STS, 29 de Octubre de 2010

En el recurso contencioso administrativo 1909/07 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León, se dictó sentencia con fecha 17 de noviembre de 2008, que acuerda: "ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Serafin y otros diez contra Acuerdo del Pleno de 25 de julio de 2007 del Ayuntamiento de Salamanca, por el que se modifican los artículos 7 y 8 de los Estatutos del Organismo Autónomo de Gestión Económica y Recaudación (OAGER), y de 8 de noviembre de 2007, por el que se designan nuevos vocales de la Junta Rectora, Acuerdos que se anulan por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, recobrando la vigencia de citados preceptos en su anterior redacción, y sin efectuar expreso pronunciamiento en cuanto a costas procesales".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Salamanca se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 4 de marzo de 2009 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de D. Serafin y otros formaliza en fecha 21 de Julio de 2009 escrito de oposición interesando la desestimación del recurso, con costas.

Por providencia de 6 de septiembre de 2010 se señaló para votación y fallo el día 20 de octubre de 2010, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal del Ayuntamiento de Salamanca contra la sentencia desestimatoria de fecha 17 de noviembre de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, en el recurso contencioso administrativo 1909/2007 deducido por don D. Serafin y otros contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca de 25 de julio de 2007, por el que se modifican los artículos 7 y 8 de los Estatutos del Organismo Autónomo de Gestión Económica y Recaudación (OAGER).

Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento así como plasma las pretensiones de las partes.

Ya en el SEGUNDO recoge los antecedentes relevantes y normativa aplicable

El artículo 1 de los Estatutos del OAGER establece que "1 . El Organismo de Gestión Económica y Recaudación es una institución del Ayuntamiento de Salamanca constituida como Organismo Autónomo Local de carácter administrativo al amparo del artículo 85.3.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, dotado de personalidad jurídica propia y autonomía financiera y funcional.

2. La actividad del organismo autónomo se dirigirá a los siguientes fines:

   1. La preparación y elaboración de los expedientes acerca de la imposición y ordenación de los recursos autorizados por la Ley a la Corporación Municipal...

   4. La preparación, colaboración y propuesta, previo informe del Interventor General, sobre la planificación y programación de la actividad tributaria y recaudatoria municipal..."

      Por su parte, el artículo 3 establece que "En relación con lo previsto por el artículo 1°. 2 de estos Estatutos, el organismo de Gestión Económica y Recaudación podrá realizar cuantos actos tiendan a los siguientes objetivos:

   1. Elaboración, preparación y propuesta del régimen fiscal del Ayuntamiento.

   5. Preparación y propuesta de convenios, documentos o actos que se refieran a la coordinación, colaboración y cooperación con las haciendas de otros entes territoriales..."

      El artículo 7, en su inicial redacción establecía que "La Junta Rectora es el órgano superior directivo y ejecutivo y se integra por los siguientes miembros:

      Presidente: El Alcalde-Presidente del Ayuntamiento.

      Vocales: Los concejales que por cada grupo político integrante en la Corporación les correspondan en proporción a su composición, en el número que señale el Pleno de la Corporación.

      Secretario General, Interventor, Tesorero, Gerente e Interventor y Tesoreros Delegados del Organismo Autónomo que asistirán con voz pero sin voto.

      Actuará de Secretario el Gerente o funcionario en quien delegue", y el artículo 8 que "1 . La duración máxima de los vocales de la Junta Rectora que sean miembros de la Corporación será de cuatro años, si bien cesarán automáticamente quienes pierdan dicha condición.

2. En cualquier caso, cuando algún vocal cese de su cargo, el designado para sustituirlo será nombrado por el Ayuntamiento por el período de tiempo que al sustituido le quedara por cumplir".

   Tras la modificación operada por el Acuerdo impugnado del Pleno de 25 de julio de 2007, el artículo 7 establece que "La Junta Rectora es el órgano superior directivo y ejecutivo y se integra por los siguientes miembros:

   Presidente: El Alcalde-Presidente del Ayuntamiento.

   Vicepresidente: El Concejal Delegado de Economía y Hacienda. Cinco Vocales designados por el Ayuntamiento Pleno

   Secretario General, Interventor, Tesorero, Gerente e Interventor y Tesoreros Delegados del Organismo Autónomo que asistirán con voz pero sin voto.

