STS, 19 de Abril de 1999

La representación procesal de D. Juan María , interpuso recurso contencioso administrativo contra al Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de agosto de 1982, que impuso al recurrente una multa de 2.812.500 ptas., tras al expediente sancionador instruido por infracción del D. 797/75 y D. 3596/77. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "estimando el presente recurso contencioso administrativo, se declare nula la sanción impuesta por infracción de procedimiento en el desarrollo del expediente recurrido, concretado en desvío de poder deducido por la violación del artículo 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo, o en su defecto, y por no ser conforme a derecho, declarar la nulidad de la sanción por los motivos de haber prescrito la acción, y, en su caso, por ser improcedente e infundados los motivos determinantes de la sanción; y, subsidiariamente declarar la suspensión del procedimiento hasta que recaiga sentencia en el sumario 129/81 de la Audiencia Nacional; condenando a la parte demandada a estar y pasar por la sentencia que se acuerde haciéndoles expresa imposición de costas". Asimismo, por medio de otrosí, solicitó el recibimiento del proceso a prueba, que se solicite a la Audiencia Nacional, informe sobre la situación del procesado D. Juan María , en el sumario 129/81, F-4, instruido por el Juzgado Central de Instrucción nº 3 y a tenor de su contestación, ordenar la suspensión del procedimiento contencioso administrativo hasta que se dicte sentencia en dicho sumario.

Por Providencia de 14 de diciembre de 1983, se concede al Abogado del Estado un plazo de 5 días, para que formule alegaciones sobre el contenido del otrosí del escrito de demanda. El Abogado del Estado evacua el traslado conferido, y manifiesta que nada tiene que alegar sobre la solicitud de informe a la Audiencia Nacional, sin que sea procedente un pronunciamiento sobre la suspensión del procedimiento contencioso administrativo, hasta que a través de la comunicación de la Audiencia Nacional, se tenga conocimiento de las causas del procesamiento del recurrente.

Recibido el informe del Juzgado Central de Instrucción nº 3, con el resultado que obra en autos, por providencia de 21 de mayo de 1984, se concede un plazo de 5 días a las partes para que manifiesten lo que a su derecho convenga. Formulando alegaciones, únicamente, el Abogado del Estado,considerando procedente la suspensión del recurso contencioso administrativo hasta que se dicte sentencia en el proceso penal.

Por auto de 29 de noviembre de 1984, se suspende la tramitación de este recurso contencioso administrativo, hasta que en el sumario 129/81, F-4, que se tramita en el juzgado Central de Instrucción nº 3, recaiga sentencia o resolución firme que ponga término al mismo.

Por providencia de 2 de marzo de 1990, se alza la suspensión del recurso, concediendo al Abogado del Estado un plazo de 20 días para que conteste a la demanda, quien en el debido plazo y forma, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte "sentencia, por la que desestimando la demanda, se confirme la resolución del Consejo de Ministros impugnada". Asimismo, por otrosí, solicitó el recibimiento a prueba del recurso.

Por Auto de 4 de julio de 1994, se deniega el recibimiento a prueba del recurso.

Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones lo verificaron presentando escritos ambas partes, en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.

Por providencia de 18 de diciembre de 1995, como diligencia para mejor proveer, se libró oficio a la Sección Segunda de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, para que remitiera a esta Sala certificación de la sentencia dictada en el rollo 208/81. Recibida la misma, se dio traslado a las partes por 3 días para que formularan alegaciones.

Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 14 de abril de 1999, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

La representación procesal de D. Juan María , interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de agosto de 1982, que impuso al recurrente una multa de 2.812.500 ptas., tras la tramitación del correspondiente expediente sancionador por infracción de los D. 797/75 y 3596/77. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho acuerdo del Consejo de Ministros, en los siguientes argumentos sintéticamente enunciados: se ha producido indefensión porque no se realizaron análisis contradictorios respecto a una serie de muestras; la infracción administrativa ha prescrito, al aplicarse el plazo de 2 meses previsto en Código Penal y estar paralizado el expediente administrativo durante los años 1982 y 1983; infracción del principio de legalidad, (art. 25 CE), al no tener cobertura legal la sanción impuesta; infracción del principio "non bis in idem", como consecuencia del procesamiento del actor en el sumario 129/81, F-4; ausencia de dolo o culpa en la conducta del actor; y nulidad de actuaciones, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 133-137 LPA, incurriéndose en desviación de poder.

Si bien, con carácter previo al estudio de los fundamentos jurídicos de la demanda que acaban de enunciarse es preciso hacer referencia a los siguientes datos que resultan relevantes para decidir el proceso:

1. El recurrente fue procesado ante la Audiencia Nacional, en el sumario 129/81, que se tramitó ante el Juzgado Central de Instrucción nº 3, por un delito contra la salud pública del art. 346 C.P. en relación con el 565 y las normas 3.16.19, 4.31.07 y 4.31.08 del Código Alimentario.

