrección formal y material de la notificación. En definitiva, señala la recurrente, la sentencia acuerda la inadmisión del recurso contencioso-administrativo en ese punto sin hacer referencia alguna a los mencionados artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992 , ni a la doctrina y jurisprudencia sobre el principio pro actione, el carácter restrictivo de las causas de inadmisibilidad y la carga de la prueba sobre la corrección formal de la notificación, resultando así vulnerados los artículos 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al no haber decidido la sentencia todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

El planteamiento de la recurrente carece de consistencia porque parte de una premisa errónea que consiste en confundir las cuestiones controvertidas con los argumentos de impugnación y las razones que fundamenta, la decisión. Por ello, procede recordar aquí la jurisprudencia reiterada de esta Sala, de la que son muestra las sentencias de esta Sección 5ª de 12 de marzo de 2008 (casación 4054/05 ), 2 de junio de 2008 (casación 3442/04 ) y 7 de julio de 2008 (casación 7698/04 ), que recogen, a su vez, la doctrina establecida en sentencia de la Sección 3ª de 11 de octubre de 2004 (casación 4080/99 ), que se expresa en los siguientes términos:

(...) esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Asimismo, esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997 , entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991 , 3 de julio de 1991 , 27 de septiembre de 1991 , 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000 , entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994 )....

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Trasladando estas consideraciones al caso que ahora nos ocupa, la declaración de que el principio de congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes constituye una base sólida para la desestimación del motivo de casación

En efecto, fácilmente se constata que la Sala de instancia no ha dejado imprejuzgada la cuestión relativa a si la resolución de 12 de marzo de 2002 -que dispuso la demolición de determinadas obras llevadas a cabo en suelo no urbanizable de protección agrícola y la reintegración del orden urbanístico- era, o no, un acto consentido y firme. Hemos visto que la Administración demandada había suscitado expresamente la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por ese motivo y la sentencia recurrida la aborda y termina concluyendo que, en efecto, el recurso era inadmisible en cuanto se refiere a esa resolución. Es cierto que al abordar la referida cuestión la sentencia no cita expresamente los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; pero es claro que la Sala de instancia analiza con algún detenimiento las circunstancias en que se produjo la notificación del acto y termina reconociendo eficacia a dicha notificación, de donde deriva que el acto devino consentido y firme y que, por tanto, el recurso contencioso-administrativo resultaba inadmisible.

En consecuencia, la sentencia recurrida no incurre en incongruencia por el hecho de no haber abordado expresamente determinados argumentos que habían sido alegados, pues lo cierto es que la Sala de instancia examina la cuestión controvertida -la inadmisibilidad del recurso por estar dirigido contra un acto consentido y firme- y se pronuncia sobre ella declarando que el recurso es inadmisible respecto de ese concreto acto impugnado.

En el segundo motivo de casación se alega la infracción de los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992 porque los justificantes de notificación de la resolución considerada firme y consentida no contienen el texto íntegro del acto que se dice notificado.

Señala la recurrente que la acreditación de la notificación efectuada no solo requiere la incorporación al expediente del acuse de recibo, sino también, cuando menos, que junto al concreto acuse de recibo figure el original de la resolución notificada así como testimonio de su remisión efectiva al servicio de correos. En respaldo de su planteamiento sobre la incorrección de la notificación la recurrente aduce que la Sala de instancia ha tenido que acudir a la prueba de presunciones para otorgar validez a la notificación; y, aun así -añade la recurrente- el razonamiento presuntivo incorporado a la sentencia es erróneo, irracional o incongruente, vulnerándose con ello lo dispuesto en el artículos 386 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre las presunciones judiciales.

Antes que nada debe aclararse que la conclusión de que la notificación fue correcta y produjo efectos no la obtiene la Sala de instancia a través de inferencias o presunciones, como una lectura apresurada de la sentencia pudiera dar a entender. El fundamento tercero de la sentencia recurrida incorpora una razonamiento ex abundantia, que no es el único ni el decisivo y del que incluso podría prescindirse, y que no viene sino a corroborar la conclusión expuesta en el fundamento segundo, obtenida a partir de los datos del expediente, de que la notificación había sido practicada correctamente.

