STS, 22 de Abril de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 171/1995 |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 171/95 interpuesto por la entidad "AVENIR LEVANTE, S.A.", representada por la Procurador Dª. María Luisa Gavilán Rodríguez, contra los Acuerdos del Consejo de Ministros de fecha 11 de noviembre de 1994 que resolvieron los expedientes sancionadores 371.502/94 A, 371.503/94 A, 371.504/94 A y 371.505/94 A; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
"Avenir Levante, S.A." interpuso ante esta Sala, con fecha 3 de marzo de 1995, el recurso contencioso- administrativo nº 171/95 contra los Acuerdos del Consejo de Ministros de fecha 11 de noviembre de 1994 que resolvieron los expedientes sancionadores 371.502/94 A, 371.503/94 A, 371.504/94 A y 371.505/94 A. En su escrito de demanda, de 21 de febrero de 1996, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el presente recurso, se revoquen y anulen los referidos actos administrativos impugnados, por no ser conformes con el Ordenamiento Jurídico".
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 25 de marzo siguiente alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, por ser los Acuerdos del Consejo de Ministros plenamente ajustados a Derecho".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 21 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 14 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.
La empresa "Avenir Levante S.A." impugna acumuladamente en este recurso directo, número 171/1995, cuatro acuerdos del Consejo de Ministros, de fecha 11 de noviembre de 1994, que le impusieron sendas multas de 1.850.000 pesetas (expediente 371.502/1994 A); 2.800.000 pesetas (expediente 371.503/1994 A); 1.800.000 pesetas (expediente 371.504/1994 A) y 2.750.000 pesetas (expediente 371.505/1994 A). En todos los supuestos la sanción fue impuesta por infracción del art. 24.1 de la Ley 25/1988, de Carreteras, de 29 de julio.
La demanda reitera los argumentos jurídicos que esta misma empresa actora expuso en el recurso 178/1995, seguido ante esta Sala, en el que impugnó cinco acuerdos del Consejo de Ministros de18 de noviembre de 1994, recaídos en los expedientes sancionadores números 371.506/1994 A, 371.507/1994 A, 371.508/1994 A, 371.554/1994 A, y 371.555/1994 A, acuerdos que le impusieron sanciones pecuniarias similares a las que ahora debemos enjuiciar. Como quiera que la sentencia de esta Sala de 7 de abril de 1998, que dio respuesta a estos argumentos, se corresponde con unas circunstancias de hecho similares en cuanto a la irregular tramitación de los expedientes sancionadores -motivo determinante de la anulación de los acuerdos impugnados- no nos queda sino reiterar lo que ya entonces afirmamos, en los siguientes términos:
"De los diversos motivos de impugnación que se esgrimen en el escrito de demanda, procede estudiar en primer término aquél que afirma omitidos en el expediente administrativo determinados trámites, en concreto la no notificación de la propuesta de resolución. El estudio del procedimiento administrativo muestra, en efecto, que dicha propuesta de resolución no fue notificada a la mercantil contra la que el procedimiento se dirigía.
Cuál sea la transcendencia jurídica de dicha omisión en el caso de autos es cuestión resuelta con claridad en nuestro Ordenamiento Jurídico. En efecto, cierto es que el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento General de Carreteras, al que remite la Disposición Transitoria Primera de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, al regular en su artículo 114 el procedimiento sancionador no contemplaba singularmente el trámite de propuesta de resolución; pero no es menos cierto que, en su defecto, y tal como disponía el artículo 1º.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, devenían de aplicación las normas del Título VI, Capítulo II, de la Ley últimamente citada, cuyo artículo 137.1 disponía que "contestado el pliego de cargos o transcurrido el plazo para hacerlo, el Instructor formulará propuesta de resolución, que se notificará a los interesados, para que en el plazo de ocho días puedan alegar cuanto consideren conveniente a su defensa". En la misma línea, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el "Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora", en vigor ya cuando se inició el expediente sancionador objeto de este proceso, contempla en sus artículos 18 y 19 dicho trámite, y la necesidad de su notificación a los interesados, a la que "se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento", pudiendo prescindirse del trámite de audiencia "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado..."; previsiones éstas que cabe completar con la contenida en el artículo 13.2, conforme al cual "en la notificación [del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador] se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada...". A su vez, el nuevo "Reglamento General de Carreteras para la ejecución de la Ley 25/1988, de 29 de julio", aprobado por el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, en vigor cuando se dictó el Acuerdo impugnado en este proceso, dispone en su artículo 112.4 que "el procedimiento sancionador se tramitará conforme a lo establecido en el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto". Y por fin, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 29/1989, de 6 de febrero, enfrentado a un supuesto en que se formuló pliego de cargos y se notificó una primera propuesta de resolución, pero no una segunda en la que se apreciaba la concurrencia de una circunstancia agravante de reincidencia, con el consiguiente incremento de la sanción, afirmó, en lo que a esta litis interesa, lo siguiente: "...esa falta de comunicación de la segunda y última propuesta de resolución
...constituye sin duda una violación del derecho constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso, más en concreto, como señala el Ministerio Fiscal, del derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él, reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución ... Sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el artículo 24.2 de la Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento..."; concluyendo con la afirmación de que la calificación de la falta y la consecuencia punitiva, (son) "elementos ... indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa".
