STS, 8 de Febrero de 2010

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 29 de octubre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 168/05 ) en cuya parte dispositiva se establece:

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La anterior sentencia fue notificada a la representación del demandante D. Luis Alberto el 3 de diciembre de 2007 con indicación de que contra ella "no cabe recurso". Y mediante diligencia de ordenación fechada a 7 de diciembre de 2007 (notificada a la parte actora el día 13 del mismo mes y año) se declaró la firmeza de la sentencia

Con fecha 19 de diciembre de 2007 la representación de D. Luis Alberto interpuso recurso de revisión contra la diligencia de ordenación aduciendo que la sentencia es susceptible de recurso de casación para unificación de doctrina y solicitando, por ello, la anulación de la diligencia de ordenación que declara la formaza de la sentencia.

Mediante escrito presentado el 15 de enero de 2008 -antes de que se resolviese el recurso de revisión que acabamos de reseñar- la parte actora presentó escrito de interposición de recurso de casación para unificación de doctrina contra la sentencia.

La Sala de la Audiencia Nacional, mediante auto de 25 de enero de 2008, acordó estimar el recurso de revisión dirigido contra la diligencia de ordenación que declaraba la firmeza de la sentencia y admitir a trámite el recurso de casación para unificación de doctrina contra la sentencia.

En el escrito ya mencionado de interposición del recurso de casación para unificación de doctrina la representación de D. Luis Alberto aduce que la sentencia impugnada es contradictoria con la sentencia de la Sala Tercera, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2007 (recurso de casación 7616/03). El escrito termina solicitando que se dicte sentencia que:

1. / Declare haber lugar al recurso de casación para unificación de doctrina la sentencia de 29 de octubre de 2007 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (recurso contencioso-administrativo 168/05).

2. / Case y anule la sentencia recurrida.

3. / Estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de octubre de 2004, declarándose la nulidad de dicha resolución y ordenando la retroacción del procedimiento administrativo al momento de formalización de la propuesta de resolución con objeto de su notificación al interesado.

4. / Se impongan a la Administración el pago de las costas causadas en la instancia y en casación.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional admitió a trámite el recurso mediante auto de 25 de enero de 2.008 .

La Abogacía del Estado presentó escrito con fecha 8 de abril de 2008 en el que en primer lugar, plantea la inadmisibilidad del recurso por no haber sido interpuesto en debida forma, y seguidamente señala que, en todo caso, entre las sentencias contrapuestas no se da la necesaria identidad sustancial en los hechos, fundamentos jurídicos y pretensiones, por lo que no concurren los requisitos de los artículos 96 y 99 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción para la interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina. Termina por ello solicitando que se dicte sentencia en la que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación para unificación de doctrina, o, subsidiariamente, se desestime, conformando la sentencia de instancia por ser conforme a derecho.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, y siendo turnadas a esta Sección 5ª, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 2 de febrero del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 29 de octubre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 168/05 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Alberto contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 16 de noviembre de 2005 desestimatoria del recurso de reposición dirigido contra la anterior resolución de 1 de octubre de 2004 en la que se acuerda imponer al referido Sr. Luis Alberto una sanción de 30.050,62 euros por daños causados en el dominio público hidráulico, así como la prohibición de actuaciones como la denunciada con la advertencia de que su incumplimiento podría implicar la imposición de nuevas sanciones.

La sentencia recurrida fundamenta la desestimación del recurso haciendo, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

ex artículo 63.2 de la Ley 30/1992. Y para que tal indefensión tenga la eficacia invalidante que se pretende, es preciso que no se trate de meras irregularidades procedimentales, sino de defectos que causen una situación de indefensión de carácter material, no meramente formal, esto es, que hayan originado al recurrente un menoscabo real de su derecho de defensa, causándole un perjuicio real y efectivo (en este sentido SSTC 155/1988, de 22 de julio, FJ 4; 137/1996, de 16 de septiembre, FJ 2; 89/1997, de 5 de mayo, FJ 3; 78/1999, de 26 de abril, FJ 2, entre otras).

