SENTENCIA nº 8 DE 2010 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - SALA DE JUSTICIA, 17 de Marzo de 2010

El fallo de la Sentencia apelada dice:

“IV.-F A L L O

Desestimar la demanda deducida por DON ANTONIO S. G., representado por el Procurador Don Luis José G. y B., contra DOÑA NIEVES F. C. y DON ARTURO G. P. Sin costas.”

La Sentencia impugnada contiene los siguientes hechos probados:

2. HECHOS PROBADOS

Con fecha 26 de febrero de 1998, el Ayuntamiento de Boadilla del Monte suscribió dos Convenios Colectivos, con el personal funcionario, y con el personal sujeto a régimen laboral respectivamente, (folios 94 al 111 de las Actuaciones Previas nº 39/02 y folios 22 al 59 de la Acción Pública nº B-3/01), que fueron aprobados por Acuerdo del Pleno Municipal el 25 de mayo de 1998 (folio 216 del procedimiento de reintegro por alcance 41/03), que no fue impugnado ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En el artículo 33 de cada uno de dichos Convenios se establecía: «todos los trabajadores municipales tendrán derecho a percibir dos pagas extraordinarias completas anuales, cuya cuantía será igual al 100 por 100 sobre el conjunto de las retribuciones mensuales, excepto las gratificaciones por servicios extraordinarios (horas extra)».

Asimismo los respectivos artículos 32 de dichos convenios establecían que «la cuantía de las retribuciones básicas (sueldos, trienios y pagas extraordinarias) será la que se fije para cada uno de los grupos A,B,C,D, y E a que se refiere el artículo 25 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año correspondiente». En los respectivos artículos 34, referidos al complemento de destino, se exponía que «será el correspondiente al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe, de acuerdo con las cuantías fijadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año correspondiente». Por último, en los respectivos artículos 35, referidos al complemento específico, se manifestaba que «Durante el año 1998 se incrementará el complemento específico de todos los trabajadores municipales afectados por el presente convenio en el 2,1% de la Masa Salarial correspondiente a 1997 y las cantidades que determine la Ley de Presupuestos Generales del Estado, manteniendo este criterio en los sucesivos años con los porcentajes que en cada uno marque la Ley ya mencionada».

Durante los meses de junio y diciembre de 1998,1999 y 2000, el Ayuntamiento de Boadilla del Monte pagó a su personal un complemento de paga extra, como se deduce de la certificación del Interventor del Ayuntamiento de 18 de abril de 2006 (Folio 397 del procedimiento de reintegro por alcance B-41/03, Tomo II). El importe abonado en Diciembre de 1999 y Diciembre de 2000, ascendió a la cantidad de CIENTO OCHENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y DOS EUROS CON OCHO CÉNTIMOS (184.982,08 €).”

La Sentencia impugnada se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de derecho:

“TERCERO.-

Expuestas de esta forma las pretensiones de las partes, procede examinar el fondo del asunto y determinar, a la vista de las pruebas aportadas, si se ha producido un menoscabo en los fondos públicos del Ayuntamiento de Boadilla del Monte y, por tanto, un supuesto de alcance, contemplado en el artículo 72 de la Ley 7/88 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como consecuencia del pago del complemento de la paga extra durante los meses de junio y diciembre de los años 1998 a 2000, ambos inclusive, considerados como pagos indebidos por el demandante. La condición de no debidos de los referidos pagos deriva, de una parte, y siempre a juicio del actor, del hecho de que los Convenios -que habrían de servir como título habilitante-, no fueron publicados en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (tal y como exige el artículo 36 de la Ley 9/1987, de Regulación de los Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas), ni remitidos a la Delegación del Gobierno ni a la Comunidad Autónoma (tal y como exige el artículo 70.2 en relación con el artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local) y, de otra, del hecho de que el artículo 33 de los referidos Convenios, que reconocen el denominado complemento de paga extra, está viciado de nulidad radical puesto que violan preceptos legales imperativos al suponer una modificación del régimen de las pagas extraordinarias, establecido con carácter básico en el artículo 23.2. c) de la Ley 30/1984 e incumplen, por tanto, los preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado vigentes durante los ejercicios de 1998 a 2000, que imponían un límite al crecimiento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas.

Respecto de la primera de las cuestiones suscitadas por la parte demandante, referente al hecho de que los Convenios no fueran publicados en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma, ni remitidos a la Delegación del Gobierno o al órgano competente de la Comunidad Autónoma, no puede compartirse su afirmación de entender que los mismos carecen de eficacia jurídica debido a esa falta de publicidad y, por tanto, no pueden tener la condición de título habilitante de las pagas extras objeto del presente litigio. En efecto, conforme al artículo 35 de la referida Ley 9/1987, para la validez y eficacia de los Acuerdos suscritos, únicamente se exige la aprobación expresa y formal por el Pleno de la Corporación, lo que ocurrió, como ha quedado acreditado en autos, el 25 de mayo de 1998. La exigencia de publicidad en Diario Oficial, señalada en el artículo 36 de la referida Ley, debe verse como una exigencia para que quienes acrediten un interés directo, personal y legítimo, puedan promover ante los Órganos judiciales la declaración de no conformidad a derecho de los referidos pactos y acuerdos, tal y como señala el párrafo sexto del artículo 4 de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical, al que remite el señalado artículo 36 de la Ley sobre Regulación de los Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas; pero, en ningún caso, afecta a la validez y eficacia de dichos acuerdos, lo que sí ocurriría, sin embargo, con la segunda de las cuestiones invocadas por el demandante de la que, a continuación, trataremos.

