STS, 2 de Junio de 1997
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1997:3877 |
| Número de Recurso | 11/1994 |
| Procedimiento | Recurso Ordinario |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Junio de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad MORAVAL, S.A. contra resolución del Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1993 sobre sanción de multa por instalación de un cartel publicitario, en tramo no urbano, frente al punto kilométrico 111,585 de la carretera nacional 332, a 65 metros de la arista exterior de la calzada y visible desde la zona de dominio público de la carretera.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado.
Con fecha 15 de octubre de 1993, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, acordó imponer a la entidad mercantil MORAVAL S.A. la multa de 1.450.000 de pesetas, al estimarse probado que la sancionada resulta responsable de la instalación de un cartel publicitario, en tramo no urbano, frente al punto kilométrico 111,585 de la carretera nacional 332, margen derecha, a 65 metros de la arista exterior de la calzada y visible desde la zona de dominio público de la carretera.
La representación procesal de MORAVAL, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la anterior resolución, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito con los documentos acompañados y copia de todo ello, y por devuelto el expediente administrativo, se sirva admitirlo, mandar su unión a los autos del recurso en que comparezco; tener por formalizada en tiempo y forma, en la representación que tengo acreditada de "MORAVAL, S.A.", la demanda de este recurso; y, tras la tramitación correspondiente y, con estimación del presente recurso, dictar sentencia en su día por la que: 1).- Se declare la nulidad de las actuaciones del procedimiento sancionador, por haberse omitido el trámite de dar traslado de la propuesta de resolución a mi representada, con infracción de lo dispuesto en el art. 137.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, retrotrayéndose las actuaciones hasta el momento procesal correspondiente. 2).- Que para el caso de no estimarse la pretensión deducida en el apartado anterior se anule el acuerdo recurrido por no estar ajustado a derecho, en base a las alegaciones de hecho y de derecho formuladas en la presente demanda. 3).-Condenar a la Administración demandada al pago de las costas de este procedimiento.
Por medio de OTROSÍ interesa esta parte el recibimiento a prueba del presente recurso.
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a la Sala que "...teniendo por presentado este escrito con sus copias se sirva tener por formulada contestación a la demanda y dicte en su día sentencia desestimando íntegramente dicha demanda y confirmando el acto administrativo recurrido, por ser totalmente ajustado a Derecho.
Por medio de OTROSí no interesa esta parte el recibimiento a prueba, si bien en relación con laprueba solicitada por la demandante no se opone a ella.
Con fecha 2 de enero de 1995 se dictó Auto por el que acuerda la Sala recibir a prueba el presente recurso por término treinta días comunes a las partes para proponerla y practicarla.
Desarrollado el periodo probatorio con el resultado que consta en autos y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 28 de enero de 1997 se señaló para votación y fallo el día 21 de mayo del mismo año, en cuya fecha ha tenido lugar el acto.
La mercantil "MORAVAL, S.A." impugna en el presente recurso contencioso-administrativo el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1993, que le impuso una sanción de multa en cuantía de 1.450.000 pesetas, como responsable de la instalación de un cartel publicitario, en tramo no urbano, frente al punto kilométrico 111,585 de la carretera nacional 332, a 65 metros de la arista exterior de la calzada y visible desde la zona de dominio público de la citada vía.
De los diversos motivos de impugnación que se esgrimen en el escrito de demanda, procede en un orden lógico -y también por descansar en él la primera de las peticiones deducidas en el suplico de dicho escrito- estudiar en primer término aquel que afirma producida en el expediente administrativo una situación de indefensión (Fundamento de Derecho V), fácticamente condensado en la alegación de que a la recurrente no le fueron notificadas ninguna de las propuestas de resolución obrantes en el procedimiento.