Siendo ello así, de acuerdo con la teoría de la invalidez de los actos administrativos, la consecuencia del incumplimiento de algún trámite de procedimiento podría configurar un motivo de nulidad relativa o anulabilidad del citado artículo 63, siempre que, como se acaba de decir, conforme a las previsiones de apartado 2del precepto, se hubiere producido indefensión.

En primer término y por lo que respecta, en concreto, a la incompetencia de la Ministra de Medio Ambiente (...).

Ha de resolverse, en segundo término, la invocada vulneración de los artículos 13.2 y 18 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, por no comunicarse al interesado el acuerdo de iniciación, con independencia del pliego de cargos, y por haberse omitido la notificación de la propuesta de resolución. Ha de tenerse en cuenta, de un lado, que el repetido Reglamento de Dominio Público Hidráulico obliga, en el artículo 330, a dar traslado al interesado del pliego de cargos y si bien el articulo 327.2 del mismo preceptúa la aplicación supletoria del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, la alegada falta de comunicación al interesado del Acuerdo de inicio del procedimiento, y de la propuesta de resolución, en ningún caso ha originado indefensión a la parte actora pues se desprende del expediente que efectuó alegaciones, al menos en dos ocasiones (folios 13 a 19 y 46 a 56), que al mismo se le confirió audiencia y se le dio vista del expediente ( folios 40 a 45) y que también ha presentado recurso frente a la resolución sancionadora, por lo que ha podido alegar y probar cuanto ha estimado conveniente en defensa de sus derechos e intereses legítimos, preservándose, en su totalidad, su derecho de defensa....>>.

La representación de D. Luis Alberto aduce que la sentencia recurrida es contradictoria con la sentencia de esta Sala Tercera, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2007 (recurso de casación 7616/03), sentencia ésta que, en los apartados de su fundamentación que aquí nos interesan, expone las siguientes razones:

artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por incurrir la sentencia en quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en esta caso, por incongruencia extra petitum.

Se expone que el tema de la caducidad del procedimiento tuvo una importancia menor para el recurrente hasta el punto de no plantearlo en el recurso de reposición, haciéndolo solo al final de la demanda, sin constituir una auténtica pretensión.

El motivo no puede prosperar. La propia representación estatal reconoce el planteamiento ---si se quiere in fine--- por parte de la entidad recurrente de la caducidad del procedimiento, pero con rasgos y consistencia mas que sobrados para tener que ser resuelto por la Sala de instancia de que no querer incidir en incongruencia omisiva.

El segundo motivo se articula por la vía del artículo 88.1.d) de la citada LRJCA, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando infringido el artículo 42.2 de la LRJPA, tras su modificación por la LMRJPA, el artículo 332 del RDPH, tras su modificación por el Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto, así como la Disposición Transitoria Primera de la citada LMRJPA, la doctrina jurisprudencial sobre la caducidad, y, en relación con ella, el artículo 92 de la LRJPA, modificado por la LMRJPA.

El motivo ha de prosperar.

Siendo impecable el razonamiento de la Sala de instancia, debe añadirse un eslabón más en la evolución normativa que, con precisión, relata. Y es que la Ley 48/1999, de 13 de diciembre, de Modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, añadió una la Disposición Adicional Octava a esta Ley ("Plazos en expedientes sobre dominio público hidráulico"), en la que se disponía:

"A los efectos previstos en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de modificación de la anterior, los plazos para resolver y notificar la resolución en los procedimientos regulados en esta Ley, serán los siguientes:

3. Procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico, un año".

Pues bien, esta Disposición Adicional, y los plazo para los procedimientos a los que se refería ---entre ellos el de un año para los procedimientos sancionadores---, entró en vigor el día 4 de enero de 2000, esto es, a los veinte días de su publicación en el BOE (nº 298, de 14 de diciembre de 1999). Por tanto, entró en vigor antes de la conclusión del plazo de caducidad del procedimiento (que hubiera concluido el 23 de enero siguiente).

La aplicación de dicha Ley al procedimiento en tramitación no debe ofrecer dudas:

1. Porque la misma no establecía ninguna disposición transitoria alguna en relación con lo procedimientos en tramitación.

