STS, 3 de Julio de 1995
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 1029/1992 |
| Fecha de Resolución | 3 de Julio de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Julio de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el núm. 1029/92 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación legal de d. Alvaro contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria el 31 de julio de 1.992, en su pleito núm. 627/92. Siendo parte recurrida la Diputación Regional de Cantabria.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que tras rechazar las objeciones de inadmisiblidad opuestas, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto por D. Alvaro contra la Resolución dictada por la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo con fecha 16 de noviembre de 1.987, que a su vez desestimó la alzada dirigida por aquél contra el Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de fecha 30.3.87 en cuya virtud se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Laredo. Sin costas.".
Notificada la anterior sentencia la representación legal de D. Alvaro presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones, ante este Tribunal la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que dicte sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Teniendo por interpuesto el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalice el escrito de oposición, por Providencia de 11 de abril de 1.994, se declare caducado el tramite de oposición concedido a la parte recurrida, Letrado de la Diputación de Cantabria.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día VEINTIUNO DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO , en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Se aceptan los Considerandos, quinto, séptimo, noveno y décimo que copiados literalmente dicen: QUINTO.- En otro recurso análogo al presente (núm. 707/91, correspondiente al 938/87 de Burgos) ya tuvimos ocasión de pronunciarnos sobre esta cuestión. La sentencia que puso termino al mismo, de 4 de febrero de 1.992, analizó entonces el contenido de aquellas deficiencias requeridas de modificación,Decíamos en ella lo siguiente: "La demanda... en fundamento jurídico cuarto cita tres (exclusión de parcelas en la Avenida de los Derechos Humanos, "supresión de una zona clasificada como suelo urbanizable programado" (sic) y reducción de la zona destinada a polígono industrial) y se remite, para las demás, el Acuerdo de la CRU de 19.5.1986. Defirió a la fase de prueba el análisis de las mismas, y ciertamente el resultado de aquélla no le es favorable, pues el Arquitecto procesalmente designado por insaculación, desligado de los intereses en juego, dictamina en efecto que "el contenido de las modificaciones se limita a cambios no sustanciales de ordenanzas en suelo urbano, a cambio mínimos de la red viaria y de los sistemas generales, a la supresión de dos sectores del suelo urbanizable programado y a una reducción mínima del suelo urbanizable no programado. De estas modificaciones ha sido asimismo consecuencia la variación del plan de etapas y del estudio económico financiero". SEPTIMO.- Por lo que respecta al cambio de calificación de los terrenos del demandante, hemos de significar ante todo que el nuevo PGOU mantiene el carácter de las fincas que ya tenían en el Plan de 1.964. La contestación a la demanda censura la confusión que ésta contiene sobre los términos "clasificación" y "calificación" del suelo. Las sentencias citadas por el demandante sobre los límites más estrictos de la clasificación del suelo (en urbano, urbanizable o no urbanizable, a tenor del artículo 77 de la Ley del Suelo) no se pueden aplicar a los problemas de calificación, asignación de usos, etc, donde el ius variandi de la Administración se ejerce sin más limitaciones que las indemnizatorias previstas en el artículo 87.2 de la Ley del Suelo (a salvo las generales de desviación de poder, etc. que aquí no se demuestra concurran). El ejercicio del ius variandi en este caso está fundado, por más que la razón alegada (preservar al menos algunas zonas de Laredo del fenómeno de edificación intensiva, manteniendo su actual situación unifamiliar, con el fin de limitar en algún modo aquella) no le parezca suficiente al recurrente. NOVENO.- Otra cosa es que la modificación del PGOU, respecto del vigente desde 1.964, de lugar a indemnización o compensación patrimonial, que a juicio del sr. Alvaro le es debida por la variación del régimen urbanístico de sus fincas, privándoles del aprovechamiento intensivo precedente. El mero cambio de calificación no es indemnizable: el artículo 87.2 de la Ley del Suelo dispone que "solo podrá dar lugar a indemnización (el cambio en la ordenación de los terrenos establecido por los Planes Parciales) si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los respectivos Planes o Programas, o si transcurridos aquéllos, la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración". Bajo el régimen urbanístico precedente, según el Plan de Laredo de 1.964, el propietario de las fincas afectadas tenía a su favor determinadas expectativas que le permitían una edificación intensiva de sus fincas, posibilidades que no aprovechó, manteniendo la ocupación unifamiliar de aquéllas que ahora se le respeta y se eleva a determinación del PGOU. Lo mismo que un Plan le reconoció (sin estar obligado a ello) aquel aprovechamiento, otro lo puede desconocer: son las consecuencias obligadas de la concepción estatutaria de la propiedad urbana que la Ley del Suelo consagró, en virtud de la cual el contenido del derecho de propiedad no supone por sí solo la posibilidad absoluta de construir sobre los terrenos, sino en los límites que los Planes sucesivos dispongan. La ordenación del uso de los terrenos, afirma el artículo 87.1 de aquella Ley, no confiere a los propietarios derechos a exigir indemnización, "por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística". DECIMO.- En cualquier caso, por último, no es el acuerdo de aprobación del planeamiento susceptible de anulación por el mero hecho de que haya calificado favorable o desfavorablemente, en relación el status previo, un terreno determinado: lo sería solo si con tal nueva calificación vulnerase alguna norma, lo que aquí no ocurre. Otra cosa es que a consecuencia del cambio operado por el nuevo PGOU aquel terreno deba ser objeto de compensación, por darse las circunstancias jurídicamente exigibles a tal efecto, lo que ya hemos rechazado. La conclusión final del litigio ha de ser, pues, desestimatoria de las pretensiones del demandante en su integridad.
