La negociación colectiva de los funcionarios públicos locales tras el estatuto básico del empleado público

AutorRemedios Roqueta Buj
CargoCatedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Valencia
Páginas9-26

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1. Introducción

De conformidad con lo dispuesto en el art. 95 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), «la participación de los funcionarios, a través de sus organizaciones sindicales, en la determinación de sus condiciones de empleo, será la establecida con carácter general para todas las Administraciones Públicas en el Estatuto básico de la función pública». Por consiguiente, el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos locales se rige por lo dispuesto en el Capítulo IV del Título III de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que viene a sustituir al Capítulo III de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (LORAP)1.

El objetivo marcado para el presente trabajo no es otro que el de señalar y abordar las especialidades o singularidades del sistema de negociación colecti-

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va funcionarial en el ámbito de las Administraciones Locales. Tales singularidades inciden, básicamente, en los siguientes extremos: 1.°) La estructura negocial; 2.°) Los sujetos negociadores; 3.°) El ámbito objetivo de la negociación colectiva; y 4.°) La impugnación de los Acuerdos y Pactos.

2. La estructura negocial

El EBEP prevé la constitución preceptiva en cada Entidad Local de una Mesa general común al personal funcionario y laboral, y de una Mesa general específica para el personal funcionario (arts. 36.3 y 34.1 EBEP). Asimismo, contempla la posibilidad de que por acuerdo de la Mesa general de negociación del personal funcionario se puedan constituir «Mesas Sectoriales, en atención a las condiciones específicas de trabajo de las organizaciones administrativas afectadas o a las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios públicos y a su número» (art. 34.4). Al mismo tiempo, y a fin de que los sindicatos implantados en el ámbito de estas nuevas Mesas sectoriales puedan demostrar su representatividad en dicho ámbito y, consiguientemente, alcanzar la legitimación negocial en tales mesas negociadoras, permite que, previo acuerdo con las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal y autonómico y simplemente representativas, los órganos de gobierno de las Entidades Locales puedan «modificar o establecer unidades electorales en razón del número y peculiaridades de sus colectivos, adecuando la configuración de las mismas a las estructuras administrativas o a los ámbitos de negociación constituidos o que se constituyan» (art. 39.4). Por lo demás, las relaciones entre las mesas de negociación se acomodan también al esquema previsto en los apartados 3 y 5 del art. 34 y en los arts. 36.3 y 38.9 del EBEP2.

Un sector doctrinal ha criticado la Entidad Local como unidad de negociación porque obliga a constituir miles de mesas «generales» locales3. Se afirmaba, en este sentido, que la solución de la LORAP era acertada en el caso de las grandes y medianas Entidades Locales donde existe un volumen suficiente de funcionarios, pero no respecto al resto porque obligaba a negociar un acuerdo colectivo propio en cada una de ellas. Ante esta situación, la doctrina proponía dos soluciones: primera, la negociación de «acuerdos supralocales» para todas las Entidades Locales de una determinada Comunidad Autónoma o, incluso, de

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toda la nación; segunda, la adhesión a un Pacto o Acuerdo de otra unidad de negociación.

En esta línea, el art. 34.2 del EBEP admite, de un lado, la legitimación negocial de las asociaciones de municipios, así como de las Entidades Locales de ámbito supramunicipal, previendo la posibilidad de adhesión previa o sucesiva de los municipios a la negociación colectiva que pueda llevarse a cabo en el ámbito correspondiente (a), y, de otro, la posibilidad de que una Administración o Entidad Pública pueda «adherirse a los Acuerdos alcanzados dentro del territorio de cada Comunidad Autónoma, o a los Acuerdos alcanzados en un ámbito supramunicipal» (b).

Vayamos, pues, por partes.

  1. En el EBEP «se reconoce la legitimación negocial de las asociaciones de municipios, así como la de las Entidades Locales de ámbito supramunicipal», y se dispone que «a tales efectos, los municipios podrán adherirse con carácter previo o de manera sucesiva a la negociación colectiva que se lleve a cabo en el ámbito correspondiente» (art. 34.2). Además, se establece que «una Administración o Entidad Pública podrá adherirse a los Acuerdos alcanzados dentro del territorio de cada Comunidad Autónoma, o a los Acuerdos alcanzados en un ámbito supramunicipal» (art. 34.2).