   Actuará de Secretario el Gerente o funcionario en quien delegue", y el artículo 8 que "1 .- La duración del cargo de los vocales designados por el Pleno coincidirá con el tiempo de duración del mandato de los miembros del Ayuntamiento Pleno según la legislación electoral, con independencia de que tales vocales sean o no miembros de la Corporación.

2. Antes del transcurso del tiempo de duración del cargo, los vocales podrán ser cesados mediante acuerdo del Ayuntamiento Pleno", modificaciones que dieron lugar al Acuerdo del Pleno de 8 de noviembre de 2007, también impugnado, por el que, revocándose y cesando en su cargo a los dos concejales del Grupo Socialista, se nombraron otros dos concejales del Grupo Popular.

   Subraya, obran en el expediente administrativo las siguientes actuaciones:

   " a) Propuesta de 12 de julio de 2007 efectuada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento demandado, en su condición añadida de Presidente de la Junta Rectora del OAGER de modificación de los citados preceptos, a la que se acompaña un informe de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de 9 de julio, sobre la conformidad a Derecho de la propuesta por no exigir ni el artículo 85 bis 1 c) de la Ley 7/85, ni el artículo 87 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que los componentes del Consejo Rector de los organismos autónomos sean miembros de la Corporación, aprobada por la Junta Rectora del OAGER el día 16 de julio de 2007 en que, en apoyo de la propuesta, el Vicepresidente manifestó que "la justificación viene dada en la defensa de los intereses de los ciudadanos salmantinos y es fiel reflejo del resultado de las últimas elecciones";

   2. Informe de la misma Asesoría Jurídica de 13 de septiembre de 2007 a las alegaciones formuladas por el Grupo Socialista en el sentido de que los órganos autónomos municipales no son órganos complementarios a los que sea de aplicación la regla de la proporcionalidad, prevista exclusivamente para las Comisiones Informativas, no para los órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios, que se regirán por sus propios estatutos, cuya modificación se ha seguido por el procedimiento legalmente previsto, con la Junta Rectora debidamente constituida, si bien sugería al Pleno que al desestimar las alegaciones del Grupo Socialista "sucintamente concretara las razones en que se fundamenta la reforma estatutaria"; y

   3. Dictamen de la Comisión Informativa de Economía, Hacienda y Especial de Cuentas, en el que el Presidente manifiesta que las motivaciones de la reforma de los estatutos eran:

      "- Permitir que el Pleno de la Corporación pueda designar libremente a los Concejales que forman parte de la Junta Rectora del OAGER.

      - Que los miembros de pleno derecho de la Junta Rectora no tengan por qué ser en su integridad miembros de la Corporación, consiguiéndose así un carácter más abierto de dicho órgano".

      Tras ello señala es indiscutible que con arreglo al artículo 85.3.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en su redacción original, los servicios públicos locales puedan "gestionarse de forma directa o indirecta", adoptando la gestión directa "...alguna de las siguientes formas:..

   2. Organismo autónomo local", ni que con arreglo al artículo 85 bis.1 .c) la composición del consejo rector de los organismos autónomos locales "se determinará en sus estatutos", en congruencia con lo establecido en el artículo 85 bis. 2 .

      Luego expresa que, la potestad autorregulativa de las Corporaciones Locales consagrada en el art. 4 de la citada Ley 7/85, art. 3 y 4 de la Cara Europea de la Autonomía Local, (sic) como manifestación de esta última y reconocida entre otras por STS de 11 de mayo de 1998 y STC 214/89 de 21 de diciembre, permitiría una modificación de las características realizadas si no fuera por el límite que viene representado por el artículo 20.1.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, precepto que responde a la finalidad de articular un mecanismo de contrapeso a favor de los grupos políticos de la oposición ante el reforzamiento del papel del Alcalde, y añade el apartado 3 y el artículo 22.2 de la LBRL .

      Finalmente, subraya la exigencia de motivación establecida en el artículo 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC.