A través de la representación procesal de D. Alvaro , se impugna en este recursos de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 31 de julio de 1.992 que desestimó el recurso jurisdiccional de instancia interpuesto contra la resolución de la Comisión Regional de Urbanismo de 30 de marzo de 1.987 ratificada en alzada, por la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo en su Acuerdo de 16 de noviembre de 1.987 que aprobada definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Laredo.
La parte recurrente alega como primer motivo de casación, al amparo del articulo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, dejación o defecto parcial del ejercicio de la función jurisdiccional, atribuida al orden contencioso administrativo, revisor de los actos de la Administración, verificada en la sentencia, con infracción de los artículos 106.1 y 103.1 de la Constitución, artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y
41.1 de la Ley Jurisdiccional así como inaplicación del artículo 43.3 de la misma Ley.
El motivo casacional mencionado en el artículo 95.1 de nuestra Ley Jurisdiccional, de idéntica redacción al artículo 1692.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha sido tradicionalmente interpretado por la Sala Primera de este Alto Tribunal, -sentencias de 18 de noviembre de 1.985, 14 de junio de 1.984 y 8 de octubre de 1.985, etc.- en el sentido de que solo cabe apreciarlo cuando la materia de fondosustantiva, no esté atribuida por el ordenamiento jurídico al conocimiento de los Tribunales de instancia cuyas resoluciones se recurren en casación, es decir, que la materia de que se trate no corresponda la Jurisdicción, contencioso- administrativa en nuestro caso, o correspondiendo no actúe ésta.
El abuso en el ejercicio de la jurisdicción viene a equivaler conceptualmente a extender o ampliar la jurisdicción, al conocer sobre materia o fondo propio de aquella, sobrepasando los límites propios de la jurisdicción contencioso administrativa respecto de esa materia, y el defecto presupone el no conocer o dejar de conocer sobre materias propias de esta jurisdicción, mientras que el exceso, claro es, significa el conocer sobre materia no atribuida por la Ley a la Jurisdicción contencioso administrativa.
El recurrente, parece que ha formulado este motivo casacional en base a este concepto legal de defecto en el ejercicio de la jurisdicción, cuando se refiere a la insuficiencia jurisdiccional o defecto parcial en el ejercicio de la jurisdicción, que desde luego no puede ser estimado porque basta contemplar el suplico de la demanda, reiterado en su escrito de conclusiones para comprobar que la sentencia recurrida ha tratado con rigor y precisión loables toda la problemática planteada en el proceso de instancia, cuya materia, por cierto, pertenece de modo absolutamente indubitado al ámbito jurisdiccional contencioso administrativo. En efecto, el aludido suplico peticiona en primer lugar la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas, en lo que respecto "a la clasificación o calificación de las fincas referidas" y caso de no estimarse esta petición que se declare la correspondiente indemnización.
Tanto el tema relativo a la clasificación de las fincas -que por cierto es idéntica a la que disfrutaban anteriormente- como el de la nueva calificación y la posible indemnización están adecuadamente tratados y razonados en la sentencia impugnada.