    No obstante, el hecho de que las Entidades Locales gocen de capacidad para negociar a nivel supramunicipal no implica que su actuación esté exenta de todo límite. Muy en especial debemos insistir aquí en los límites constitucionales generales a que se halla sometida la concreta actuación de dicha capacidad general en función del objeto concreto del acuerdo. Dichos límites son, básicamente, los siguientes:

    - En primer lugar, la «transferencia» a la Mesa de negociación supramunicial, como corrimiento competencial que es, no previsto en la Constitución, no puede afectar a la titularidad de las competencias, sino sólo al modo de su ejercicio (arts. 8, 12.1 y 88.4 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP-). Las Administraciones Públicas, a través de esta relación convencional, no pueden disponer voluntariamente de la titularidad de las competencias y de los regímenes competenciales sustantivos diseñados en la Constitución y los Estatutos y, en general, en el bloque de constitucionalidad. Ello tiene una consecuencia importante: las Administraciones Públicas, en cuanto continúan siendo plenamente titulares de sus competencias, sólo vinculan su ejercicio en el grado que ellas mismas desean, y pueden en todo caso recuperar para si el pleno ejercicio independiente de las mismas, sin que la Mesa de negociación supramunicipal pueda oponerse a ello.

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    - En segundo lugar, los Acuerdos supramunicipales no contienen normas vinculantes para las Administraciones Públicas intervinientes y directamente aplicables a sus funcionarios públicos, pues ello supondría una enajenación o renuncia, aun cuando parcial de las potestades normativas de las Entidades Locales, siendo que éstas son indisponibles e irrenunciables (art. 12.1 LRJAP). A mayor abundamiento, debe señalarse que este tipo de acuerdos, del lado de las Entidades Locales, no serán negociados por los representantes de todas y cada una de ellas sino por las Federaciones de Entidades Locales de ámbito estatal o autonómico constituidas al amparo de la Disposición Adicional 5.ª de la LBRL, siendo que éstas no engloban a la totalidad de las Entidades Locales, pues la adscripción a las mismas es voluntaria. Por todo ello, los Acuerdos supramunicipales no crean normas jurídicas, sino en la medida en que sean asumidos por las distintas Administraciones Públicas, que tienen absoluta discrecionalidad para hacerlo o no y, en su caso, aprobados expresa y formalmente por los correspondientes órganos de gobierno4.

    Estos Acuerdos, en cuanto convenios interadministrativos en los que las Entidades Locales pactan la aprobación de un Pacto o Acuerdo habrán de someterse a las fuentes de los primeros y de los segundos. En cuanto convenios interadministrativos, se regirán, en primer lugar, por las normas contenidas en la LBRL y, supletoriamente, por las reglas contenidas en los arts. 4 a 10 de la LRJAP (art. 9 LRJAP). En cuanto Pactos o Acuerdos, habrán de someterse a las disposiciones contenidas en el EBEP.

    La competencia para negociar estos Acuerdos corresponderá a los representantes de las Administraciones Públicas y a los sindicatos representativos del

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    personal funcionarial al servicio de las mismas. En principio, deberían participar representantes de todas y cada una de las Administraciones Públicas implicadas, pues éstas no pueden renunciar al ejercicio de las competencias que tienen legalmente atribuidas (art. 12.1 LRJAP), recayendo dicha representación en aquel órgano que tenga atribuida la competencia para negociar en su respectivo ámbito. Ahora bien, el cumplimiento de este requisito dificultaría extraordinariamente la negociación, dado el elevado número de Entidades Locales que habrían de tener representación. Por ello, el art. 34.2 del EBEP «reconoce la legitimación negocial de las asociaciones de municipios, así como la de las Entidades Locales de ámbito supramunicipal». De este modo, la competencia para negociar del lado de las Entidades Locales corresponderá a las «Federaciones de entidades locales» a que se refiere la Disposición Adicional 5.ª de la LBRL, en proporción a su representatividad, o a las «Entidades Locales de ámbito supramunicipal», esto es, a los entes locales intermedios, de creación legal o de base asociativa, tales como mancomunidades de municipios, comarcas, áreas metropolitanas y otras agrupaciones de municipios legalmente pre-vistas5. En cuanto a la representación sindical, la legitimación negocial recaerá, de acuerdo con la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS) y el EBEP, en los sindicatos más representativos a nivel estatal y auto-nómico, y en los simplemente representativos en el conjunto de las Administraciones Públicas implicadas en la negociación conjunta6. No obstante, puesto que las Entidades Locales pueden adherirse a los Acuerdos alcanzados en el ámbito supramunicipal tanto con carácter previo como de manera sucesiva a dicha negociación supramunicipal, la legitimación para convenir debe corresponder a las...

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