      Dedica el TERCERO a examinar la naturaleza del OAGER destacando que lo importante no es su calificación formal ni su denominación sino "su real contenido según sus propios estatutos, y no cabe duda alguna que los fines y objetivos arriba descritos de los artículos 1.2 y 3 de los estatutos (Preparación y elaboración de los expedientes acerca de la imposición y ordenación de los recursos autorizados por la Ley a la Corporación Municipal; preparación, colaboración y propuesta, previo informe del Interventor General, sobre la planificación y programación de la actividad tributaria y recaudatoria municipal; elaboración, preparación y propuesta del régimen fiscal del Ayuntamiento; o, entre otros, la preparación y propuesta de convenios, documentos o actos que se refieran a la coordinación, colaboración y cooperación con las haciendas de otros entes territoriales) son asuntos que, según la propia LBRL, han de ser sometidos al Pleno en relación con lo dispuesto en el artículo 22.2 e), sobre determinación de los recursos propios de carácter tributario, identidad funcional entre citados órganos complementarios y el OAGER que sí se tuvo presente en los estatutos originales, los cuales incorporaron la regla de la representación proporcional ahora suprimida y que esta resolución recupera su vigencia."

      Concluye que, "el invocado por el Ayuntamiento demandado ulterior control o fiscalización política por el Pleno respecto de los asuntos de su competencia no sólo es que no excluya la regla de la proporcionalidad de los órganos que tengan por objeto su estudio, informe o consulta, sino que, precisamente, constituye el antecedente y presupuesto lógico jurídico que justifica legalmente dicha exigencia, sin que, por lo demás, y con independencia de la contravención de la norma, concurra la más mínima justificación de la reforma en cuestión ex artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que: (1) es insuficiente la manifestada en el seno de la propia Junta Rectora de "defensa de los intereses de los ciudadanos salmantinos", y la de la conveniencia por oportunidad que se dice en la contestación a la demanda, por ser expresiones genéricas que sirven a cualquier causa; (2) es irrazonable la justificación de que la reforma es "fiel reflejo del resultado de las últimas elecciones", pues no parece sino que la regla de la proporcionalidad -desconocida por la modificación impugnada- reflejaría más fielmente el resultado de las mismas; y (3) ha sido contradicha por la propia realidad la justificación manifestada en el Pleno por incorporación del dictamen de la correspondiente Comisión Informativa de que con la reforma "los miembros de pleno derecho de la Junta Rectora no tengan por qué ser en su integridad miembros de la Corporación, consiguiéndose así un carácter más abierto de dicho órgano", y ello habida cuenta que finalmente todos los vocales de la Junta Rectora nombrados con posterioridad a la reforma son concejales de la Corporación, aunque ya sólo del Grupo Popular" .

Sostiene articula todos los motivos al amparo del art. 88. 1. d) LJCA .

1. Un primer motivo aduce abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción: vulneración de las normas y jurisprudencia sobre la exigencia de congruencia en el dictado de las sentencias judiciales. Infracción del art. 245 c) y concordantes de la LOPJ .

   Alega incongruencia por exceso dado que se peticionó la nulidad de los Acuerdos de 27 de septiembre de 2007 y 8 de noviembre de 2007 y fue anulado el de 25 de julio de 2007 y 8 de noviembre de 2007. Añade incongruencia por omisión.

   1.1. Refuta el motivo la parte recurrida que pide su rechazo de plano ya que al alegarse incongruencia debía haberse articulado al amparo de la letra c).

2. Un segundo alega vulneración del régimen jurídico aplicable a los organismos autónomos locales en la composición de sus órganos decisores. Infracción de los arts. 85. 2 a) b) y 85 bis de la Ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) e inaplicación del art. 20 de la LRBRL .

   2.2. También es rechazado por la parte recurrida que pide su desestimación con base en los argumentos de la Sala de instancia que no vulneran las normas de Régimen Local esgrimidas.

3. Un tercero imputa vulneración de las normas y jurisprudencia sobre la potestad reglamentaria y de autoorganización de las entidades locales para la determinación de la forma de gestión de sus servicios públicos a través de una fundación pública local y, en concreto, de la composición de sus órganos de gobierno. Infracción de los arts. 137 y 141 de la CE ; arts. 3 y 4 de la Carta Europea de Autonomía Local; art. 4 de la LRBRL con relación a los arts. 85.2a) b) y 85 bis de la LRBRL y concordantes.

   3.1. Contradice el motivo la parte recurrida. Imputa a la recurrente que pretende reabrir el resultado probatorio así como los contundentes y certeros asertos de la Sala acerca de la insuficiencia e irrazonabilidad de la justificación de los cambios.

El recurso de casación tal cual aparece regulado en la vigente LJCA 1998, artículo 86 y siguientes, sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente por lo que no ha perdido la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico.

