STS, 9 de Julio de 1991
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1991:7763 |
| Fecha de Resolución | 9 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.218.-Sentencia de 9 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Plan General de Ordenación. Aprobación definitiva. Carácter de la apelación.
Carácter del planeamiento. Trámite de información pública.
NORMAS APLICADAS: Arts. 4.2, 12.3.a) y 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo. Arts. 9.2, 33.2 y 105.a) de la Constitución Española. Art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Arts. 25, 38 y 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento. Art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
JURISPRUDENCIA CITADA: 16 de junio de 1977; 11 de julio, 26 de septiembre, 11 de octubre, 6 de noviembre y 22 de diciembre de 1986; 2, 7 y 13 de febrero, 19 de mayo y 18 de septiembre de 1987; 1 de julio, 17 y 28 de octubre de 1988; 9 de mayo, 17 de junio, 24 de julio y 2 de noviembre de 1989; 5 de febrero, 30 de abril, 3 de octubre, 6 y 28 de noviembre y 22 de diciembre de 1990; 12 de febrero, 11 de marzo, 25 de abril y 22 y 31 de mayo de 1991.
DOCTRINA: La apelación es un proceso especial por razones jurídico-procesales -o una nueva fase del proceso- cuya funcionalidad aspira a la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que son las alegaciones de la parte apelante las que con su crítica de la Sentencia recurrida delimitan al ámbito de la cognitio judicial en la segunda instancia.
El planeamiento es una decisión capital que condiciona el futuro desarrollo de la vida de los ciudadanos, al tratar el entorno determinante de un cierto nivel de calidad de vida.
La intervención de los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes. El principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico ha de intensificar la importancia de los trámites que viabilizan aquella participación.
Es de destacar el carácter ampliamente discrecional del planeamiento. Es cierto que «el genio expansivo del Estado de Derecho ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial.»
Dado que al llegar a la aprobación definitiva el modelo territorial inicialmente elegido habrá ya sido con anterioridad sometido a información pública, solo será necesario reiterar ésta cuando las modificaciones den lugar realmente a otro modelo distinto en sus líneas generales, es decir, cuando se haya alterado seriamente la estructura fundamental y orgánica de la ordenación del territorio. Puesto que el suelo urbano tiene carácter, reglado el cambio de tal clasificación a la de suelo urbanístico programado no reclama una reiteración de la información pública.En la villa de Madrid, a nueve de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Raúl y don Jose Ángel , representados por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona. bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por su Letrado y el Ayuntamiento de Castillo-Playa de Aro, con la representación del Procurador don Enrique Sorribes Torra, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 23 de enero de 1989 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona ; en recurso sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso núm. 32-B/1987, promovido por don Jose Ángel y don Raúl , y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, Comisión Provincial de Urbanismo Gerona, y codemandada el Ayuntamiento de Castillo- Playa de Aro, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 23 de enero de 1989, en la 2.218 que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jose Ángel y don Raúl contra la resolución adoptada, en 28 de octubre de 1986, por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, del tenor explicado con anterioridad, y desestimamos los pedimentos de la demanda, sin hacer pronunciamiento especial respecto a las costas causadas en la litis.»
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 4 de julio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Tienen su origen estos autos en la impugnación del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona, de 25 de noviembre de 1985, que suspendiendo la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Castell-Platja d#Aro, introducía determinadas modificaciones, expresando que éstas no tenían carácter sustancial. Y ya con este punto de partida ha de recordarse que la apelación es un proceso especial por razones jurídico-procesales - no una nueva fase del proceso- cuya funcionalidad aspira a la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que son las alegaciones de la parte apelante las que con su crítica de la Sentencia recurrida delimitan el ámbito de la cognitio judicial en la segunda instancia - Sentencias de 28 de noviembre y 28 de diciembre de 1990, 25 de febrero y 8 de julio de 1991, etc.-. Sobre esta base, en lo fundamental, dos son las cuestiones que se plantean: a) Calificación de las modificaciones introducidas por la Comisión Provincial de Urbanismo en cuanto presupuesto determinante de la necesidad, en su caso, de reiterar el trámite de información pública,
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Necesidad de motivación para las alteraciones que en el curso de la tramitación del plan sufran sus determinaciones.
En cuanto a la primera de las indicadas cuestiones será de significar que el planteamiento es una decisión capital que condiciona el futuro desarrollo de la vida de los ciudadanos, al trazar el entorno determinante de un cierto nivel de calidad de vida. En otro sentido, integra una intensa regulación de la propiedad privada, dibujada, así, con rango reglamentario en virtud de la habilitación establecida en el art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en relación con la expresa dicción del art. 33.2 de la Constitución . De aquí deriva ya la trascendental importancia del procedimiento de elaboración de los planes, precisamente para asegurar su «legalidad, acierto y oportunidad» - art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo -. Entre sus trámites destacan aquellos que tienden a lograr la participación ciudadana, ya prevista en el art. 4.2 del Texto Refundido , y ampliada por el Reglamento de Planeamiento. Si esto era así antes de la Constitución , hoy resulta seriamente reforzada tal participación ciudadana por virtud de lo establecido en los arts. 9.2 y 105.a) de la norma fundamental: la intervención de los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes -Sentencias de 11 de julio, 6 de noviembre y 22de diciembre de 1986; 18 de septiembre de 1987; 28 de octubre de 1988; 24 de julio de 1989; 30 de abril y 22 de diciembre de 1990; 12 de febrero de 1991; etc.-. El principio de interpretación, conforme a la Constitución , de todo el ordenamiento jurídico - art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial - ha de intensificar la importancia de los trámites que viabilizan aquella participación. En otro sentido es de destacar el carácter ampliamente discrecional del planeamiento -independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados-. Es cierto que el «genio expansivo del Estado de Derecho» ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. Así las cosas, existen alegaciones de rigurosa y pura oportunidad que hechas ante la Administración en un trámite de información pública pueden dar lugar a que aquélla modifique su criterio, en tanto que alegadas en la vía jurisdiccional pueden resultar inoperantes.