2. Por providencia de 18 de diciembre de 1995, como diligencia para mejor proveer, se libró oficio a la Sección Segunda de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, para que remitiese certificación de la sentencia dictada en el rollo 208/81, relativo a la mencionada causa penal 129/81, y en tal sentencia nº 48/89, de fecha 20 de mayo de 1989 se declara la libre absolución de D. Juan María , (folio 12), procesado por un delito contra la salud pública, (folio 65), con base a las siguientes consideraciones:

"3.35 La conducta de Juan María no constituye delito, doloso o culposo del art. 346 o del 565 en relación con aquél. Pues, aunque en aceites vendidos por él fue hallado el 4- aminoazobenceno, la concentración era tan baja que carecía de significado toxicológico y, en consecuencia, no puede entenderse se llegara a producir peligro concreto para la salud humana.Tampoco el de lesiones, dolosas o culposas, de los arts 420-422 y 565; al no constar que alguien haya resultado lesionado por el consumo de aceites comercializados por Juan María .

No el de estafa del art. 528. Pues no aparece que el 4-aminoazobenceno disminuyera la calidad o cantidad del producto. E igualmente no consta que Juan María usara el colorante para disimular los reales tipos de aceite que vendía, o que supiera que otra persona, en el circuito comercial que seguían sus aceites lo hubiera hecho, lo estuviera haciendo o lo fuere a hacer; y que tampoco aparece que Juan María usara, en sus ventas, cualquier otro engaño.

Y no el falsedad del art. 303-302 ya que no consta que Juan María alterara la verdad en relación con documento alguno", (folio 421).

En el fallo de la sentencia penal se absolvía, en consecuencia, a don Juan María .

De lo expuesto resulta prioritario analizar, la alegación relativa a la aplicación del principio non bis in idem, ya que el recurrente se encontró procesado en una causa penal, de la que ha resultado absuelto, que determinó la paralización de este proceso contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 362 de la Ley de Enjuiciamiento civil, hasta que recayera sentencia o resolución firme en el proceso penal.

Durante mucho tiempo ha recogido nuestro Derecho el principio de la plena separación de la potestad sancionadora de la Administración respecto de la jurisdicción penal, de manera que independientemente de que un hecho constituyera o no delito podía constituir una infracción administrativa sancionable por la Administración y, por tanto, un mismo hecho podía ser objeto de doble sanción administrativa y penal.

La jurisprudencia preconstitucional reflejaba el criterio expuesto que suponía la inexistencia de incompatibilidad e, incluso, de relación entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la penal, y, por tanto, entre la corrección gubernativa que la primera podía confirmar en su función revisora y la pena impuesta por el Tribunal penal, ya que una y otra se desenvolvían en ámbitos distintos.

Este panorama, con algunos precedentes legislativos, cambia radicalmente como consecuencia de la vigencia de la Constitución que, en la interpretación que de su artículo 25 hace el Tribunal Constitucional, incorpora a nuestro ordenamiento jurídico las consecuencias del llamado principio "non bis in idem".

En este sentido es bien conocida la importancia del primer eslabón que supuso la STC 2/1981, de 30 de enero, al señalar que "si bien no se encuentra recogido expresamente el principio non bis in idem en los artículos 14 a 30 de la Constitución, que reconocen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (art. 53.2 y 41 LOTC), no por ello cabe silenciar que, como entendieron los parlamentarios de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso al prescindir de él en la redacción del artículo 9 del Anteproyecto de la Constitución, va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones, recogidos principalmente en el artículo 25 de la Constitución".

El principio de que se trata, en una de sus manifestaciones más conocidas, supone que no recaiga duplicidad de sanciones, administrativa y penal, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento del ius puniendi del Estado, sin la existencia de una relación de supremacía especial de la Administración que pudiera justificar el ejercicio de su potestad sancionadora con independencia de la punición acordada por los tribunales del orden jurisdiccional penal. Pero comporta también un sistema de relación entre las dos manifestaciones del ius puniendi estatal, potestad sancionadora de la Administración y ejercicio de la jurisdicción penal, en el que se otorga prevalencia a la sentencia penal, de manera que sancionado un ilícito como infracción penal por sentencia firme resulta claro el desapoderamiento de la Administración para sancionar por el mismo hecho (STS 20 de octubre de 1984). Pero no es ésta la única consecuencia de la prevalencia penal, ya que la prioridad trasciende al ámbito procesal, como resultaba, incluso, de la previsión del artículo 114.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y así promovido un juicio criminal en averiguación de un delito o falta no puede seguirse pleito sobre el mismo hecho, suspendiéndose, si lo hubiera, en el estado en que se hallare hasta que recaiga sentencia firme en la causa criminal. Y también resulta, con carácter general, la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta.

De acuerdo con la referida regla de prioridad del procedimiento penal, el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración ha de esperar al resultado de la sentencia penal y, si es condenatorio con la concurrencia de triple identidad a que se ha hecho referencia (subjetiva, objetiva y defundamento sancionador), la Administración resulta plenamente vinculada al pronunciamiento deviniendo improcedente la sanción administrativa como consecuencia material o positiva del principio de prohibición que incorpora el principio non bis in idem.

