STS, 22 de Abril de 1991
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1991:14018 |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.030.-Sentencia de 22 de abril de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de funcionamiento de garaje. Nueva normativa de seguridad,
posterior a su concesión. Ejercicio del derecho de propiedad. Función social de la propiedad,
concepto, interpretación.
NORMAS APLICADAS: Art. 16.3 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales; arts. 9.°3 y 33 Constitución; art. 76 Ley del Suelo; arts. 1.° y 2.º Ley 25 de julio de 1990 sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo ; art. 131 Ley jurisdiccional.
DOCTRINA: La exigencia de unos condicionamientos no previstos en una licencia motivados por la
incidencia de nuevos criterios acerca de las medidas de seguridad que deben observarse en el
ejercicio de una actividad determinada, en tanto estén previstas en una norma reglamentaria que
tenga la debida cobertura legal obligan al titular de una licencia en función del interés público
protegido, en tanto sea posible la aplicación de las nuevas medidas de seguridad en razón de la
estructura de un inmueble si esta actividad se ejerce en una construcción o edificio; y en el caso de
que no fuere hacedera la modificación de dichos condicionamientos la Administración puede, si no
existe una norma legal impeditiva, autorizar que prosiga el uso autorizado sin acomodarse a la
nueva reglamentación o anular la licencia, con la consiguiente indemnización a que se refiere el art. 16.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales . Esta doctrina no infringe el
principio de seguridad jurídica a que se refiere el art. 9°.3 de la Constitución, toda vez que el ejercicio del derecho de propiedad viene condicionado al de su función social, art. 73, en la que se integra el uso de los inmuebles conforme a la normativa urbanística aplicable, art. 75 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, arts. 1.º y 2.º de la Ley de 25 de julio de 1990 sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo . Concepto indeterminado el de la función local de la
propiedad que debe interpretarse en cada tiempo, entre otros parámetros, conforme a las
exigencias que deriven de nuevas técnicas o conocimientos que hagan posible su uso de forma que
garantice en mayor medida la seguridad de sus usuarios o terceros; y de no ser ello posible,impedir el uso que no se acomode a las nuevas medidas con la indemnización obligada que
comporta la privación del ejercicio del derecho de propiedad o de una de las facultades que en
relación con su objeto estén consideradas como legítimas.
En la villa de Madrid, a veintidós de abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la DIRECCION000 , representados por el Procurador don Alvaro Merino Fuentes, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador don Eduardo Morales Price y dirigido por Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, con fecha 13 de mayo de 1989 , en pleito sobre licencia funcionamiento de garaje.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso núm. 957/1987, promovido por la DIRECCION000 , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre licencia funcionamiento de garaje.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 15 de mayo de 1989, en la que aparece el Fallo que dice así: "Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso administrativo núm. 957/1987, interpuesto por la DIRECCION000 , de Madrid, contra los acuerdos de 5 de junio de 1987 y 29 de octubre de 1987 (expte. Sr... 112/1986/1653), a que se contrae la presente litis; por ser ajustados a derecho; sin costas."
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de derecho: "1.° La cuestión objeto del presente recurso contencioso-administrativo hace referencia a los Decretos de la Junta Municipal de Carabanchel de 5 de junio de 1987 y 29 de octubre de 1987, por los que se requirió a la DIRECCION000 , de Madrid, la ejecución de las medidas correctoras de las deficiencias observadas como requisito previo a la firma del acta de funcionamiento de dicho garaje y, por tanto, a la efectividad de la licencia en su día concedida para su instalación, apertura y funcionamiento. 2.° Considera la parte actora que al haber obtenido dicha licencia el día 25 de mayo de 1981 (en la que se establecían las medidas correctoras a realizar para su plena efectividad), la normativa a aplicar no pueda ser la contenida en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, del año 1985, pues ésta fue aprobada con posterioridad al otorgamiento de la licencia de apertura de garaje mencionada. Entiende, pues, el recurrente que las previsiones normativas a aplicar han de ser las que constituían la legalidad vigente en el momento de la solicitud, o, en su caso, en el de la concesión de la licencia, dejando a salvo siempre la vigente al tiempo de la construcción de los edificios en que está ubicado dicho garaje respecto de los elementos constructivos del mismo. Además, reputa el actor inexacta la afirmación de la parte demandada de que no se han cumplido las medidas correctoras ordenadas en la propia licencia de apertura. 3.° La parte recurrente solicitó y obtuvo el recibimiento del presente proceso a prueba, habiendo fijado, de conformidad con lo dispuesto en el art. 74 de la Ley jurisdiccional, como punto de hecho, la acreditación de que el local de garaje cumple la normativa aplicable en el momento de concederse por el Ayuntamiento de Madrid en 12 de mayo de 1981 la licencia de apertura del local en cuestión. Y propuso al efecto la práctica (acordada) de prueba documental privada consistente en fotocopias aportadas, según lo dispuesto en los arts. 578.3 y 602 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , entre las que aparece un informe técnico emitido por un Ingeniero Industrial sobre el cumplimiento de la normativa urbanística aplicable a dicho local. 4.° Debe tenerse en cuenta que en el expediente administrativo obran sendos informes oficiales emitidos por el Ingeniero Técnico Industrial del Ayuntamiento de Madrid, de 5 de junio de 1987 (folios 129 a 145 del expediente administrativo) y de 20 de octubre de 1987 (folios 158 a 163 de dicho expediente), de los que resulta el incumplimiento de la normativa urbanística del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985, así como las Ordenanzas Municipales de 1950 y 1972, en cuanto a los accesos, ventilación y techos o forjados del local referido. Y dichos informes emitidos por un técnico municipal no pueden entenderse desvirtuados por un informe emitido a instancia de la comunidad de propietarios del garaje litigioso, dada la presunción de objetividad de aquéllos. Por otra parte, en cuanto a la normativa aplicable respecto de la licencia mencionada, debe tenerse en cuenta que si bien la regla general es la de que las licencias han de ajustarse a la normativa vigente al tiempo de formularse la solicitud ( Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 1981 , art.
