STS, 13 de Febrero de 2001

En fecha 9 de mayo de 1972 por el Gobierno Militar de Cádiz se autorizó a los Sres. Augusto la instalación de una cantina para la venta de bebidas y refrescos en las ruinas de la denominada " DIRECCION000 ", sita en los terrenos militares de la Playa de Costilla, en el Puerto de Santa María, autorización que fue concedida con carácter provisional, estableciéndose que si por cualquier circunstancia fuera necesaria al Ejército dicha propiedad, sería desalojada en el plazo de veinticuatro horas.

Por Resolución del Ministerio de Defensa de 28 de junio de 1985, se desafectó al fin público y se declaró la alienabilidad de la parcela de 2.851 m2 en los terrenos denominados " DIRECCION000 ", poniéndose dicha parcela a disposición de la Gerencia de Infraestructura de Defensa, comunicándose a los concesionarios el 18 de abril de 1988 que en plazo de 48 horas habían de dejar y desalojar dichos inmuebles.

Por Resolución de la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Defensa de 14 de abril de 1992 se declaró la caducidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 127 y siguientes de la Ley del Patrimonio del Estado, de la concesión administrativa otorgada en su día para el ejercicio de la facultad en virtud de libre rescate, al no haberse fijado expresamente el plazo de duración de la misma, y por instancia de 3 de junio de 1992, el interesado interpuso recurso (entonces de alzada), que fue resuelto definitivamente en vía administrativa por Resolución del Ministro de Defensa de 22 de abril de 1993, que literalmente resuelve: "Desestimar el recurso interpuesto por D. Augusto y confirmar la resolución recurrida".

Interpuesto por la parte actora recurso contencioso-administrativo ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, la sentencia dictada el 18 de noviembre de 1994 contenía la siguiente parte dispositiva: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por el Procurador Sr. Gordillo Cañas, en nombre de D. Augusto , contra la Resolución del Ministerio de Defensa de 22 de abril de 1993, desestimatoria del recurso de alzada deducido contra la Resolución dictada por la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Defensa de 14 de abril de 1992, por la que se acordó la caducidad de la concesión administrativa que en fecha 9 de mayo de 1972, por el Gobierno Militar de Cádiz se concediópara instalar una cantina para la venta de bebidas y refrescos en las ruinas de la denominada " DIRECCION000 ", sito en terrenos militares de la Playa de la Costilla, en el Puerto de Santa María. Sin costas".

CUARTO Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Augusto y se opone a la prosperabilidad del recurso la Abogacía del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de febrero de 2001.

Con carácter previo al examen del fondo del asunto, plantea el Abogado del Estado la posible inadmisibilidad del recurso por falta de fundamento, invocando, a tal efecto, la previsión contenida en el artículo 100.2, apartado c) de la Ley 10/92.

El análisis previo de este motivo de inadmisibilidad nos lleva a analizar, en primer lugar, la finalidad del recurso de casación que radica en considerar la procedencia e improcedencia de los motivos invocados para combatir la sentencia impugnada, por lo que carece este recurso de ninguna otra finalidad que no sea la larga exposición de antecedentes y alegaciones referidas a los motivos casacionales y el Tribunal, al apreciar las cuestiones de fondo, ha de determinar su contenido.

La causa referida a la manifiesta falta de fundamento se da cuando el motivo en que se articula no combate la resolución impugnada, sino el acto administrativo originario, actuando per saltum y prescindiendo de cuanto se argumenta en la referida sentencia, criterio jurisprudencial que aplicado a la cuestión examinada y teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales contenidos en el Auto de 7 de noviembre de 1994 y en la sentencia de esta misma Sala de 12 de mayo de 1999, entre otras, conducen a la admisibilidad aducida, que en este momento procesal se convierte en causa de desestimación, atendidas las razones que se exponen en los restantes fundamentos jurídicos.

Además de concurrir la falta de fundamento del recurso interpuesto, también concurre la insuficiencia del mismo, por razón de la cuantía litigiosa, pues la autorización inicial era de 3.500 pesetas anuales (folio 8 del expediente administrativo), aunque en la sentencia recurrida figure la cuantía como indeterminada.

En este ámbito, la Ley de la Jurisdicción exceptúa del acceso a la vía casacional las sentencias recaídas en asuntos cuya cuantía no excedería de seis millones de pesetas, en la redacción por Ley 10/92 de 30 de abril, aplicable al supuesto, pues de acuerdo con reiterada doctrina de esta Sala (Autos de 22 de abril de 1997, 30 de abril de 1999 y 26 de junio de 2000, entre otros) procede tener en cuenta:

1. La cuantía ha de ser aplicada en función de la real entidad material de la cuestión litigiosa, siendo inadmisible el recurso cuando es inferior su cuantía al límite legalmente establecido.