Para el supuesto de no estimarse estas peticiones, añade la de declarar la nulidad de los Acuerdos administrativos impugnados de 23 de febrero de 1.987 y 16 de noviembre de 1.987, al ser las modificaciones introducidas en la aprobación provisional y definitiva del nuevo Plan de Ordenación Urbana de carácter sustancial por lo que debe retrotraerse el expediente con nuevo tramite de información pública y nueva aprobación definitiva. Pues bien, toda esta problemática, acerca de la sustancialidad o no de las modificaciones introducidas, y sus efectos, está ampliamente desarrollada en la tan repetidamente referida decisión jurisdiccional recurrida ahora, y lo mismo cabe decir de la petición posterior del suplico alusivo a la nulidad de los acuerdos aprobatorios del Plan de Ordenación, "por haberse aprobado" "de forma condicional". Por último, en cuanto al postrero peticionamiento, encasillado tras la letra "E", es claro que sobre el mismo no cabe ya ningún pronunciamiento expreso, al solicitarse la continuación de la vigencia del anterior Plan de 1.964, caso de ser estimadas las anteriores peticiones.
De todo lo expuesto, se desprende claramente que no se han infringido, como pretende la parte recurrente, ni los artículos 106.1 y 103.1 de la Constitución, referentes al control jurisdiccional de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa así como el sometimiento pleno de la Administración Pública a la Ley y al Derecho en el servicio objetivo de los intereses generales, ni el articulo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial al valor supremo de la Constitución en la escala jerárquica del ordenamiento jurídico y la vinculación preceptuada sobre la interpretación de sus normas por el Tribunal Constitucional, ni mucho menos aún, los artículos 41.1 y 43.3 de nuestra Ley Jurisdiccional, inexistente éste último, respecto de ese apartado tercero, y siendo el único párrafo del artículo 41 puramente genérico sobre el contenido formal de las pretensiones de las partes.
El segundo de los motivos de casación, está basado en el artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio" si bien el recurrente no específica de modo concreto, cual es el contenido de tales quebrantamientos, afirmando únicamente que da por reproducidas las argumentaciones consignadas en el motivo anterior, donde alude a que el acto aprobatorio final del Plan es la culminación de un proceso administrativo, durante el cual se han sucedido una serie de actos de tramite no susceptibles de control hasta la impugnación del acto definitivo, y así se afirma que la sentencia debería haber examinado cuestiones tales, como si la ordenación pormenorizado del suelo urbano con asignación de alineaciones y rasantes y desigual atribución de intensidades de edificación -calificación- contienen o no los mecanismos de ejecución que permita la equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento y la posible incidencia de la arbitrariedad en el ejercicio de la discrecionalidad. La simple enumeración de estas cuestiones, es expresiva, que tales presuntas irregularidades, en modo alguno constituyen "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio", en que se funda este motivo, porque todo eso puede ser constitutivo, en su caso, de infracción de los correspondientes preceptos sustantivos reguladores de tales cuestiones en la legislación urbanística, y realmente así los incluye el recurrente en su tercero y último motivo que pasamos a contemplar a continuación.
El tercero y último de los motivos de casación alegados, esta basado en el artículo 95.1.4 por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la doctrina legal relativa al control jurisdiccional de la discrecionalidad que le otorga el ius variandi a la Administración urbanística planificadora. Señala el recurrente la aplicación indebida del artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico e inaplicación de los artículos 9.2, 23.1 y 105.1 de la Constitución en relación con los artículos 40.2, 40.1 y
41.1.2.y 3 de la Ley del Suelo y 130 del Reglamento de Planeamiento, así como la inaplicación indebida del articulo 83.3 de la Ley del Suelo en relación con el 11.1 y 117.3 e inaplicación de los artículos 9.3 y 14.1 de la Constitución.
Conforme a reiterada doctrina de esta Sala contenida, entre otras muchas, en las sentencias de 15 y 16 de diciembre de 1.993 y 27 y 28 de febrero de 1.995, en relación con los artículos 41 de la Ley del Suelo y 132.3 del Reglamento de Planeamiento hay que tener presente que la expresión modificación sustancial entraña un concepto jurídico indeterminado que hay que entender y precisar en el sentido de que los cambios introducidos, ya en la aprobación provisional, ya que en la definitiva, supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado que lo hagan aparecer como distinto o diferente en tal grado que pueda estimarse como un nuevo planeamiento y precisamente la indeterminación de ese concepto jurídico requiere una actividad probatoria dirigida con eficacia concreta a la clasificación de la naturaleza de las modificaciones, por lo que ha de ser interpretado restrictivamente por economía procedimental en la elaboración de los Planes, ya que nunca habrá de acudirse a una nueva información pública cuando las modificaciones se refieran a aspectos concretos del Plan y no quede afectado, por tanto, el modelo territorial dibujado en el mismo en el ejercicio del "ius variandi" de la Administración. Discrecionalidad, que aunque vinculada al interés público y sometida a limitaciones hace difícil el éxito de los recursos contra la aprobación definitiva de los Planes.