La necesidad de concretar los motivos invocados ( sentencia 16 de febrero de 2005, recurso de casación 2915/2002 con mención de otras anteriores) responde no sólo al rigor formal del recurso de casación sino también a la obligación de plantear un recurso que respete las formalidades establecidas al no incumbir al Tribunal actuar de oficio sustituyendo las deficiencias procesales de los recurrentes.

Como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 81/1986, de 20 de junio respecto a las formalidades establecidas en la LEC 1881, perfectamente extrapolables respecto a las fijadas por la LJCA 1998, no es ni puede ser otra que la más correcta ordenación del debate procesal así como asegurar, en beneficio del juzgador y de la parte contraria, la mayor claridad y precisión posible en la comprensión de los motivos del recurso. Por ello deben estar referidos en concreto a uno de los motivos legalmente tasados para evitar toda confusión en la tramitación del recurso.

Si atendemos a los criterios que acabamos de exponer el primer motivo del recurso de casación resulta improsperable tal cual objeta la parte recurrida.

Y, ello, por varias razones.

Una. Tiene razón la parte recurrida cuando aduce que la denuncia de una pretendida incongruencia, fuere omisiva o por silencio, constituiría, en su caso, un quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, lo que exige su invocación al amparo del apartado c) del art. 88. 1 LJCA y no del d), tal cual se alega en el encabezamiento del motivo.

Dos. Tampoco cabe un pretendido motivo al amparo de la letra a), cuyo enunciado parece seguir aunque no lo menciona expresamente.

Como declara este Tribunal al resolver el recurso de casación 1029/1992 fallado por STS de 3 de julio de 1995, recordada en la de 4 de junio de 2008, recurso de casación 804/2005 . el abuso en el ejercicio de la jurisdicción viene a equivaler conceptualmente a extender o ampliar la jurisdicción, al conocer sobre materia o fondo propio de aquella, sobrepasando los límites propios de la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de esa materia. Y el defecto presupone el no conocer o dejar de conocer sobre materias propias de esta jurisdicción. Finalmente el exceso significar conocer sobre materia no atribuida por la ley a la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Recuerda este Tribunal Supremo en su STS de 10 de diciembre de 1997, recurso de casación 1695/2004 lo vertido en la STS de 27 de marzo de 2002 (casación 8339/1996 ) para acoger el motivo amparado en la letra a) del art. 88.1 LJCA que "estamos ante una declaración contenida en un producto normativo con forma de ley y fuerza de ley, y la jurisdicción contencioso administrativa en ninguno de sus niveles, posee potestad para derogar, ni para "aparcar" un texto que se recubre con ese ropaje o vestidura".

No se trata aquí de tal supuesto ni, menos aún, nos hallamos frente a un conflicto con otros ordenes jurisdiccionales.

Tres. A mayor abundamiento como recuerda el Auto de la Sección primera de esta Sala de fecha 28 de enero de 2010, recurso de casación 483/2008, un planteamiento como el efectuado revela "prima facie" la carencia manifiesta de fundamento del recurso al tratarse de motivos que se excluyen entre sí.

Añade el citado auto que esta Sala ha declarado reiteradamente (por todos, Autos de 11 de mayo de 2006 -RC 1295/2003 - y 4 de junio de 2009 -RC 6386/2008 ), que resulta inapropiado fundar una misma infracción, simultáneamente, por dos de los subapartados del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, que tipifican motivos de casación de diferente naturaleza y significación. El motivo que regula el subapartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA suministra cobertura al "error in iudicando", es decir, al error de juicio cometido al resolver una cuestión objeto de debate, lo que no guarda relación alguna con el abuso, exceso o defecto de jurisdicción previsto en el subapartado a) del mismo precepto, que se refiere a los presupuestos mismos del proceso.

Sentado lo anterior procede el examen de los dos motivos restantes que pueden ser examinados conjuntamente tal cual se ha hecho en los recursos de casación 714/2009 y 100/2009 fallados respectivamente por sentencias de 26 de octubre de 2010 y de 27 de octubre de 2010 de esta Sala y Sección respecto a acuerdos del Ayuntamiento de Salamanca que modificaban los Estatutos de una Sociedad anónima municipal y del Patronato Municipal de Vivienda y Urbanismo.

Ello es así porque ambos giran alrededor de cuál es el régimen jurídico de los organismos autónomos locales al tiempo que la sentencia parte de cuál es el real contenido del OAGER a partir de sus propios estatutos independientemente de la denominación que le hubiere sido dada al organismo. Y su razón de decidir es la falta de motivación de la reforma expresada en su fundamento tercero a la que añade la quiebra de la regla de la proporcionalidad en la representación.