2. El litigio tiene una vertiente económica a la que debe atenderse dada la índole del asunto y los

   criterios restrictivos de acceso a la casación.

3. Aun acudiendo para cuantificar el valor de la pretensión -ex artículo 50.1 de la LJCA de 1956 y hoy

   42 Ley 29/98- en ningún caso se alcanza en la cuestión planteada el tope legal mínimo para acceder a un recurso extraordinario como el de casación.

4. Es irrelevante a los efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía, que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre que la cuantía sea inferior al límite legalmente establecido.

   No superando, en este caso, la cuantía del recurso el límite establecido para el recurso de casación, procede declarar la inadmisión, de conformidad con el artículo 100.2.a) de la LJCA (redacción por Ley 10/92) en relación con la regla 10ª del artículo 489 de la L.E.C., aplicable analógicamente a estos exclusivos efectos, al no ser recurrible la sentencia impugnada, circunstancia de inadmisibilidad que en este momento procesal se convierte en causa de desestimación.

A mayor abundamiento y en aras de la tutela judicial efectiva, el primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.1 de la LJCA, enel abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción, partiendo, fundamentalmente, que lo que está en juego es la existencia de un vínculo que la parte recurrente en casación califica como de arrendamiento.

No cabe apreciar el indicado motivo, puesto que de la propia sentencia recurrida se infiere que no estamos ante un tema que determine la competencia del orden jurisdiccional civil, en la medida en que no estamos ante un contrato de arrendamiento, siendo competente para resolverlo los Tribunales ordinarios, por cuanto que los terrenos son de dominio público, inicialmente están afectos al cumplimiento del servicio militar, tratándose de una autorización administrativa, sometida a la normativa general de la regulación del patrimonio del Estado, que permite constatar el conocimiento por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa de esta materia.

No estamos ante una desafectación que produce el cese de la demanialidad y que permite constatar que el régimen jurídico de los bienes desafectados como bienes patrimoniales se someten a las mismas disposiciones que el Código Civil respecto a la propiedad privada, al amparo del artículo 349 del Código Civil, ni tampoco estamos ante la revisión del canon concesional por la ocupación de terrenos, pago de canon y revisión de canon, que daría lugar a una cuestión de naturaleza civil excluida por el artículo segundo de la Ley Jurisdiccional del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, sino que, en la cuestión examinada, teniendo en cuenta los precedentes de las sentencias de esta Sala de 18 de mayo de 1977 y 26 de enero de 2000, entre otras, estaríamos ante un acto administrativo impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que se encamina a producir un efecto jurídico consistente en la creación, modificación o extinción de un derecho subjetivo o un interés legítimo, habida cuenta de las circunstancias que concurren en aplicación del artículo 127, apartado a) del texto articulado de la Ley del Patrimonio del Estado, no tratándose de una ocupación de bienes patrimoniales del apartado c), que permitiría llegar a la consideración de que no corresponde a este orden jurisdiccional el conocimiento de este asunto, sino a la jurisdicción civil, por lo que procede declarar la plena competencia de este orden jurisdiccional, como ya declaró previamente la Sala de instancia y procede desestimar el motivo.

El segundo de los motivos de casación se fundamenta al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA en una triple consideración: En primer lugar, se citan como infringidos los artículos primero de la Ley de Expropiación Forzosa y cuarto de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, aludiendo en la fundamentación jurídica a las sentencias de esta Sala de 22 de abril y 4 de mayo de 1977 en materia de indemnización en ejecución de sentencia. En segundo lugar, se cita la vulneración del artículo 127 de la Ley del Patrimonio del Estado, al considerar que las ruinas no son objeto del arrendamiento y que se trataba de bienes demaniales desafectados y finalmente, como última perspectiva en el mismo motivo, se invoca la infracción de los artículos 54 y 63 de la Ley 30/92, por carencia de motivación del acto, anulabilidad y finalmente, desviación de poder, al amparo del artículo 83.3 de la LJCA.

Siguiendo el orden de planteamiento de la cuestión suscitada, no estamos ante un supuesto de expropiación prevenido en el artículo primero de la Ley reguladora de la Expropiación Forzosa, en la medida en que la expropiación es una institución de derecho público mediante la que se opera la transferencia coactiva por causa de utilidad pública o interés social de bienes concretos en favor de la Administración o de otra persona, mediante abono de una correspondiente indemnización y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, sin que en la cuestión examinada se haya producido una transferencia de titularidad de los bienes al beneficiario, ni una transferencia de titularidad que se logra coactivamente contra la voluntad del titular expropiado y además, no se trata de la privación de la propiedad por causa justificada o utilidad pública, sino se trata de la desafectación de un bien de dominio público, que una vez desafectado es objeto de rescate concesional por transcurso del plazo establecido, figura jurídica que nada tiene que ver con el instituto expropiatorio.

