STS, 21 de Febrero de 2011
| Ponente | EMILIO FRIAS PONCE |
| ECLI | ES:TS:2011:1150 |
| Número de Recurso | 2400/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 21 de Febrero de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de dos mil once.
Vistos por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo los recursos de casación interpuestos, de un lado, por Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A., representada por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia y, de otro, por la Diputación Foral de Bizkaia, representada por el Procurador D. Julian del Olmo Pastor, contra la sentencia de 31 de enero de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 9/2004 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , promovido por el Abogado del Estado, contra la desestimación del requerimiento de anulación formulado en relación a la respuesta dada por la Dirección General de Hacienda del Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Vizcaya, en 26 de mayo de 2003, a la consulta planteada por la entidad Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.. Cuantía indeterminada.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
La Diputación Foral de Bizkaia, Departamento de Hacienda y Finanzas, Dirección General de Hacienda, emitió el 26 de mayo de 2003 respuesta a la consulta formulada por Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A., en relación con diversos puntos de conexión establecidos en el nuevo Concierto Económico.
Ante dicha respuesta, la Secretaria General de Política Fiscal Territorial y Comunitaria del Ministerio de Hacienda planteó, el 14 de octubre de 2003, requerimiento, previo al recurso contencioso-administrativo, a la Diputación Foral para que se anulara, por no haber respetado el régimen previsto en el Concierto Económico en la Comunidad Autónoma del País Vasco, aprobado por la Ley 12/2002, de 23 de mayo , en cuanto a la resolución de consultas sobre la aplicación de los puntos de conexión.
Rechazado el requerimiento por la Diputación Foral en 29 de octubre de 2003, sobre la base de que la respuesta a consultas tributarias no podía ser objeto de recurso, sino que eventualmente lo serian los actos administrativos que se emitieran en aplicación de la doctrina contenida en la respuesta a la consulta, el Abogado del Estado, en fecha 5 de enero de 2004, interpuso recurso contencioso-administrativo, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco.
La Sección Primera de dicha Sala, con fecha 31 de enero de 2006, dictó sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que no dando lugar al motivo de inadmisibilidad opuesto por las partes codemandadas, estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado en la representación que le es propia, en relación con requerimiento de anulación dirigido a la Diputación Foral de Bizkaia respecto de respuesta a consulta tributaria fechada el 26 de mayo de 2003, y por las razones competenciales y de procedimiento expuestas, declaramos la disconformidad a Derecho y anulamos dicha actividad administrativa, sin hacer especial imposición de costas".
Contra la referida sentencia, Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A., y la Diputación Foral de Bizkaia prepararon recurso de casación, interesando, la primera, en la formalización, sentencia que proclame y restituya la validez de los actos dictados el 26 de mayo y el 14 de octubre de 2003 por la Diputación Foral de Bizkaia en respuesta a la consulta planteada, y la Diputación Foral sentencia que, anulando la recurrida, declare la inadmisión del recurso contencioso-administrativo que interpuso el Abogado del Estado o, subsidiariamente, lo desestime.
El Abogado del Estado se opuso a los recursos interpuestos, solicitando sentencia desestimatoria.
Para el acto de votación y fallo se señaló el 16 de febrero de 2011, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frias Ponce, Magistrado de la Sala
La sentencia de instancia rechaza, ante todo, la inadmisibilidad alegada tanto por la Administración recurrida como por la entidad afectada por la consulta, con base en que las respuestas a las consultas tributarias no eran actos recurribles, ante lo que establecía el art. 107.7 de la Ley General Tributaria de 1963 y el art. 108.6 de la Norma Foral 3/1986, de 26 de marzo , General Tributaria, del Territorio Histórico de Bizkaia, sin perjuicio de que los obligados tributarios pudieran hacerlo contra el acto o actos dictados de acuerdo con los criterios manifestados en las mismas. El Tribunal entiende que todo ello no afectaba al caso presente, en que no era el obligado tributario quién impugnaba, sino la Administración del Estado, y además por razones competenciales y de procedimiento ajenas al contenido de la respuesta.
En cuanto al fondo estima que no se respetó por la Diputación Foral el procedimiento previsto en el art. 64.b de la Ley 12/2002, de 23 de mayo , para la resolución de las consultas, incurriendo, además, en incompetencia.
La representación de Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A. invoca un único motivo de casación, al amparo del art. 88.1d) de la Ley Jurisdiccional , por vulnerar la sentencia el art. 107 de la Ley General Tributaria de 1963 , así como el art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al "poner por encima" de los derechos de los ciudadanos la organización administrativa ("mejor dicho, sus patologías").
Mantiene que el derecho de los contribuyentes a obtener respuesta a sus consultas tributarias en plazo no puede quedar enervado por cuestiones organizativas, imponiéndose, si el cauce establecido no resulta viable, soluciones directas y extraprocedimentales, como hizo la Diputación Foral de Bizkaia cuando, en mayo de 2003, se encontró con una consulta de un obligado tributario sobre determinados extremos de los puntos de conexión de un tributo.
Por su parte, la Diputación Foral de Bizkaia aduce dos motivos de casación.
En el primero, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , denuncia la infracción del art. 107 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria y la jurisprudencia relativa al mismo, en cuanto la sentencia viene a admitir un recurso contra un acto no susceptible de ser recurrido, obviando el análisis de la jurisprudencia reiterada, contraria a la irrecurribilidad de las contestaciones a las consultas tributarias, por todas, la sentencia de 10 de febrero de 2001 .