Estas reflexiones trazan el clima dentro del que han de perfilarse las notas características de las modificaciones «sustanciales» del planeamiento: es este un concepto jurídico indeterminado para cuya definición hay que atender a su virtualidad, que es justamente la de imponer una reiteración del trámite de información pública - art. 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento -. Y dado que al llegar a la aprobación definitiva el modelo territorial inicialmente elegido habrá ya sido con anterioridad sometido a información pública, solo será necesario reiterar ésta cuando las modificaciones den lugar realmente a otro modelo distinto en sus líneas generales, es decir, cuando se haya alterado seriamente la estructura fundamental y orgánica de la ordenación del territorio - art. 25 del Reglamento de Planeamiento -. Y aún será de añadir que las modificaciones regladas difícilmente justifican una reiteración de la información pública, necesaria fundamentalmente en el ámbito de la oportunidad.
En el supuesto litigioso, el perito ha calificado de sustanciales las modificaciones contenidas en las observaciones novena y décima del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo. Es bien sabido que la prueba pericial ha de ser valorada, como impone el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , a la luz de las reglas de la sana crítica -Sentencias de 11 de octubre de 1986, 13 de febrero de 1987, 1 de julio de 1988, 2 de noviembre de 1989, 3 de octubre de 1990, 31 de mayo de 1991, etc.-, pues los Tribunales no están vinculados por las conclusiones de los peritos que han de ser ponderadas atendiendo a la fuerza convincente de sus razonamientos. Y en esta línea será de indicar: a) Puesto que el suelo urbano tiene carácter reglado -Sentencias de 26 de septiembre de 1986, 19 de mayo de 1987, 17 de junio de 1989, 5 de febrero de 1990, etc.- el cambio de tal clasificación a la de suelo urbanizable programado no reclama una reiteración de la información pública que, como ya se ha dicho, resulta adecuada en el ámbito de la discrecionalidad. b) La mera variación que supone que la zona verde «situada por encima del estudio de detalle 5.1, pase a ser clasificada como suelo no urbanizable» carece de trascendencia para alterar la estructura general y orgánica de la ordenación en litigio, c) En último término, y en su conjunto, las variaciones recogidas en las dos observaciones que se examinan -ámbito del estudio de detalle 5.1 y unidades de actuación VII y 13- por su proyección territorial son claramente insuficientes para entender sustituido por otro el modelo territorial elegido y sometido con anterioridad a información pública.
La segunda de las cuestiones planteadas se refiere a la motivación de las modificaciones introducidas en el planeamiento a lo largo del procedimiento administrativo necesario para que aquél pueda alcanzar existencia jurídica. Ya en este punto será de subrayar la importancia de la memoria como documento integrante del Plan - arts. 12.3.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento -, importancia esta que recientemente se ha destacado en la prensa al glosar, con profundo calor humano, la denominación de una plaza del madrileño barrio de Orcasitas -plaza de la Memoria Vinculante- que evoca la doctrina de la Sentencia de esta Sala de 16 de junio de 1977 que se calificaba de «ejemplar». Más concretamente, en lo que ahora importa, ha de advertirse que la memoria integra, ante todo, la motivación del Plan; es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento. Y tal memoria no es un documento accidental, que pueda existir o no, sino una exigencia insoslayable de la Ley - art. 12.3.a) del Texto Refundido -. Las normas, en nuestro sistema jurídico, pueden tener o no un preámbulo o exposición de motivos. Sin embargo, el Plan que tiene una clara naturaleza normativa -Sentencias de 7 de febrero de 1987, 17 de octubre de 1988, 9 de mayo de 1989, 6 de noviembre de 1990, 22 de mayo de 1991, etc.-, exige como elemento integrante esencial la memoria: la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del derecho de propiedad - art. 33.2 de la Constitución y Sentencias de 2 de febrero de 1987, 17 de junio de 1989, 28 de noviembre de 1990 y 12 de febrero, 11 de marzo y 22 de mayo de 1991, etc.-explica la necesidad esencial de la memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. Y si esto es así, será claro que las modificaciones que a lo largo de la tramitación del planeamiento vaya sufriendo su texto habrán de ser también motivadas, pues estas nuevas determinaciones no estarán justificadas en la memoria: así loindicaba esta Sala en la Sentencia de 25 de abril de 1991.
El terreno litigioso, calificado en la aprobación inicial con la clave 5.a) -calle de Torres- pasó después a ser clave 9 -paisaje de chalets-. Pero esta modificación aparece debidamente motivada: el perito procesal, precisamente a pregunta de la actora, señala que aquella motivación aparece en el folio 39 del expediente administrativo, donde se indica que la primitiva calificación obedecía a la existencia de un eje de comunicación de 50 metros de anchura, de suerte que modificado éste -por razones de orografía, volumen y densidad de los tramos que articulaba, viario de conexión, etc.-, la nueva calificación resultaba ser la adecuada a las características del sector y sistema viario. Existía, pues, formalmente, motivación de la nueva calificación, y además aquélla resultaba razonablemente convincente.
Y dando por reproducidos los acertados razonamientos de la Sentencia impugnada, procedente será la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Raúl y don Jose Ángel contra la Sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 23 de enero de 1989 , debemos confirmar y confirmamos dicha Sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Francisco Javier Delgado Barrio, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Dolores Mosqueira Riera.-Rubricado.
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