La potestad discrecional o "ius variandi" de la Administración urbanística al planificar siempre sujeta a los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución, para ser adecuadamente combatida, ha de basarse tal disconformidad, para su éxito, en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o al margen de aquella discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad y la seguridad jurídica o con desviación de poder o con falta de motivación en la toma de sus decisiones, directrices todas ellas condensadas en los artículos 3 y 12 de la Ley del Suelo, de 9 de abril de 1.976. Igualmente, es doctrina consolidada de esta Sala -sentencias de 21 de junio de 1.993, 6 de abril de 1.993, 26 de enero de 1.993- que el derecho de los propietarios a ser indemnizados en los casos de revisión o modificación del planeamiento tiene carácter excepcional y la indemnización derivada del cambio de la normativa urbanística comprende la lesión o detrimento patrimonial efectivamente sufridos una vez cumplidos los deberes urbanísticos que a los interesados imponía el planeamiento, sin que pueda alcanzar la perdida de las expectativas de beneficios o lucro cesante del planeamiento anterior, como consecuencia de la disminución del volumen edificable, dado el régimen estatutario de la propiedad inmobiliaria.
La norma contenida en el articulo 87.2 de la Ley del Suelo de 1.976 tiene carácter excepcional, y debe ser objeto de interpretación estricta habida cuenta que la regla general es que la facultad de modificación de la ordenación de los terrenos y construcciones que asiste a la Administración no da derecho en principio a indemnización patrimonial y para que ésta proceda hay que acreditar la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes o derechos del reclamante y justificar que se ha dado efectivo cumplimiento de los deberes y actuaciones que impone a los propietarios el ordenamiento urbanístico.
Tal como expone en su demanda el ahora recurrente, las variaciones habidas entre la aprobación inicial y provisional son en esencia las siguientes: Supresión del sector núm 7 y la parte de la zona de vivienda unifamiliar del Sector 8, el incremento de superficie en los sectores 4 y 5 en un 25%, la supresión de calificación libre de una parcela de la calle Reconquista, la supresión de una zona clasificada como suelo urbanizable no programado pasándole a suelo no urbanizable, la modificación del artículo 5.2.9 sobre la altura máxima de las edificaciones en el área de Ensanche y la modificación de la calificación de la pequeña parcela ocupada por un hotel en la Avenida José Antonio, así como de la normativa de vivienda unifamiliar en parcela propia, así como el cambio a unifamiliar adosada en el frente Norte de la Avenida de Francia y calificándose como equipamiento dos garajes de Picos de Europa, y como área de vivienda unifamiliar agrupada la parcela situada entre las calles República de Méjico y República de Honduras.
Todas estas modificaciones, en modo alguno pueden calificarse como sustanciales, al no suponer una alteración del modelo de planeamiento elegido, diferente en tal grado que pueda estimarse como nuevo planeamiento, al tratase simplemente de modificaciones puntuales, sobre aspectos muy concretos del Plan que en absoluto requerían nueva información pública ni retroación alguna en el tramite procedimental, en el que se han observado, pues, todas las fases y tramites interlocutorios propios del procedimiento deaprobación de los Los Planes, tal como muy correctamente se ha valorado ello en la sentencia impugnada. No hay pues, ni quebrantamiento de formas esenciales, ni infracción de los preceptos denunciados por el recurrente.
La simple disminución de aprovechamiento operada en el nuevo planeamiento respecto al anterior no da lugar a una lesión patrimonial indemnizable al no haber existido o acreditado fehacientemente ni cumplimiento de deberes urbanísticos impuestos al interesado, ni cesiones de suelo derivados de tales deberes.
Por todo ello, es procedente desestimar los motivos de casación formulados, declarando no haber lugar al presente recurso de casación interpuesto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional contencioso administrativa modificada por Ley 10/1992 de 30 de abril, procede imponer las costas del recurso a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Alvaro contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 31 de julio de 1.992, dictada en el recurso núm. 627/92, condenándose a la parte recurrente al pago de las costas procesales de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como secretario, certifico.
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