Por el contrario, en el supuesto de que, como en el presente caso, la sentencia penal sea absolutoria, no cabe sostener, como consecuencia del principio de que se trata, la prohibición genérica de un pronunciamiento administrativo sancionador, porque lo que excluye es la doble sanción y no el doble pronunciamiento. Pero no cabe duda de que la relación que el principio supone entre las dos manifestaciones del ius puniendi estatal determina un condicionamiento por la vía de los hechos que se declaran probados en la sentencia penal. O, dicho en otros términos, la sentencia penal absolutoria no bloquea las posteriores actuaciones administrativas sancionadoras, pero sus declaraciones sobre los hechos probados inciden necesariamente sobre la resolución administrativa (-criterio que, por cierto, incorporará el artículo 137.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al establecer que "los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien"-).

De lo hasta ahora expuesto resulta que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala y a la doctrina del Tribunal Constitucional, el principio no bis in idem establece el impedimento de dualidad de sanciones, penal y administrativa, respecto de unos mismos hechos; y, para el caso de la concurrencia de competencias de ambas clases de responsabilidades, la prioridad de la sentencia penal, que se produce también respecto del planteamiento fáctico o, más concretamente, acerca de la existencia de los hechos. No se da, en cambio, condicionamiento cuando existe diferencia en la conceptuación que la actuación del autor merece con arreglo a las normas penales y administrativas, de manera que no resulta imposible que unos mismos hechos no merezcan reproche estrictamente penal y sí en cambio que lo sea desde la perspectiva del ilícito administrativo, siempre que la tipificación en uno y otro ámbito resulten diferentes al contemplar la protección de diversos bienes jurídicos. Pero en el bien entendido de que, en cualquier caso, el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración ha de atenerse a lo que haya declarado la sentencia penal en la apreciación de los hechos.

Así resulta de la STC 77/1983, de 3 de octubre, que pone de manifiesto que el principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y la calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, "pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado" (en el mismo sentido STC 25/1984, de 21 de mayo).

En suma, de la jurisprudencia expuesta pueden extraerse los siguientes criterios: a) si el Tribunal penal declara inexistente los hechos, no puede la Administración imponer por ellos sanción alguna; b) si el Tribunal declara la existencia de los hechos pero absuelve por otras causas, la Administración debe tenerlos en cuenta y, valorándolos desde la perspectiva del ilícito administrativo distinta de la penal, imponer la sanción que corresponda conforme al ordenamiento administrativo; y c) si el Tribunal constata simplemente que los hechos no se ha probado, la Administración puede acreditarlos en el expediente administrativo y, si así fuera, sancionarlos administrativamente.

Sobre la base de la doctrina expuesta, en el presente caso debe tenerse en cuenta que la sanción administrativa que se somete a revisión contempla como supuesto fáctico la presencia del colorante 4-aminoazobenceno en los aceites comercializados por la empresa "Los Marteños", propiedad del recurrente, don Juan María , dato que no es negado sino corroborado por la sentencia penal. Pero ha de subrayarse que tal circunstancia fáctica no es suficiente por sí sola para integrar la infracción sancionada, de naturaleza sanitaria y tipificada en el artículo 5.3.1 del Decreto 3596/1977, que modificando el Decreto 797/1975, de 21 de marzo, contempla como falta administrativa muy grave "la producción, suministro o venta de productos de forma que produzcan riesgos o daños efectivos a la salud de los consumidores". Y es este elemento de riego o daño constitutivo de la infracción el que excluye en su sentencia el Tribunal penal al señalar que la "concentración [de 4-aminoazobenceno] era tan baja que carecía de significado toxicológico y, en consecuencia, no puede entenderse se llegara a producir peligro concreto para la salud humana". O, dicho en otros términos, según la sentencia penal, falta el daño o la puesta en peligro del bien jurídico sanitario que se protege con la tipificación de la infracción administrativa.Incluso, aunque dialécticamente se entienda que el delito por el que el actor fue exculpado por el Tribunal penal es de riesgo o de peligro concreto mientras que la infracción administrativa que se revisa lo es de mero peligro abstracto, tampoco cabe ignorar que el pronunciamiento penal afirma la falta de constancia de que el actor interviniera en la conducta sancionada: el uso del colorante en los aceites que vendía o el conocimiento de que otra persona, en el circuito comercial que seguían sus aceites, "lo hubiera hecho, lo estaba haciendo o lo fuere a hacer".

Y, por último, si bien es cierto que, como se ha señalado, la falta de prueba en el proceso penal no supone negar la posibilidad de que la Administración indague con sus propios medios la existencia de los hechos sancionados, también lo es que sobre la participación del recurrente en la conducta que produjo la presencia de 4-aminoazobenceno en el aceite y sobre su actuación culpable no se han aportado por dicha Administración, en el procedimiento administrativo sancionador o en este proceso, medios de prueba inculpatorios relevantes que puedan considerarse adicionales y distintos de los del proceso penal.

Por las razones expuestas, el recurso contencioso- administrativo debe ser estimado, sin que se aprecien motivos para un especial pronunciamiento sobre las costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,