En el segundo, también al amparo del art. 88.1d ), alega la infracción del artículo 64 del Concierto Vasco, aprobado mediante Ley 12/2002, de 23 de mayo , y del artículo 62 de la Ley 30/1992 , así como la jurisprudencia relativa a los mismos, al no existir un vicio de incompetencia por parte de la Hacienda Foral de Bizkaia, sino a lo más una omisión de un trámite del procedimiento que no podía calificarse de esencial, ya que de una interpretación sistemática de la totalidad del art. 64 del Concierto, de su integración con la Norma Foral General Tributaria y con la Ley General Tributaria , no puede concluirse que la competencia para resolver las consultas tributarias corresponda a la Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa, que, por su propia configuración, no tiene poderes ejecutivos sino que se trata de un foro paritario de diálogo político entre las Administraciones implicadas en la gestión del Concierto Económico.
La cuestión controvertida consiste en determinar si la Diputación Foral de Bizkaia resultaba competente por si misma para resolver cuestiones sobre puntos de conexión planteados mediante consulta o si, por el contrario, debía contar con la Administración del Estado, para dar una respuesta a dicha consulta por ser éste el procedimiento establecido al efecto.
En primer lugar, hemos de considerar ajustada a Derecho la posición de la Sala de instancia al admitir el recurso, lo que implica la desestimación del primer motivo del recurso de la Diputación Foral, pues si bien en la normativa que se cita como infringida se establecía la imposibilidad por parte de los obligados tributarios de recurrir contra la resolución de una consulta tributaria, no existía en cambio ninguna previsión normativa que impidiese a otro tipo de interesados, como en este caso ocurría con la Administración del Estado, para cuestionar la actuación de la otra Administración afectada por razones competenciales y de procedimiento, que es lo que realmente planteó la representación estatal en la instancia, dejando a un lado si el contenido de la respuesta era o no conforme a Derecho.
Asimismo resulta rechazable el motivo que invoca Iberdrola, en el que alega que tenía derecho a una respuesta a su consulta en un determinado plazo, sin que la entrada en funcionamiento de la Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa pudiera perjudicarle, y que por el criterio de la sentencia su derecho dejó de existir.
Debemos comenzar recordando que dado que la consulta no tiene la consideración de acto administrativo, la falta de contestación no podía generar un acto de carácter presunto, para el caso del silencio positivo. Por otra parte, el consultante no está obligado a seguir la interpretación manifestada por la Administración en la consulta formulada, ya que dicha contestación no representa más que una manifestación de juicio por parte de la Administración y por lo que podrá actuar conforme a ella o no.
Precisamente el carácter meramente informativo de la contestación a la consulta representa el fundamento de su inimpugnabilidad, al poner de manifiesto la ausencia de todo contenido decisorio que limita o amplíe por si sola la esfera de derechos y obligaciones del obligado tributario.
No mejor suerte ha de correr el segundo motivo que articula la Diputación Foral.
Ante el principio de coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado que establece el artículo 2.tres de la Ley 12/2002, de 23 de mayo , por el que se aprueba el Concierto con la Comunidad Autónoma del País Vasco, se prevé una Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa, que tiene atribuidas, entre otras, según el art. 64 .b), "resolver las consultas que se planteen sobre la aplicación de los puntos de conexión contenidos en el presente Concierto Económico", disponiendo, a continuación, "Estas consultas se trasladarán para su análisis junto con su propuesta de resolución en el plazo de dos meses desde su recepción, al resto de las Administraciones concernidas. En el caso de que en el plazo de dos meses no se hubieran formulado observaciones sobre la propuesta de resolución, ésta se entenderá aprobada. De existir observaciones, se procederá a la convocatoria de la Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa quien, de no llegar a un acuerdo, la trasladará a la Junta Arbitral".
Siendo esta la normativa no cabe la menor duda que el art. 64 b) del Concierto Económico obligaba a la Hacienda Foral a remitir la propuesta de resolución de la consulta planteada, en cuanto afectaba a la aplicación de los puntos de conexión de los tributos concertados contenidos en el Concierto, en el plazo de dos meses, a la Administración del Estado para posibles observaciones, y que sólo a falta de observaciones ésta se habría podido entender aprobada, pues en caso contrario era obligado proceder a constituir la Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa, trasladándose a falta de acuerdo al seno de la Junta Arbitral.
Este procedimiento, sin embargo, fue inobservado, por lo que se vió obligada la Administración del Estado a formular el requerimiento de anulación que, al ser desestimado, provocó el recurso jurisdiccional.
La Sala comparte la conclusión a que llegó el Tribunal de Instancia, ya que no cabía obviar el procedimiento establecido a pesar de que la consulta versaba claramente sobre la aplicación de los puntos de conexión previstos en el Concierto, que obligaba a trasladarla para su análisis junto con la propuesta de resolución, en el plazo de dos meses desde su recepción al resto de las Administraciones concernidas, en el caso que nos ocupa, la Administración del Estado, y los restante trámites dependían de la existencia o no de acuerdo entre ellas, debiendo constituirse la Comisión en caso de existir observaciones.
Por lo expuesto procede imponer las costas a los recurrentes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , si bien la Sala limita los honorarios del Abogado del Estado a la cifra máxima de seis mil euros, que serán satisfechos por mitad por los recurrentes.
En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar los recursos de casación interpuestos por la Diputación Foral de Bizkaia e Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A., contra la sentencia de 31 de enero de 2006 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , con imposición de costas a las partes recurrentes con el límite establecido en el último Fundamento de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Emilio Frias Ponce, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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