Sistema sancionador
| Autor | Juan Maria Terradillos Basoco |
| Páginas | 121-138 |
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Son infracciones laborales en materia de prevención de riesgos laborales: "las acciones u omisiones de los empresarios, las de las de las entidades que actúen como servicios de prevención ajenos a las empresas, las auditoras y las formativas en dicha materia y ajenas a las empresas, así como las de los promotores y propietarios de obra y los trabajadores por cuenta propia, que incumplan las normas legales, reglamentarias y cláusulas normativas de los convenios colectivos en materia de seguridad y salud laboral sujetas a responsabilidad conforme a la presente Ley" (LISOS, art. 10.2).
La jerarquización de las infracciones que, atendiendo a su gravedad, realiza la LISOS, lleva a distinguir entre infracciones leves, graves y muy graves.
Las primeras (art. 11) implican mero incumplimiento de deberes formales o que no generen riesgo grave para la integridad física o la salud de los trabajadores266.
Las infracciones graves pueden consistir en violación de deberes formales de control o información -por ejemplo, omitir la comunicación al trabajador de los resultados de su reconocimiento médico o el archivo de datos que deben ser conservados (art. 12.2 y 4)-; en incumplimiento de deberes formales directamente vinculados a una situación de riesgo -hacer constar datos inexactos sobre actividades peligrosas, insalubres o nocivas, no adoptar las medidas legales en materia de primeros auxilios (art. 12.5 y 10)- o en incumplimientos que generan o incrementan un riesgo grave para la integridad o salud de los trabajadores (art. 12.9 y 16).
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Finalmente, las infracciones muy graves incorporan, como regla general, la causación de riesgo. En ocasiones de modo presunto -inobservancia de normas específicas sobre menores o sobre mujeres lactantes o embarazadas (art. 13.1 y 2); continuación de trabajos que debieron ser paralizados por suponer, "a juicio de la inspección", un riesgo grave e inminente (ar. 13.3)-; en otras, de modo expreso, decidir la continuación del trabajo en condiciones de peligro grave e inminente, no adoptar una medida preventiva legalmente exigible cuando de ello se derive un riesgo de la misma naturaleza (art. 13.9 y 10). Pero también son consideradas muy graves algunas infracciones puramente formales -desde la perspectiva que aquí interesa-, como la violación del deber de confidencialidad de los datos relativos a la salud de los trabajadores, si no es constitutiva de mobbing, o como la prosecución de actividades por parte de entidades especializadas cuya autorización hubiere caducado (art. 13.5 y 11).
El heterogéneo catálogo de infracciones, y la jerarquización que hace suya el legislador laboral, creará, seguramente, dificultades al intérprete penal.
Éste, en efecto, no podrá quedar vinculado por la calificación de la LISOS. De esa tarea le libera implícitamente la fórmula empleada por el art. 316 CP, que exige sólo "infracción de las normas de prevención de riesgos laborales", sin acotar la referencia aludiendo al rango del precepto infringido.
De esta suerte, podrán dar lugar a exigencia de responsabilidad criminal -en concurrencia de los demás elementos típicos- infracciones graves, y no sólo muy graves, que, supongan generación de riesgo grave. Y no podrán integrarse en el precepto penal aquéllas infracciones, incluidas las muy graves, que no comporten ese efecto.
Las sanciones, entre las que ocupa un lugar preferente la multa, se clasifican, como las infracciones, en leves, graves y muy graves, y son susceptibles, a su vez, de graduación cuantitativa, ya que la LISOS, en su art. 39, brinda criterios para imponerlas en sus grados mínimo, medio y máximo.
Concretamente, en materia de prevención de riesgos laborales, se debe atender a los siguientes criterios de graduación: "a) La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo. b) El carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades. c) La gravedad de los daños producidos o que hubieran po-dido producirse por la ausencia o deficiencia de la medidas preventivas necesarias. d) El número de trabajadores afectados. e) Las medidas de
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protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las instrucciones impartidas por éste en orden a la prevención de los riesgos.
f) El incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos de la Inspección de trabajo y Seguridad Social. g) La inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los delegados de prevención o el comité de seguridad y salud de la empresa para la corrección de las deficiencias legales existentes. h) La conducta general seguida por el empresario en orden a la observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales" (art. 39.3).