Tampoco cabe hablar de vulneración del artículo cuarto de la LJCA en la redacción de la Ley de 1956, puesto que el precepto invocado contiene los criterios de otorgamiento de la competencia al orden jurisdiccional contencioso-administrativa que se extiende al conocimiento y decisión de cuestiones prejudiciales o incidentales, no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionados con el recurso administrativo, cual sucede en la cuestión examinada, en donde la posible relación con cuestiones civiles es objeto de revisión jurisdiccional en el acto administrativo impugnado, cuyo conocimiento corresponde a los Tribunales del orden contencioso-administrativo, aunque pueda existir una conexión a prejudicialidad civil o un acto jurídico de esta naturaleza que incida en una situación jurídica administrativa, como tuvo ocasión ya de señalar la precedente sentencia de esta Sala de 6 de junio de 1984.

Por otra parte, la invocación que efectúa la parte recurrente de la sentencia de 22 de abril de 1977 nada tiene que ver con la cuestión planteada, por cuanto que en aquélla se trata de un supuesto dealteración del régimen de una vivienda que pasa de uso propio y exclusivo para los cooperativistas adjudicatarios a una utilización por cesión de uso gratuito o en arrendamiento, ni tampoco inciden por sus planteamientos y razonamientos en la cuestión planteada, la invocación de la sentencia que se efectúa de esta misma Sala de 4 de mayo de 1977, que afecta a un tema indemnizatorio correspondiente a un arrendatario, teniendo en cuenta los factores que inciden en el desplazamiento de la actividad desde su actual emplazamiento a otro distinto, circunstancia que nada tiene que ver con la pretensión de la parte actora.

Por el contrario, en la cuestión examinada y con ello entramos en el segundo de los aspectos que se refieren al indicado motivo, nos encontramos ante una concesión administrativa expresamente calificada por la Sala de instancia, cuando a la vista de los antecedentes del expediente administrativo, considera claramente que el fundamento de la caducidad se declara en los actos administrativos impugnados sobre la base del carácter provisional del otorgamiento de la autorización, sin señalamiento de plazo, habida cuenta de que dicha autorización contenía una reserva expresa de facultad de libre rescate en caso de necesidad por parte del Ejército, lo que fue declarado en la Orden del Ministerio de Defensa de 28 de junio de 1985.

Tal Orden, siguiendo el procedimiento legalmente establecido de desafectación de los terrenos, declaró la alienabilidad de la parcela, poniéndolo a disposición de la Gerencia de la Infraestructura Militar y frente al criterio de la parte recurrente que sostiene que, en aplicación del artículo 127 de la L.P.E. la desafectación no implicaba declaración de caducidad, continuando en la posesión de sus derechos al perder el carácter de dominio público e incorporarse al patrimonio del Estado, lo cual sólo tendría lugar si su concesión hubiera estado sometida a plazo y no se hubiera cumplido, en el caso examinado, el título habilitante de la autorización tenía un carácter provisional y era de aplicabilidad la regla contenida en el apartado primero del artículo 127 de la Ley del Patrimonio del Estado, por lo que transcurrido el plazo de la autorización, con carácter provisional, expresamente reconocido por la parte actora, se produjo la extinción del derecho, por cuanto que el apartado a) del artículo 127 de la Ley del Patrimonio del Estado prevé que se declare la caducidad de las concesiones en que se hayan cumplido el plazo para su disfrute o en las que la Administración hubiera hecho reserva expresa de la facultad de libre rescate, sin señalamiento expreso de plazo.

La doctrina jurisprudencial (así en sentencias de 23 de abril de 1980 y 4 de noviembre de 1997), sostiene el criterio de que la Administración carece de facultades para atribuirse por medio de las cláusulas insertas en este tipo de autorizaciones o concesiones el poder de revocar o modificar la libre voluntad y sin compensación indemnizatoria, el uso anormal concedido o autorizado, estando obligado a actuar con sometimiento a la ley, de acuerdo con el interés público, lo que constituye un obstáculo insuperable para que puedan crearse situaciones de precario similares al orden civil, como ha reconocido la jurisprudencia, en sentencias de 29 de septiembre de 1980 y 29 de octubre de 1979, señalándose en esta última, que la revocación o modificación del uso normal otorgado es controlable judicialmente y para determinar su validez y eficacia hay que tener en cuenta el fin del acto concesional o autorizante del uso y las razones de oportunidad, con el objetivo de determinar si su ejercicio responde o no a la pretensión del destino del bien demanial, explicitando la sentencia de 29 de septiembre de 1980 que las autorizaciones y concesiones otorgadas en las que se inserta la cláusula de precario, sólo pueden revocarse y ejercitar la correspondiente acción cuando sobrevenga otra razón de interés público incompatible con el que motivo su otorgamiento y que sea preferente al primero.

