STS, 21 de Abril de 1997
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 138/1994 |
| Fecha de Resolución | 21 de Abril de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Abril de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad HERVAS PIEL, S.A., representada por la Procuradora Sra. Segura Sanagustín, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 1 de octubre de 1993, por el que se impone a la recurrente una sanción de 2.200.000 pts. por supuesta instalación indebida de un cartel publicitario en disconformidad con la Ley de Carreteras.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado.
Con fecha 1de octubre de 1993, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas Transportes y Medio Ambiente, acordó imponer a la entidad HERVAS PIEL, S.A. la multa de
2.200.000 de pesetas, al estimarse probado que la sancionada resulta responsable de la instalación de un cartel publicitario, en tramo no urbano, frente al p.k. 419,315 de la C.N. -630, de Gijón a Sevilla, visible desde la zona de dominio público de la citada vía.
La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contenciosoadministrativo contra el mencionado Acuerdo, formalizando demanda en la que suplica a la Sala que "... teniendo por presentado este escrito con sus copias, todo el expediente administrativo que se devuelve, y por formalizada la demanda, se admita dándole la tramitación que proceda, y en su día se dicte Sentencia por la que estimando el presente recurso se declare:
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La nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de Octubre de 1.993 y del expediente sancionador del que trae su origen.
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En su caso y con carácter subsidiario se invalide todo lo actuado desde la fase de contestación al pliego de cargos, retrotrayendo las actuaciones a ese momento procedimental, con acuerdo de devolución de la sanción de 2.200.000.- Pts. depositadas indebidamente por "Hervas Piel, S.A." mientras no se dicte nueva resolución.
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En último término, dadas las circunstancias concurrentes, se califique la sanción como grave y multa en su grado mínimo de 250.000.- Pts., a imponer a "Fábrica de Peletería Hervás, S.A.", también con devolución del importe depositado a "Hervás Piel, S.A.".
El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, suplica a la Sala que "...tenga por formulada contestación a la demanda y previos los trámites pertinentes dicte en su día sentencia desestimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo y confirmando el acuerdo recurrido por ser totalmente ajustado a Derecho".CUARTO.- No habiéndose abierto periodo probatorio y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 27 de enero de 1997 se señaló para votación y fallo el día 9 de abril de 1997, en cuya fecha ha tenido lugar el acto.
La mercantil "HERVAS PIEL, S.A." impugna en el presente recurso contenciosoadministrativo el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de octubre de 1993, que le impuso una sanción de multa en cuantía de 2.200.000 pesetas, como responsable de la instalación de un cartel publicitario, en tramo no urbano, frente al punto kilométrico 419,315 de la carretera nacional 630, visible desde la zona de dominio público de la citada vía.
En el primer motivo de impugnación, afirma la parte recurrente que el procedimiento sancionador se ha tramitado con absoluta indefensión para ella, pues, según su argumentación, dicho procedimiento se tramitó en fase de denuncia, pliego de cargos y propuesta de resolución, contra una mercantil distinta, FABRICA DE PELETERIA HERVAS, S.A..
Tal argumentación es producto de una lectura interesada y parcial del expediente administrativo, de cuyo estudio no resulta confirmada.
En efecto, el cartel publicitario de que se trata, que exteriorizaba publicidad de la mercantil Hervás Piel, S.A., según se reconoce expresamente en el hecho quinto del recurso de reposición (folio 27 del expediente administrativo), contenía en su parte superior la leyenda "Fábrica de Peletería", y en su parte central, en dos líneas, una debajo de la otra, las leyendas "Hervás Piel" y "Estamos a 19 Km."; todo ello según se muestra en el croquis obrante al folio 14 del citado expediente. Atendiendo a tales leyendas, el acta de denuncia (folio 13) identifica al denunciado con los términos "Fábrica de Peletería (Hervás Piel)", y el pliego de cargos (folio 11) y la propuesta de resolución de fecha 19 de febrero de 1990 (folio 5), identifican como infractor a "Fábrica de Peletería Hervás Piel". Por lo tanto, esos actos administrativos no dirigen el procedimiento sancionador contra la mercantil a la que hace referencia la parte recurrente. Presentan una identificación incompleta del sujeto pasivo que, sin embargo, es de todo punto irrelevante al no haber sido causa de duda ni de indefensión alguna, pues la mercantil Hervás Piel, S.A., entendiendo dirigido el procedimiento contra ella, fue quien contestó al pliego de cargos (folio 8 del expediente), sin exteriorizar entonces duda alguna acerca de la persona a la que el pliego los imputaba.