2. Porque una norma procedimental no puede considerarse limitadora o restrictiva de derechos; y, sobre todo,

3. Porque esta norma no vino a establecer un plazo nuevo de un año para el procedimiento sancionador, sino a elevar el rango normativo de la norma reglamentaria (RDPH) donde dicho plazo de un año se establecía, cumpliendo así con la exigencia contemplada en la Disposición Transitoria Primera.2 de la LMRJPA, que, expresamente, se remite a las excepciones al plazo de seis meses contempladas en el artículo 42.2, tras su reforma.

Casada la sentencia de instancia, debemos, pues, resolver el recurso contencioso-administrativo en los términos establecidos en el artículo 95.2, apartados c) y d), esto es, "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate"....

En la misma línea de ausencia de garantías se argumenta sobre la ausencia de notificación de la propuesta de resolución sancionadora a la recurrente.

En concreto, en el artículo 332, párrafo primero, del RDPH, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto 1771/1994, 5 de agosto, se señala que:

"En todo expediente sancionador, una vez contestado el pliego de cargos, realizada, en su caso, la práctica de las pruebas, completado el expediente con las alegaciones y documentos que procedan y previa audiencia del interesado, el instructor formulará la propuesta de resolución en los términos previstos en el artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora".

El citado artículo 18 del Reglamenta Sancionador mencionado, aprobado por Real Decreto 1398/1993, 4 de agosto (RPS), regula el trámite de la "Propuesta de resolución", añadiendo el artículo 19 siguiente que "la propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del expediente". Además se añade que "a la notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener copias de los que estimen convenientes, concediéndoles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento".

Resulta acreditado que el trámite no se ha cumplido y el demandante relata una serie de actuaciones, informes y ausencias de pruebas solicitadas de las que no tuvo conocimiento hasta el traslado del procedimiento en vía jurisdiccional. En tal situación esta vulneración procedimental debe de ser acogida y, como consecuencia de ello, hemos de proceder a la anulación de la sanción impuesta con tal previo incumplimiento.

No puede aceptarse que la no notificación de la propuesta de resolución pueda considerarse como una especialidad del RDPH en relación con el RPS, ya que el primero se remite al segundo para dicho trámite, como hemos comprobado. Debe recordarse que el Real Decreto 1771/1994, de 5 de julio, tuvo como finalidad el adaptar determinados Reglamentos (de Costas, del Dominio Público Hidráulico y en materia de Medio Ambiente) a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que eran anteriores a la misma. Así lo dice expresamente su Exposición de Motivos:

"La fecha de promulgación de dichos Reglamentos, que datan de 1986 y 1989, respectivamente, ha permitido recoger en ellos gran parte de las innovaciones ahora introducidas por la Ley 30/1992, al haberse tenido en cuenta, en el momento de su elaboración, tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la jurisprudencia en la materia, ampliamente informadoras de la citada Ley. Ello no obstante, la regulación más general y sistemática que ésta contiene hace necesario adecuar a la misma los procedimientos indicados en aspectos concretos, modificando o complementando su contenido, en cumplimiento del mandato expreso del legislador".

De ahí, por tanto, que en el artículo 327 se introduzca un párrafo segundo que dispone:

"El procedimiento para sancionar las infracciones previstas en el presente Reglamento será el regulado por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, con las especialidades que se recogen en los artículos siguientes".

Y, como hemos señalado, la no notificación de la propuesta de resolución, a la que ---no obstante la anterior remisión--- de forma, mas concreta y expresa, se refiere el artículo 332 del RDPH, remitiéndose al 18 del RPS, obviamente, no puede ser considerado como una especialidad de este procedimiento. No podemos olvidar que nos movemos en el marco del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en el que, tanto desde una perspectiva constitucional (24.2 de la Constitución Española) como legal (135 de la LRJPA) se reconoce el derecho del imputado (antes de ser condenado o sancionado) al conocimiento de la acusación y de la posible sanción.

Podemos, por todas, citar la STS de 27 de abril de 1998, en la que se expresa:

"Esta Sala en reiteradas Sentencias (21 abril, 2 junio, 6 junio y 30 julio 1997, 9 y 16 marzo 1998 ) ha afirmado que el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el art. 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso.