Insiste la sentencia en que la actividad desplegada por el OAGER que esencialmente gira alrededor de la elaboración, preparación y propuesta del régimen fiscal del Ayuntamiento, constituyen asuntos que han de ser sometidos al Pleno que, así eran concebidos en los estatutos originales, mientras se encuentra huérfana de motivación la reforma propuesta al reputar insuficiente la consignada en el seno de la propia Junta rectora de "defensa de los intereses de los ciudadanos salmantinos".

La modificación del Estatuto del OAGER fue aprobada inicialmente por el Pleno municipal de 25 de julio de 2007 y definitivamente mediante acuerdo plenario de fecha 27 de septiembre siendo en sesión del 8 de noviembre siguiente cuando se materializaron los cambios derivados de aquella modificación revocando y cesando en su cargo a los representantes del Ayuntamiento con nombramiento de otros nuevos.

La modificación de los Estatutos del OAGER en lo que nos interesa, se sustituyó la presencia de "concejales que por cada grupo político integrante de la corporación les corresponda en proporción a su composición, en el número que señale el Pleno de la corporación " por " cinco vocales designados por el Ayuntamiento Pleno, más el Concejal Delegado de Economía y Hacienda, más ciertos cargos del Ayuntamiento que asistirán con voz pero sin voto ".

Esta modificación estatutaria es la recurrida en el proceso de instancia y anulada por falta de motivación a la que se añadió la falta de proporcionalidad.

Como se ha dicho en la sentencia de 27 de octubre de 2010, aunque referida a una entidad pública empresarial local, es extrapolable al supuesto de autos entendiendo que las referencias al art. 5 del Estatuto aquí se refieren al art. 7. Se dice en su FJ 4º "la naturaleza del Estatuto es la de una disposición general de aquellas que en uso de su potestad normativa, que no es sino una manifestación más de su autonomía, pueden dictar las Corporaciones Locales, conocidas como Reglamentos u Ordenanzas y que, cuando se trata como sucede en este supuesto de una norma de autoorganización, se denominan también Estatutos.

Por lo tanto la modificación en este caso de la composición del Consejo de Administración de la EPEL Patronato Municipal de Vivienda y Urbanismo de Salamanca en tanto que disposición general, debe sujetarse a los mismos requisitos y garantías que se exigen a cualquiera de las normas reglamentarias que emanan del resto de las Administraciones Públicas que gozan de esa potestad normativa.

En consecuencia, y puesto que hablamos de una disposición general que emana de un ente local, la misma debe ajustarse en primer término al procedimiento previsto para ello con carácter general en el Art. 49 de la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 7 1985, así como a lo dispuesto en el Art. 56 del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, Real Decreto Legislativo 781/1986, que manifiesta que para la modificación de las disposiciones citadas se deberán observar los mismos trámites que para su aprobación.

Se trata ahora de comprobar si como consecuencia de la modificación realizada en ese artículo 5 del Estatuto se ha producido una vulneración del ordenamiento jurídico como sostuvo la Sentencia de instancia o sí, por el contrario, y como mantiene la Corporación recurrente la misma se efectuó conforme a Derecho.

No es posible dudar de la afirmación que contiene el motivo en relación con la autonomía que poseen los municipios "para la gestión de sus respectivos intereses" Art. 137 de la CE, que reconoce de ese modo la "garantía institucional de la autonomía local", y que se concreta en la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, Instrumento de Ratificación de 20 de enero de 1988, artículos 3, 4 y 6, entre otros, el primero de los cuáles define en el apartado 1 la autonomía local como "el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes" y que en el siguiente artículo 4 enumera el alcance de esa autonomía en sus distintos números, para en el Art. 6 garantizar su potestad de autoorganización, y, por supuesto, también, en el resto de normas que les afectan.

Partiendo de ahí, y como es lógico, ya anticipamos igualmente la potestad normativa plena de que disponen las Corporaciones Locales, que les reconoce el Art. 4 de la Ley 7/1985, al expresar en su apartado a) que dentro de la esfera de sus competencias poseen la "potestad reglamentaria y de autoorganización".

Y podrá disponer de esa potestad el Ayuntamiento de Salamanca para el ejercicio de las competencias que le otorgan los artículos 25 a 28 de la Ley 7/1985, y entre ellas, las que ejerce según el Art. 25.2 .d) de "ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística" y "promoción de gestión de viviendas" y que decidió desempeñar a través de la EPEL Patronato de Urbanismo y Vivienda.