Consecuentemente, tampoco cabe acoger el motivo impugnatorio referido a la prescripción de la infracción, que la parte recurrente invoca destacando el lapso de tiempo transcurrido entre la fecha de la denuncia (5.10.89) y la de notificación de la resolución sancionadora (25.10.93), bajo el presupuesto de ser en esta última cuando el procedimiento se dirige contra ella, o se pone formalmente en su conocimiento. Prescindiendo ahora, por irrelevantes en el supuesto enjuiciado, de otras consideraciones relativas al criterio con que deba determinarse su día inicial, es lo cierto que el plazo de prescripción de cuatro años, dispuesto para las infracciones muy graves en el artículo 35 de la Ley 25/1988, de 25 de julio, de Carreteras, quedó interrumpido ya en noviembre de 1989, al mes siguiente del acta de denuncia, cuando la mercantil Hervás Piel, S.A., al contestar el 16.11.89 al pliego de cargos, se dió por enterada de la existencia del procedimiento sancionador, con tácita aceptación de que éste era dirigido contra ella.
Con carácter subsidiario, invoca a continuación la parte recurrente algunas otras cuestiones, de las cuales, en un orden lógico, procede abordar ante todo la relativa a la no notificación de la propuesta de resolución, respecto de la cual se limita, meramente, a afirmar tal circunstancia, sin acompañar argumentación alguna en orden a su transcendencia jurídica.
El estudio del procedimiento administrativo muestra, en efecto, la existencia de dos propuestas de resolución; una, de fecha 19 de febrero de 1990, firmada por el Jefe de la Unidad de Carreteras de Salamanca (folio 5); y otra de fecha 31 de mayo de 1993, elaborada por la Secretaría General de la Dirección General de Carreteras (folio 15), sin constancia en el expediente de que una u otra hubieran sido notificadas a la mercantil recurrente.
Cual sea la transcendencia jurídica de dicha omisión en el caso de autos es cuestión resuelta con claridad en nuestro Ordenamiento Jurídico. En efecto, cierto es que el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento General de Carreteras, al que remite la Disposición Transitoria Primera de la Ley 25/1988, ya citada, al regular en su artículo 114 el procedimiento sancionador no contemplaba singularmente el trámite de propuesta de resolución; pero no es menos cierto que, en su defecto, y tal como disponía el artículo 1º.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de1958, devenían de aplicación las normas del Título VI, Capítulo II, de la Ley últimamente citada, cuyo artículo 137.1 disponía que "contestado el pliego de cargos o transcurrido el plazo para hacerlo, el Instructor formulará propuesta de resolución, que se notificará a los interesados, para que en el plazo de ocho días puedan alegar cuanto consideren conveniente a su defensa". En la misma línea, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en vigor cuando se dictó el acuerdo impugnado en este proceso, aunque no aplicable a los procedimientos sancionadores iniciados con anterioridad (Disposición Transitoria Única. 1.), contempla en sus artículos 18 y 19 dicho trámite, y la necesidad de su notificación a los interesados, a la que "se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento", pudiendo prescindirse del trámite de audiencia "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado...". Y por fin, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 29/1989, de 6 de febrero, enfrentado a un supuesto en que se formuló pliego de cargos y se notificó una primera propuesta de resolución, pero no una segunda en la que se apreciaba la concurrencia de una circunstancia agravante de reincidencia, con el consiguiente incremento de la sanción, afirmó, en lo que a esta litis interesa, lo siguiente: "...esa falta de comunicación de la segunda y última propuesta de resolución ...constituye sin duda una violación del derecho constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso, más en concreto, como señala el Ministerio Fiscal, del derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él, reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución ... Sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el artículo 24.2 de la Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento..."; concluyendo con la afirmación de que la calificación de la falta y la consecuencia punitiva, (son) "elementos ... indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa".
Así las cosas, resulta obligada la aplicación de tal doctrina constitucional a un caso como el enjuiciado en este proceso, en el que el pliego de cargos contiene la identificación del hecho imputado y del precepto en que se tipifica, y la indicación de la sanción que en abstracto cabe imponer a las infracciones muy graves; en el que el denunciado hace alegaciones en su descargo, lo que motiva la solicitud por el instructor, y su incorporación al expediente, como prueba documental, de una certificación referida a la calificación urbanística del suelo en el que estuvo instalado el panel publicitario; y en el que, con fundamente también en ese elemento probatorio, se elaboran las propuestas de resolución, que ya no son puestas en conocimiento del interesado, al que, consiguientemente, no se le ofrece el subsiguiente trámite de audiencia.
Procede pues, acogiendo en este sentido la pretensión subsidiariamente deducida, declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, ordenando la retroacción de las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la definitiva propuesta de resolución, a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente, en la forma prevista por la Ley. Lo cual hace improcedente el examen en este proceso de las restantes cuestiones suscitadas en el escrito de demanda, por referirse al contenido de la decisión sancionadora que en su caso hubiera de adoptarse.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en el proceso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Estimamos en parte el presente recurso contencioso administrativo número 138 de 1994, interpuesto por la mercantil "HERVAS PIEL, S.A." contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de octubre de 1993, cuya nulidad declaramos; ordenando: a) la retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente posterior a la definitiva propuesta de resolución, a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente, en la forma prevista por la Ley; y b) la devolución a dicha mercantil de la cantidad de dos millones doscientas mil pesetas, sin perjuicio de lo que en definitiva proceda al concluir el referido procedimiento administrativo. Todo ello sin hacer especial imposición de las costas causadas en este proceso.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo.. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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