En la cuestión examinada, el artículo 127 de la Ley del Patrimonio del Estado -apartado a)- señala que será declarada la caducidad de aquéllas cuando se haya cumplido el plazo para su disfrute o en las que la Administración hubiere hecho reserva de la facultad de libre rescate sin señalamiento de plazo expreso, siendo de destacar también, que en el apartado b) se dice que se irá dictando igual caducidad a medida que venzan los plazos establecidos en los acuerdos de concesión en las licencias del uso de los bienes en coherencia con el artículo 228 del Reglamento del Patrimonio del Estado, aprobado por Decreto 3588/64 de 5 de noviembre y posteriores modificaciones.

También se invocan como vulnerados los artículos 53 y 54 de la Ley 30/92, en relación con el artículo 83.3 de la LJCA (redacción de 1956), considerando que estamos ante un caso en el que el acto administrativo impugnado está carente de motivación y además produce desviación de poder.

Esta materia ya fue analizada expresamente por la sentencia recurrida y así, en el fundamento tercero se aduce que no cabe hablar de falta de motivación en el expediente ni en las resoluciones recurridas, pues se destaca con claridad que los bienes fueron desafectados por ser necesarios al cumplimiento de los fines del Ejército, que la autorización tenía un mero carácter provisional sinseñalamiento expreso de plazo y que existía una expresa reserva de libre rescate, por lo que resulta de aplicación el artículo 127.a) de la Ley del Patrimonio del Estado y además, ni cabe hablar de vulneración del procedimiento legalmente establecido ni la Administración incurrido en desviación de poder.

En suma, los actos administrativos efectuados por la Administración, después del seguimiento del expediente administrativo y los dictámenes preceptivos son suficientemente explícitos para determinar, en primer lugar, la ausencia de vulneración del artículo 54.1.a) de la Ley 30/92 (modificada en parte por la Ley 4/99) respecto de la motivación, pues tanto en el acto administrativo impugnado como en la posterior sentencia recurrida, se analiza el tema de la motivación del acto en la forma descrita, lo que garantiza la seriedad en la formación de la voluntad administrativa. Cabe concluir, en este punto, reconociendo que la motivación existió teniendo en cuenta la doctrina jurisprudencial que ha sido subrayada por esta Sala (entre otras, en las sentencias de 20 de enero de 1998 y 14 de diciembre de 1999) y partiendo de la consideración inicial de que no se trata del cumplimiento de un mero requisito formal, sino que desde el punto de vista interno se asegura la formación de voluntad de la Administración, lo que constituye una garantía para el administrado y facilita, en última instancia, el control jurisdiccional por parte de la Administración, sin que en la cuestión examinada se observe vulneración de los artículos 103 ni 106 de la Constitución, pues se han conocido directamente por los afectados las razones de la decisión administrativa y han permitido que frente a ellas se interpusieran los recursos procedentes, siguiendo reiterados criterios jurisprudenciales contenidos, entre otras, en la sentencia de 25 de mayo de 1998 y por eso, la Sala no acepta el criterio puesto de manifiesto por la parte recurrente sobre la ausencia de motivación, ya que existieron suficientes razonamientos explícitos que determinaron el rescate concesional tras la desafectación del bien y permitieron un margen de apreciación por parte de la Administración, que ha sido debidamente ponderado por la sentencia recurrida, cuyos criterios no cabe rechazar en sede casacional.

Finalmente, tampoco cabe hablar de que en la cuestión examinada estemos ante un supuesto de desviación de poder, pues del análisis normativo y de los actos administrativos impugnados, según se infiere del examen del expediente administrativo, se deduce que no estamos ante un supuesto de desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución) y definida en nuestro ordenamiento jurídico "como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico" en aplicación del artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

De éste concepto legal la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características, que no concurren en la cuestión examinada:

1. El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la ley.

2. La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1.983 y 3 de febrero de 1.984.

3. Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica con tales elementos reglados del acto, para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma.

4. En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1.249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1.253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1.987.

En este caso, la parte recurrente no ha demostrado la existencia de tal desviación de poder, por no existir la constatación de la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de la naturaleza del acto recurrido y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo propuesto por el órgano decisorio, pues para poder ser apreciado era necesario que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en merasopiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine, lo que no ha sucedido en este caso.

En consecuencia, no cabe apreciar que se haya producido el ejercicio de una potestad administrativa para un fin distinto, generando una conducta constitutiva de desviación de poder y también resulta desestimable este último motivo.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.