También recoge la LISOS, con carácter general, entre los criterios de cuantificación de las sanciones, la reincidencia267, que, en modo alguno puede decidir sobre la concurrencia de los elementos penalmente típicos, ya que el art. 316 castiga la creación de un peligro actual, no infracciones pasadas.
Las sanciones pecuniarias previstas en la LISOS -con multas de hasta 601.012 €- superan notoriamente la cuantía de las multas penales, cuyo límite máximo está en 288.000 €. Si a ello se añade que la pena privativa de libertad no supondrá, de ordinario, cumplimiento efectivo, por ser susceptible de suspensión (artículos 80 y siguientes CP) o de sustitución (art. 88 CP), se entiende que se haya podido concluir que es más beneficiosa, en puros términos económicos, la pena que la sanción administrativa268.
Esta opinión ha de ser, no obstante su validez, complementada, ya que la óptica "exclusivamente" economicista no agota los efectos intimidantes de la pena privativa de libertad -incluso en la esperanza fundada de que no se ejecutará materialmente-, de la condena y del propio proceso, efectos que no acompañan a la sanción administrativa. Por otra parte, los datos de que se dispone muestran que pese a que, legal-mente, la sanción administrativa pueda ser superior a la penal, en la práctica, las cantidades impuestas -no digamos las recaudadas- distan mucho de cumplir una función disuasoria y preventiva en términos de coste económicos269.
Además de las multas, el art. 40.2 LISOS prevé la publicidad de las sanciones impuestas por infracciones muy graves270y, en el caso de
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infracciones graves o muy graves, la -potestativa- cancelación de la acreditación otorgada por la autoridad laboral "de las entidades especializadas que actúen como servicios de prevención ajenos a las empresas, de las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas y de las entidades acreditadas para desarrollar o certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales".
Por su parte, la LCAP -a la que se remite el art. 54 LPRL- añade una nueva, e importante, sanción271, al disponer, en su art. 20, que "en ningún caso podrán contratar con la Administración las personas en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes: ...d) Haber sido sancionadas con carácter firme por infracción ... muy grave en materia social, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social o en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, sobre Prevención de Riesgos Laborales".
La LPRL cuenta, además, con ciertas medidas de vocación preventiva, tendentes a neutralizar fuentes de riesgo constatadas. Son el requerimiento de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social para subsanación de las deficiencias observadas, salvo que proceda la paralización de los trabajos (LPRL, art. 43); la propia paralización de trabajos (LPRL, art. 44); y la suspensión o cierre del centro de trabajo (LPRL, art. 53).
Aunque algún sector doctrinal las califique como sanciones, se trata de providencias cautelares. Así lo reconoce, de manera explícita, el propio texto legal, que emplea, para designarlas, el término de medidas, clara-mente diferenciadas de la sanción que, en su caso, pudiera proceder272.
No pueden reputarse sanciones ya que carecen de la naturaleza aflictiva y no responden, en condición de castigo, a una infracción previa,
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que serían las notas caracterizadoras de la sanción, según la definición que aporta la STC 16-nov-00. De acuerdo con ello, se puede elaborar el catálogo de consecuencias jurídicas que no alcanzan a tener carácter sancionador273.
Perfiles específicos presenta el recargo de prestaciones por accidente de trabajo o enfermedad profesional, previsto en el art. 123 LGSS; re-cargo "de un 30 a un 50 por cien", que procederá "cuando la lesión se produzca por máquinas, artefactos o en instalaciones, centros o lugares de trabajo que carezcan de los dispositivos de precaución reglamentarios, los tengan inutilizados o en malas condiciones, o cuando no se hayan observado las medidas generales o particulares de seguridad e higiene en el trabajo, o las elementales de salubridad o las de adecuación personal a cada trabajo...".
Nacido con finalidad y naturaleza indemnizatorias, el recargo ha conocido una ya centenaria evolución, en cuya virtud prevalece hoy su consideración como "sistema sancionatorio complejo"274, dado que ni la doctrina del TS ni la del TC han seguido una línea interpretativa uniforme que conduzca a lecturas inequívocas. Tampoco la normativa aplicable carece de contradicciones275, lo que tiene importantes consecuencias...
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