En conclusión, cabe afirmar que el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata.Excepcionalmente, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso.
La aplicación al caso enjuiciado de la doctrina que acabamos de exponer, contenida en anteriores sentencias de esta misma Sala y Sección (S.S. de 21 de abril, 2 junio, 6 junio y 30 julio 1997, 9 marzo y 16 marzo 1998), impone la estimación del recurso, pues en los cinco expedientes administrativos sancionadores no se ha notificado la propuesta de resolución, careciendo por otra parte el pliego de cargos de los requisitos imprescindibles para satisfacer las exigencias del derecho fundamental a ser informado de la acusación, al limitarse a la identificación del hecho imputado y del precepto en que se tipifica, y a la indicación de la sanción que en abstracto cabía imponer a las infracciones muy graves (de un 1.000.001 a
25.000.000 de ptas.), sin contener, por tanto, un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. Esto comporta acoger la pretensión deducida y declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, sin que proceda ordenar la retroacción de las actuaciones administrativas por haberse producido la caducidad del procedimiento, habida cuenta el tiempo transcurrido desde la fecha de la denuncia (21-4-94) y la de la notificación del acuerdo del Consejo de Ministros (13-1-1995), superior al previsto en el art. 20. 6 del R.D. 1398/1993, de agosto, aplicable a este supuesto de acuerdo con su Disposición Final Única".
Ante la igualdad de circunstancias de hecho (varía sólo la fecha de la denuncia, que en estos cuatro casos es el 18 de abril de 1994 y, lógicamente, el emplazamiento de los carteles publicitarios) y una vez constatada la comisión del mismo vicio procedimental que, respecto de aquellos otros expedientes, apreció la sentencia antes citada, la consecuencia jurídica ha de ser, también en este caso, la anulación de los acuerdos impugnados.
No se aprecia temeridad o mala fe que justifiquen la condena en costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 171/1995, interpuesto por "AVENIR LEVANTE, S.A.", contra los acuerdos del Consejo de Ministros, de fecha 11 de noviembre de 1994, que le impusieron sendas multas de 1.850.000 pesetas (expediente 371.502/1994 A);
2.800.000 pesetas (expediente 371.503/1994 A); 1.800.000 pesetas (expediente 371.504/1994 A) y
2.750.000 pesetas (expediente 371.505/1994 A), por infracciones de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. Anulamos dichos actos administrativos por ser contrarios a derecho, sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
-
STSJ Comunidad de Madrid 1815/2008, 6 de Octubre de 2008
...de mayo de 2001 y las que en ella se citan: SSTS de 21 de abril de 1997, 2 de junio de 1997, 6 de junio de 1997, 16 de marzo de 1998, 22 de abril de 1999, 28 de abril de 1999 (dos), 6 de mayo de 1999 (dos), 25 de mayo de 1999 y 26 de mayo de 1999, tras analizar las normas pertinentes de la ......
-
STSJ Castilla-La Mancha 408/2013, 27 de Mayo de 2013
...de mayo de 2001 y las que en ella si citan: SSTS de 21 de abril de 1997, 2 de junio de 1997, 6 de junio de 1997, 16 de marzo de 1998, 22 de abril de 1999, 28 de abril de 1999 ( dos), 6 de mayo de 1999 ( dos), 25 de mayo de 1999 y 26 de mayo de 1999, tras analizar las normas pertinentes de l......
-
AAP La Rioja 43/2019, 12 de Febrero de 2019
...pronunciado la doctrina jurisprudencial ( Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de mayo y 29 de diciembre de 1997, 23 de marzo, 13 y 22 de abril de 1999, 22 de abril de 1999, 28 de febrero, 4 y 30 de octubre de 2000, 3 de octubre, 5 de noviembre y 19 de diciembre de 2003 ), resaltando la si......
-
STSJ Castilla-La Mancha 892/2013, 11 de Diciembre de 2013
...de mayo de 2001 y las que en ella si citan: SSTS de 21 de abril de 1997, 2 de junio de 1997, 6 de junio de 1997, 16 de marzo de 1998, 22 de abril de 1999, 28 de abril de 1999 ( dos), 6 de mayo de 1999 ( dos), 25 de mayo de 1999 y 26 de mayo de 1999, tras analizar las normas pertinentes de l......
-
La liquidación de daños entre particulares en el marco del procedimiento administrativo sancionador de consumo
...la jurisprudencia se muestra contraria a aceptar la reparación o indemnización de los daños causados como parte de la sanción (vid. STS 22 de abril de 1999). [70] GONZÁLEZ PÉREZ, J. y GONZÁLEZ NAVARRO, F., Comentarios..., ob. cit., p. 2595. [71] GARBERÍ LLOBREGAT, J. y BUITRÓN RAMÍREZ, G., ......