1.443), tal regla admite excepciones cuando entre la fecha de la petición y la de resolución del expediente deviene nueva normativa, pues entonces la norma aplicable es la vigente al tiempo de resolver ( Sentenciadel Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 1980 , art. 4.110), debiendo distinguirse ( Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de abril de 1981 , art. 1.850), los supuestos en que la Administración resolvió dentro del plazo debido o no; pues si lo hizo en plazo, la normativa aplicable es la vigente al tiempo de resolver, y si no, la vigente al tiempo de la solicitud. Y la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1982 , art. 696, ha declarado que el principio general mencionado no es absoluto, pues requiere que la solicitud presentada sea idónea técnicamente, en su forma y proyecto, de modo que si se advierten deficiencias (como es el caso del presente recurso) a subsanar por el peticionario según requerimiento hecho al efecto, la fecha de presentación se desplaza, a tales fines, al momento en que se subsanan tales deficiencias, debiendo sujetarse a la nueva normativa; pues, como sucede en el caso presente, la omisión de tales subsanaciones que ya se establecían en la licencia de 1981 es la que ha determinado los actos administrativos impugnados, que simplemente disponen que en el plazo señalado se subsanen las deficiencias señaladas en el informe técnico emitido con ocasión de la visita de inspección previa al otorgamiento de la autorización de funcionamiento. Además, la actividad pretendida lo es calificada de las contempladas en el Reglamento de 30 de noviembre de 1961, que implica sujeción a revisión constante y adaptación a las nuevas medidas que posteriormente surjan en orden a la seguridad y funcionamiento del garaje, lo cual determina la aplicación preferente de los arts. 29 y siguientes de dicho Reglamento sobre el art. 9.° del R. Servicios de las Corporaciones Locales y, por tanto, la inaplicación del instituto del silencio administrativo que esta norma regula; no siendo, tampoco, de aplicación a la actividad pretendida al Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo . Por todo lo cual se impone la desestimación del recurso por ajustarse a derecho las resoluciones recurridas. Sin que concurran los requisitos del art. 131.1 de la Ley jurisdiccional para hacer condena en costas."
Contra dicha Sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el Fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 16 de abril de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la Sentencia recurrida y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.
Aceptando los fundamentos de derecho de la Sentencia recurrida.
Fundamentos de Derecho
Las alegaciones de la apelante, aducidas como fundamento de su pretensión revocatoria de la Sentencia apelada, de que se anulen las resoluciones impugnadas en este proceso y se permita la operatividad de la licencia de apertura del garaje sito en la calle DIRECCION001 , NUM000 - NUM001 , de esta capital, otorgada el 2 de abril de 1985, que le fue denegada en tanto no se subsanaren las deficiencias para el funcionamiento de dicho garaje, no han aportado elementos de juicio críticos de la Sentencia recurrida distintos de los sustancialmente alegados ante el Tribunal de instancia; a cuyo efecto procede afirmar la correcta motivación legal y doctrinal de dicha resolución acorde con los hechos acreditados por la documentación obrante en el expediente administrativo y en la prueba practicada en Primera Instancia, de la que se infiere que respecto a las condiciones indicadas en la licencia de instalación, que vino a sustituir otra anterior de idéntico objeto otorgada en 25 de marzo de 1981 a otra comunidad de propietarios, por la recurrente no se han cumplimentado las relativas a los accesos al garaje, y la sustitución de la cubierta de cercas metálicas y uralita por forja unidimensional a 1,41 sobre el nivel de la calle, y sí solamente lo concerniente a la chimenea de evacuación de humos con posterioridad al informe técnico que sirvió de base a los acuerdos recurridos, según el informe aportado en período de prueba en Primera Instancia emitido por el técnico municipal.