Así, la razón principal para afirmar la validez y eficacia de la notificación viene dada en el fundamento segundo de la sentencia, donde la Sala de instancia deja señalado que al folio 117 del expediente figura copia del anverso y reverso de la tarjeta de acuse de recibo de la notificación en la que consta la fecha del envío certificado dirigido a la entidad recurrente indicando que se trataba de la notificación de una resolución del expediente 107A-2000/41-4, con referencia 7098, y que la entrega se realizó a quien se identificó con su nombre y DNI y en calidad de socio de la entidad destinataria; y también pone de manifiesto la sentencia que en el folio precedente del expediente administrativo aparece copia de la comunicación dirigida a la recurrente para darle traslado de la resolución, firmada por la Jefa del Servicio de Inspección, con un sello que tiene como fecha de salida el 20-3-02 y número de referencia 007098.

Estos datos reseñados en el fundamento segundo de la sentencia son suficientes para afirmar, como hace la Sala de instancia, que la notificación se practicó correctamente. Y es ésta una conclusión que la sentencia deja plasmada de forma clara e inequívoca, por más que no haga expresa referencia a lo dispuesto en materia de notificaciones en los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

La asociación recurrente aduce que, a pesar de estar acreditada la entrega y la recepción del envío realizado a través del Servicio Postal, existe la posibilidad de que en el sobre remitido no se hubiese introducido la resolución; por ello propugna una suerte de protocolo sobre la forma de cumplir las exigencias de la notificación por correo aduciendo que en otro caso no quedaría garantizada de forma suficiente la corrección de la notificación o, mejor, la inclusión del texto íntegro del acto en la notificación.

Debe notarse que esta línea de argumentación se formula para dar respuesta a lo razonado en el fundamento tercero de la sentencia; pero ya hemos visto que allí la Sala de instancia se limitaba a exponer, a mayor abundamiento y como regla de experiencia, que es poco explicable que quien recibe un sobre vacío remitido por la Administración no ponga tal hecho en conocimiento de quien se lo entrega. A esto último replica la recurrente que, al tratarse de un procedimiento que le puede ser perjudicial, el interesado no tiene ningún deber de colaboración con la Administración.

El Letrado de la Xunta de Galicia aduce que, de aceptarse la tesis de la recurrente, prácticamente todas las notificaciones de los órganos administrativos o judiciales realizadas a través del Servicio de Correos cumpliendo los requisitos previstos en el Reglamento por el que se regula la prestación de servicios postales aprobado por Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre , deberían de tenerse por no realizadas cuando el destinatario simplemente negase haber recibido el contenido de la notificación; y ello a pesar de que la entrega estuviese firmada, con identificación del receptor, y estuviese identificada por el número de referencia la resolución objeto de notificación.

El debate así planteado resulta en buena medida especulativo y artificioso, pues no se centra en lo que ocurrió sino en lo que pudo haber ocurrido. Pues bien, manteniéndonos en ese plano teórico, cabe aceptar la hipótesis de que, por error o por cualquier otra circunstancia, el sobre de un envío postal de notificación se remita vacío o con una copia incompleta de la resolución; sin embargo, habiéndose dado cumplimiento a lo dispuesto en artículo 40 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1829/1999 , que se regula la prestación de servicios postales, haciéndose constar la palabra "notificación" y debajo de ella el acto a que se refiere -citación, requerimiento, resolución- y la indicación del expediente o cualquier otra expresión que identifique el acto a notificar y el destinatario o la persona que se encuentre el domicilio y firma la recepción -cumplidos esos requisitos, decimos- sería carga del destinatario acudir a la Administración advirtiendo la irregularidad para que se subsane, no bastando que luego oponga la falta de validez de la notificación con meras hipótesis argumentativas, por eso mismo carentes de verosimilitud.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de la Xunta de Galicia.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los Artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,