Resulta obligada la aplicación del tal doctrina constitucional al caso que enjuiciamos, en el que no se ha notificado la propuesta de resolución, limitándose a contener el acuerdo de incoación la identificación del hecho imputado y del precepto en que se tipifica, así como la mera indicación (multa de 1.000.001 ptas. a

25.000.000 ptas.) de la sanción que en abstracto cabe imponer a las infracciones muy graves; o lo que es igual, que no contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, y en el que por tanto devenía necesaria la notificación, no efectuada, de la propuesta de resolución. Por ello, procede declarar la nulidad del acto administrativo impugnado".

En la misma doctrina se insiste en la STS de 10 de mayo de 2001 y las que en ella si citan: SSTS de 21 de abril de 1997, 2 de junio de 1997, 6 de junio de 1997, 16 de marzo de 1998, 22 de abril de 1999, 28 de abril de 1999 (dos), 6 de mayo de 1999 (dos), 25 de mayo de 1999 y 26 de mayo de 1999, tras analizar las normas pertinentes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en concreto el artículo 137.1 de la primera, y los artículos 13.2, 18 y 19 del segundo, así como la sentencia del Tribunal Constitucional 29/1989, de 6 de febrero . SEPTIMO.- Por lo expuesto, procede declarar haber lugar al recurso de casación y, en cuanto al fondo del asunto, estimar el recurso contencioso administrativo formulado, anulando las Órdenes Ministeriales impugnadas de 21 de enero y 30 de octubre de 2000, asó como la sanción y las medidas de restauración del régimen hidráulico>>.

Sostiene la recurrente que los casos examinados en la sentencia recurrida y en la de contraste son sustancialmente iguales, estando ambas referidas a procedimientos sancionadores por daños causados al dominio público hidráulico, y que, a diferencia de lo decido en la sentencia de la Audiencia Nacional contra la que se recurre, aquella otra dictada por el Tribunal Supremo otorga relevancia invalidante al defecto procedimental consistente en la falta de notificación de la propuesta de resolución.

La Abogacía del Estado sostiene, por el contrario, que no se da la necesaria identidad sustancial entre los hechos, fundamentos jurídicos y pretensiones de los casos examinados en las sentencias enfrentadas. En primer lugar, porque la sentencia del Tribunal Supremo anuló la resolución sancionadora por razón de la caducidad del procedimiento, siendo esta la ratio decidenci, de manera que las demás consideraciones que en ella se contienen deben entenderse hechas a mayor abundamiento, pues bastaba aquel motivo para la anulación de lo actuado. En segundo lugar, porque en esas consideraciones obiter dicta la sentencia de contraste, si bien es cierto que expone unas útiles reflexiones sobre la virtualidad de la notificación de la propuesta de resolución, no sacramentaliza dicha comunicación sino que la pone en relación con las circunstancias del caso y remarca su trascendencia cuando resulta necesario para salvaguardar los derechos de defensa del encartado. Y la propia sentencia del Tribunal Supremo destaca que en el caso examinado, además de estar acreditada la falta de notificación de la propuesta "...el demandante relata una serie de actuaciones, informes y ausencias de pruebas solicitadas de las que no tuvo conocimiento hasta el traslado del procedimiento en vía jurisdiccional". En fin, la sentencia de contraste liga el traslado de la propuesta de resolución con el hecho de ser informado de la acusación, destacando la necesidad de que aquella se notifique cuando el pliego de cargos resulte inconcreto o proporcione una información insuficiente. Nada de ello sucede en el caso a que se refiere la sentencia de la Audiencia Nacional aquí recurrida, pues en ella se pone de manifiesto que el recurrente estuvo suficientemente informado, tuvo ocasión de formular alegaciones y en ningún momento sufrió indefensión.

Frente a lo alegado por la Abogacía del Estado, no es cierto que las sentencias enfrentadas sean diferentes porque en la del Tribunal Supremo la estimación del recurso contencioso-administrativo viniese determinada por la caducidad del procedimiento. Muy al contrario, lo que hace la sentencia del Tribunal Supremo que aquí se propone como contraste es casar y anular la sentencia que allí se recurría, precisamente por considerar que la Sala de instancia había apreciado indebidamente la caducidad del procedimiento. Por tanto, las consideraciones que a continuación expone esa sentencia del Tribunal Supremo no son dadas a mayor abundamiento sino como fundamento sustantivo para resolver la controversia allí planteada, que terminó en aquel caso con la estimación del recurso contencioso-administrativo.