Respecto a los accesos al garaje débese, para resolver la cuestión suscitada por la recurrente, partir del hecho de que el uso como garaje de la planta sótano del edificio sito en la DIRECCION001 , NUM000 - NUM001 , no fue autorizado hasta la licencia concedida el 21 de marzo de 1981, y por ello no guarda relación con ese uso la otorgada en 1966 para la construcción del inmueble, siendo aplicable la normativa vigente en el tiempo en que se otorgó el permiso municipal para la instalación del garaje que exigía según las Ordenanzas municipales la existencia de un zaguán en el acceso de los vehículos con un ancho, al que se obligó la demandante en la memoria presentada con la petición de licencia en diciembre de 1980, de al menos cinco metros, cuya condición no ha sido cumplimentada; que tampoco observó la relativa a la pendiente de las rampas de acceso que han resultado superiores en un grado en las rectas y en las curvas al 16 por 100 y al 12 por 100, respectivamente, determinadas en el proyecto formulado para la instalación del garaje, de lo que se deduce que adverada la disconformidad conlos condicionamientos de la licencia del local destinado a garaje no pudo la Administración otorgar el permiso para el ejercicio de esa actividad en un inmueble en el que no estaba autorizada con anterioridad ni adaptadas sus instalaciones a la funcionalidad específica que requiere un garaje.
Por lo que se refiere a la cubierta del garaje, en la licencia para la instalación del garaje se condicionó su uso a la sustitución de las cercas metálicas y uralita por forjado unidireccional, condición que no ha cumplimentado la demandante, a pesar de haber solicitado licencia para realizar esta sustitución y serle concedida por el Ayuntamiento; de lo que se infiere que sea cual fuere la resistencia el fuego de las cercas metálicas y su idoneidad en relación con la normativa aplicable, en tanto no se cumplimente la condición aceptada por la recurrente, no puede ejercerse la actividad para la que fue concedida la licencia.
La exigencia de unos condicionamientos no previstos en una licencia motivados por la incidencia de nuevos criterios acerca de las medidas de seguridad que deben observarse en el ejercicio de una actividad determinada, en tanto estén previstos en una norma reglamentaria que tenga la debida cobertura legal, obligan al titular de una licencia en función del interés publico protegido, en tanto sea posible la aplicación de las nuevas medidas de segunda en razón de la estructura de un inmueble si esta actividad se ejerce en una construcción o edificio; y en el caso de que no fuere hacedera la modificación de dichos condicionamientos, la Administración puede, si no existe una norma legal impeditiva, autorizar que prosiga el uso autorizado sin acomodarse a la nueva reglamentación o anular la licencia con la consiguiente indemnización a que se refiere el art. 16.3) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales; sin que esa doctrina infrinja el principio de la Seguridad Jurídica a que se refiere el art. 9.3) de la Constitución, toda vez que el ejercicio del derecho de propiedad viene condicionado al de su función social, art. 63, en la que se integra el uso de los inmuebles conforme a la normativa urbanística aplicable, art. 76 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1986, arts. 1.° y 2.º de la Ley de 25 de julio de 1990 sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo ; concepto indeterminado el de la función social de la propiedad que debe interpretarse en cada tiempo, entre otros parámetros, conforme a las exigencias que deriven de nuevas técnicas o conocimientos que hagan posible su uso de forma que garantice en mayor medida la seguridad de sus usuarios y terceros; y de no ser ello posible, impedir el uso que nos acomete a las nuevas medidas con la indemnización obligada que comporta la privación del ejercicio del derecho de propiedad o de una de las facultades que en relación con su objeto estén consideradas como legítimas.
En el presente supuesto la cuestión controvertida, de lo expuesto en los apartados segundo y tercero, y los fundamentos de la Sentencia recurrida conforme con los hechos acreditados en el expediente y en el proceso tramitado en Primera Instancia, se centra en que por la demandante no se cumplimentaron algunos de los condicionamientos de la licencia, y por ello no era posible autorizar el uso del garaje; sea cual fuere la causa que haya impedido a la Comunidad de Propietarios acomodar en la forma indicada en su proyecto y en licencia el sótano del inmueble destinado a garaje; sin que por la Administración se hayan aplicado retroactivamente normas relativas a la seguridad que dimanan de la inclusión de la actividad en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 .
Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de la DIRECCION000 , de Madrid, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 16 de junio de 1989 , recurso 967/1987, Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamos; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.- Mariano Baena del Alcázar.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr don Julián García Estartús, Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria, certifico.- Sra. Mosqueira Riera.- Rubricado.
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