Se trata ahora de saber si lo hizo de modo ajustado a Derecho o contravino alguna de las exigencias que derivan del ejercicio de esa potestad normativa y de autoorganización.

La cuestión que nos ocupa consiste en la modificación del Estatuto que llevó a cabo el Pleno de la Corporación a propuesta de su Alcalde. Ese Estatuto es un Reglamento de Organización, por tanto, se trata de una norma singular, pero que con los matices que le son propios, se somete en cuanto a su elaboración y posible modificación a los criterios generales que rigen en la materia para la aprobación de las disposiciones generales.

El primer principio que una norma reglamentaria cualquiera que sea su naturaleza debe respetar es el de jerarquía normativa. En este caso no ofrece duda que la Corporación respetó ese principio ajustándose al mandato legal concreto contenido en el Art. 85. bis1.d) de la Ley 7/1985 .

Otro requisito consustancial para cualquier norma reglamentaria es la de cumplir con el procedimiento de elaboración previsto para ello, y que en relación con las Corporaciones Locales se regula en el Art. 49 de la Ley 7/1985 y en los artículos 55 a 59 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril . Esas formalidades al menos en lo esencial, fueron cumplidas en la elaboración de la modificación del Art. 5 del Estatuto . Se produjo una propuesta del Alcalde para la modificación de la composición del Consejo de Administración que se sometió al mismo, así como el correspondiente Acuerdo de la Comisión de Fomento, la posterior aprobación inicial por el Pleno municipal, la publicación en el BOP de esa decisión, la presentación de alegaciones tanto por la Federación de Asociaciones de vecinos como del Grupo Municipal Socialista, el informe de la Asesoría Jurídica sobre esas alegaciones, y el Acuerdo del Pleno que tras rechazar las mismas aprobó definitivamente la modificación del Art. 5 del Estatuto de acuerdo con la propuesta inicial del Alcalde.

Salvados estos primeros obstáculos formales debe examinarse si se cumplieron los que se denominan límites sustanciales de la potestad reglamentaria que se singulariza por su carácter discrecional, puesto que la Administración que la ejerce goza de una mayor libertad de elección en la adopción de sus determinaciones, fundada en términos generales en criterios que exceden de lo jurídico, y que obedecen a razones de oportunidad, económicos o de otra índole, y a cuyo control se añade, además, cuando de esta potestad se trata, la dificultad de que la Ley no exige expresamente la motivación de las normas reglamentarias.

Para solventar esa dificultad de controlar esa potestad tanto la doctrina como la jurisprudencia del Tribunal Supremo imponen a las normas reglamentarias, incluidas como en este caso las de autoorganización, la sujeción a los principios generales del Derecho, y, en particular, a la interdicción de la arbitrariedad. Y así esa potestad que poseen las Administraciones Públicas en tanto que poder público se sujeta a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, cuando se afirma que "la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho" artículos

9.1 y 103.1 de la Constitución. Siendo corolario de lo anterior el número 3 del Art. 9 cuando dispone que "la Constitución garantiza (...) la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".

Y esa arbitrariedad se hace patente cuando la decisión que se adopta no se motiva, o se sustenta en una motivación claramente insuficiente o, carente de lógica, o resulta contraria a principios generales o administrativos como el de transparencia o participación a los que se refieren los artículos 3 y 4 de la Ley 30/1992 .

Para corroborar cuanto expresamos conviene traer a colación la Sentencia de esta Sala y Sección, que cita la de instancia de 16 de junio de 2003, recurso núm. 647/2000 cuando afirma que: "El ejercicio de la potestad reglamentaria, para ser legítimo, debe realizarse dentro de unos límites cuyo control corresponde a los Tribunales.

Así, además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley (arts. 9.3, 97 y 103 CE), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno ; la inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 52.2 de la Ley 30/1992 ; LRJ y PAC, en adelante); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 LRJAPPAC (cita errónea y que debe entenderse referida al Art. 24 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre ). Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho.

Pues, como establece el artículo 103 CE, la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento".

Para a continuación añadir más adelante la Sentencia que mencionamos que: "además, en nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo

9.3 .

Una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta.