El estudio del procedimiento administrativo muestra, en efecto, la existencia de dos propuestas de resolución; una, de fecha 15 de enero de 1991, firmada por el Jefe de la Unidad de Carreteras de Alicante; y otra de fecha 5 de agosto de 1993, elaborada por la Secretaría General de la Dirección General de Carreteras, sin constancia en el expediente de que una u otra hubieran sido notificadas a la mercantil recurrente.
Cual sea la transcendencia jurídica de dicha omisión en el caso de autos es cuestión resuelta con claridad en nuestro Ordenamiento Jurídico. En efecto, cierto es que el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento General de Carreteras, al que remite la Disposición Transitoria Primera de la Ley 25/1988, de 25 de julio, de Carreteras, al regular en su artículo 114 el procedimiento sancionador no contemplaba singularmente el trámite de propuesta de resolución; pero no es menos cierto que, en su defecto, y tal como disponía el artículo 1º.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, devenían de aplicación las normas del Título VI, Capítulo II, de la Ley últimamente citada, cuyo artículo 137.1 disponía que "contestado el pliego de cargos o transcurrido el plazo para hacerlo, el Instructor formulará propuesta de resolución, que se notificará a los interesados, para que en el plazo de ocho días puedan alegar cuanto consideren conveniente a su defensa". En la misma línea, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en vigor cuando se dictó el acuerdo impugnado en este proceso, aunque no aplicable a los procedimientos sancionadores iniciados con anterioridad (Disposición Transitoria Única. 1.), contempla en sus artículos 18 y 19 dicho trámite, y la necesidad de su notificación a los interesados, a la que "se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento", pudiendo prescindirse del trámite de audiencia "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado...". Y por fin, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 29/1989, de 6 de febrero, enfrentado a un supuesto en que se formuló pliego de cargos y se notificó una primera propuesta de resolución, pero no una segunda en la que se apreciaba la concurrencia de una circunstancia agravante de reincidencia, con el consiguiente incremento de la sanción, afirmó, en lo que a esta litis interesa, lo siguiente: "...esa falta de comunicación de la segunda y última propuesta de resolución ...constituye sin duda una violación del derecho constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso, más en concreto, como señala el Ministerio Fiscal, del derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él, reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución ... Sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el artículo 24.2 de la Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento..."; concluyendo con la afirmación de que la calificación de la falta y la consecuencia punitiva, (son) "elementos ... indispensables de toda acusación sobre los que debe versarel ejercicio del derecho de defensa".
Así las cosas, resulta obligada la aplicación de tal doctrina constitucional a un caso como el enjuiciado en este proceso, en el que el pliego de cargos contiene la identificación del hecho imputado y del precepto en que se tipifica, y la indicación de la sanción que en abstracto cabe imponer a las infracciones muy graves; o lo que es igual, que no contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada; en el que el denunciado hace alegaciones en su descargo, con inclusión en ellas de otros elementos de hecho que considera relevantes; y en el que, con fundamento también en elementos probatorios posteriores a la formulación de aquel pliego, no concordes con aquellas alegaciones de descargo, referidos a la permanencia del cartel publicitario en los meses de enero y octubre de 1991, se elaboran las propuestas de resolución, que ya no son puestas en conocimiento del interesado, al que, consiguientemente, no se le ofrece el subsiguiente trámite de audiencia.
Procede pues, acogiendo en este sentido la pretensión primeramente deducida, declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, ordenando la retroacción de las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la definitiva propuesta de resolución, a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente, en la forma prevista por la Ley. Lo cual hace improcedente el examen en este proceso de las restantes cuestiones suscitadas en el escrito de demanda, por referirse al contenido de la decisión sancionadora que en su caso hubiera de adoptarse.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en el proceso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Estimamos el presente recurso contencioso administrativo número 11 de 1994, interpuesto por la mercantil "MORAVAL, S.A." contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1993, cuya nulidad declaramos; ordenando la retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente posterior a la definitiva propuesta de resolución, a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente, en la forma prevista por la Ley. Todo ello sin hacer especial imposición de las costas causadas en este proceso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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