Aclarado ese primer punto, tiene en cambio razón la Abogacía del Estado en sus restantes alegaciones. En particular, cuando afirma que los casos resueltos en las sentencias enfrentadas presentas diferencias relevantes y que, por ello, aunque las resoluciones llegan a soluciones divergentes, no cabe afirmar que la sentencia de la Audiencia Nacional aquí recurrida contradiga la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo que se propone como contraste.

Ante todo debe notarse que en el proceso de instancia la parte actora se había limitado a aducir, en un escueto apartado E/ del fundamento VI de la demanda, la falta de comunicación de la incoación del expediente (sí se le había notificado el pliego de cargos) así como la falta de notificación de la propuesta de resolución. En ese breve alegato la parte actora ni siquiera alegaba, ni por tanto justificaba, que la ausencia de tales comunicaciones le hubiese causado indefensión. Como si el mero defecto procedimental tuviese por sí mismo relevancia invalidante.

Siendo ese el planteamiento que hacía el demandante, hemos visto que la sentencia de la Audiencia Nacional aquí recurrida, después de admitir que la tramitación administrativa presentaba deficiencias, en concreto las denunciadas por el demandante, se detiene a explicar que los defectos formales o procedimentales sólo determina la anulabilidad del acto en los casos señalados en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, esto es, cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados. Y, seguidamente la sentencia recurrida expone, también lo hemos visto, los datos y razones que llevan a concluir que en el caso examinado no ha habido indefensión.

Alguna razón de las que se dan en ese apartado de la fundamentación sentencia recurrida no podemos compartirla. Así, el hecho de que el expedientado interpusiese luego recurso contra la resolución sancionadora no permite excluir que en vía administrativa se le haya podido causar indefensión. Pero la sentencia de la Audiencia Nacional enuncia otras razones que sí son pertinentes; por ejemplo, cuando señala que durante la tramitación del expediente el interesado pudo alegar y probar, se le dio vista del expediente, y, de hecho, formuló alegaciones en dos ocasiones. Y aun cabe añadir otras razones que la Sala de instancia no enuncia de forma expresa pero están implícitas o se derivan de los datos consignados en otros apartados de la propia sentencia. En este sentido debe destacarse que por medio del Pliego de Cargos el interesado había sido informado de los hechos que habían dado origen al expediente y del tipo de infracción que se le imputaba la multa, en términos coincidentes con los que luego se recogerían en la propuesta de resolución, y que la sanción que finalmente se impuso en la resolución sancionadora

(30.050#62 euros) es la mínima de las que se anunciaban como posibles en aquel Pliego de Cargos, donde se indicaba al interesado que se le podría imponer la sanción de multa de 30.050#60 a 300.506#06 euros.

Si a todo ello se une el dato, que ya antes hemos destacado, de que en la demanda no se alegaba siquiera que hubiese habido indefensión, únicamente se denunciaba la falta de notificación de la propuesta de resolución, fácilmente se constata que la decisión adoptada en la sentencia recurrida no contradice la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo que se propone como contraste. En efecto, en el caso que nos ocupa la falta de notificación de la propuesta de resolución no privó al interesado de conocer ningún elemento relevante de la imputación, ya que el Pliego de Cargos le había informado de los hechos que habían dado origen al expediente y del tipo de infracción que se le imputaba, así como de una horquilla de posibles sanciones de la que luego le fue aplicada la mínima. Por tanto, no existe ningún dato o indicio de indefensión que permita atribuir relevancia invalidante a la anomalía procedimental advertida.

Así las cosas, no cabe afirmar que las sentencias sometidas a contraste incorporen doctrinas o interpretaciones contradictorias, y, en consecuencia, el recurso de casación para la unificación de doctrina no puede prosperar.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido del escrito de oposición, se fija en

1.500 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de defensa de la Administración del Estado.