Pero aun así el control de legalidad que comporta la revisión jurisdiccional de las disposiciones generales y de la actuación de la Administración supone, sin duda, que la constitucionalidad y el respeto a los valores que consagra la norma fundamental sean ineludibles parámetros de contraste".

Y aduce seguidamente en su fundamento cuarto que: "El principio de interdicción de la arbitrariedad supone la necesidad de que el contenido de la norma no aparezca carente de fundamentación objetiva, no resulte incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

El concepto de arbitrariedad se vincula así en su esencia última al concepto de motivación y a la necesidad de justificación. Y así resulta que el ejercicio de la potestad reglamentaria, manifestación, como se ha dicho, de uno de los supuestos característicos de actuación discrecional, puede incorporar contenidos diversos al producto normativo en que se concreta, dentro de los márgenes que permite los principios de reserva de ley, legalidad y relación de jerarquía normativa, pero es preciso que dicho contenido tenga una fundamentación objetiva por exigencia derivada del artículo 9. 3 .

Y es que la motivación, por la que se hacen explícitas las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria".

La Sentencia maneja también otro criterio como es el de proporcionalidad que se convierte en principio general "que condiciona la actividad administrativa y en instrumento de control jurisdiccional en cuanto representa de relación o correspondencia entre medios utilizados y fines perseguidos".

De este modo afirma la Sala en esta Sentencia "la proporcionalidad ha pasado a ser uno de los principios invocados por la jurisprudencia que deriva claramente del artículo 106.1 de la CE que, al establecer el control jurisdiccional de la Administración, alude al sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, y aunque este precepto se entiende como una alusión a la desviación de poder, su significado es más amplio y recoge la necesidad de una armonía entre los medios utilizados y la finalidad perseguida. En el bien entendido que la trascendencia jurídica de la desproporción se supedita a que resulte evidente y manifiesta; esto es, a que resulte claramente objetivable la inidoneidad de los medios utilizados en la norma reglamentaria para la consecución de los fines que persigue".

Y concluye sus razonamientos la Sentencia efectuando "otra reflexión general (referida) a la necesidad de que los Reglamentos expresen una motivación concreta o describan las razones justificadoras de la regulación que incorporan" y así expresa una vez que relata como "en la Unión Europea, el Tribunal de Justicia no ha reconocido la obligación de motivar cuando se trata de normas dictadas por los Estados miembros en ejecución de normas comunitarias en sentencia de 17 de junio de 1997, caso Sodemare, S.A. Anni Azzurri Holding SpA y Anni Azzurri Rezzato SrL contra la Región de Lombardía. Y, en nuestro ordenamiento interno, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común que exige la motivación para algunos actos administrativos, como los dictados en ejercicio de potestades discrecionales art. 54 no se refiere a la motivación del ejercicio de la potestad reglamentaria".

Añade que "ello, sin embargo, no es obstáculo para que la jurisprudencia de este Alto Tribunal haya exigido la motivación de las disposiciones generales, aunque tal motivación no sea equiparable a la que se exige para los actos administrativos.

Pues, claro está, dichas disposiciones generales cuentan con un procedimiento de elaboración del que puede resultar su motivación, como también puede aparecer incorporada a un preámbulo o exposición de motivo, sin que sea precisa una individualización o pormenorización de sus fines y medios, hasta el punto de anudarse a una falta de concreción de aquellos la ineficacia de las normas".

Tras lo expuesto hemos de concluir, en aras a la unidad de doctrina, de igual modo que la sentencia de 27 de octubre de 2010 desestimando los motivos segundo y tercero del recurso.

Procede, pues, la confirmación de la Sentencia de instancia en tanto que la misma anuló la modificación del Art. 7 y del art. 8 del Estatuto del OAGER, Organismo Autónomo de Gestión Económica y de Recaudación del Ayuntamiento de Salamanca al no motivarse esa modificación de modo suficiente máxime cuando quiebra además, tal cual analiza, el principio de proporcionalidad. Se elimina la presencia proporcional de vocales según el número de grupos políticos sin decir el porqué olvidando que se trata de competencias de actuación municipal, no de representación, pues se gestionan como órganos externalizados. No se alude a que el funcionamiento no sea operativo, a que se haya satisfecho esa presencia proporcional en otros órganos o entes...etc. Simplemente se justifica la modificación en que es en "defensa de los intereses de los ciudadanos salmantinos" Ciertamente es ésta una motivación insuficiente tal cual declara la Sala de instancia.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente. Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros. Todo ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación sin especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,