Efectivamente, cuestión distinta es la referida al vicio de nulidad invocado por el demandante cuando señala que el abono de los complementos de pagas extras supone una violación de preceptos legales imperativos, con base en que los mismos implican, tanto una modificación del régimen de las pagas extraordinarias establecido con carácter básico en el artículo 23.2, c) de la Ley 30/1984, como una violación de los preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado vigentes durante los ejercicios de 1998 a 2000, que imponían un límite al crecimiento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas.

Ha de recordarse, en primer lugar, que, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 14 de abril de 2000) «el funcionario que ingresa se coloca en una situación objetiva legal y reglamentaria, y que tal situación sólo puede ser modificada por los instrumentos legales y reglamentarios previstos por el propio legislador...»; de ello concluye, la citada sentencia, que los Acuerdos colectivos con el personal, serán nulos «en cuanto... significan una alteración de ese régimen estatutario legalmente establecido, mediante un instrumento que no es el adecuado para esa finalidad (...)». La repetida sentencia, para el caso de laguna legal, continúa estableciendo que «... en caso de inexistencia de normas concretas de la Comunidad Autónoma al respecto, la legislación estatal de funcionarios fija el marco legal aplicable, que no puede ser modificado por vía de negociación colectiva». De igual modo ha de recordarse que la jurisprudencia es unánime al señalar (vid. por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2003) «que los entes locales tienen que ajustarse en esta materia a lo establecido en la normativa estatal y así resulta de lo establecido en un buen número de preceptos de dicha normativa: los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública; los artículos 92 y 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local –LRBRL-; y 153 y 154 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local –TRRL-. Por ello y dado que la totalidad de las retribuciones que devengan los funcionarios públicos, incluidos los que prestan sus servicios en la Administración Local, están sometidas al dictado imperativo de la Ley, de tal suerte que éstos sólo pueden ser retribuidos por los conceptos en ella establecidos sin que la Administración a la que sirven pueda abonar retribuciones distintas de las legales ni, por consiguiente, el funcionario reclamarlas».

Se puede fácilmente concluir –en coincidencia con lo manifestado por el ejercitante de la acción pública-, que los complementos de pagas extras pagados por el Ayuntamiento de Boadilla a los funcionarios son conceptos retributivos que no están previstos en nuestra legislación, bastando, para ello, tener presente el contenido de los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, que tienen carácter de legislación básica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.3 de la misma, careciendo por ello de justificación alguna los referidos pagos del complemento de pagas extras.

Ahora bien, si ello es cierto respecto del personal funcionario, no lo es respecto del personal contratado por la Corporación y sometido, por tanto, a régimen laboral. En efecto, dicho personal se somete a la legislación laboral común (vid. artículo 2.1.d) de la Ley 9/1987) y, en relación a los mismos, ha de tenerse en consideración que, desde que el artículo 37 de la Constitución consagrara el derecho a la negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios colectivos, el convenio se erige en fuente jurídica de derecho necesario con análoga fuerza imperativa que los preceptos legales o reglamentarios. Por ello, la libertad de pactos proyectada sobre el contenido de la relación laboral hace posible que un convenio colectivo establezca condiciones de trabajo o retributivas diferentes de las que regían antes, con obligación para los afectados —quienes han de aceptar el convenio en su integridad—, pero siempre, eso sí, con pleno sometimiento a lo establecido en las leyes, puesto que, como señala el artículo 85 del Estatuto de los Trabajadores, la fuerza vinculante de los convenios se alcanza «dentro del respeto a las leyes» (vid. entre otras, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de diciembre de 1990 y las del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1995, 25 de marzo de 1998 y 16 de febrero de 1999). Por ello, y al no estar sujeto el personal laboral a un régimen estatutario, el Convenio Colectivo goza de libertad para regular los distintos conceptos retributivos, al no existir norma legal alguna que configure de forma necesaria los mismos. De ahí que no se aprecie –sin perjuicio de lo que a continuación se señalará- vicio o defecto alguno en cuanto a la inclusión, como concepto a retribuir, del referido complemento de paga extra.

Ahora bien, ello no significa que los convenios no hayan de sujetarse a lo establecido en las leyes. En efecto, tal y como tiene declarado numerosa jurisprudencia (vid. por todas Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de diciembre de 1995, que recoge igualmente doctrina sentada del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 21 de junio de 1994 o del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 18 de noviembre de 1993, entre otras), «aún cuando el Convenio Colectivo tiene naturaleza de norma jurídica, con fuerza vinculante para las empresas y trabajadores comprendidos dentro de su ámbito de aplicación, que le reconoce el art. 37 de la Constitución Española, ello no impide la aplicación del principio de jerarquía normativa consagrado con carácter general en el art. 9.3.º del Texto Constitucional y concretado especialmente para la negociación colectiva en el art. 85.1.º del Estatuto de los Trabajadores, al ordenar el respeto a las leyes; y, conforme a dicho principio, las normas de derecho necesario -y de tal hay que reputar las que imponen una política de control de rentas en interés general, aunque sacrifiquen el particular de los trabajadores del sector público-, han de prevalecer sobre lo acordado colectivamente, sin que pueda negarse la legitimidad del Estado para interferir en la autorregulación colectiva en salvaguarda del interés general, a través de una política de rentas, como le autorizan los arts. 40.1.º y 131 de la Constitución Española, la que, en este caso, se materializa en la Ley 39/1992, de Presupuestos para el año 1993 y Real Decreto-ley 1/1993, de 8 enero. Así lo pone de manifiesto la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 mayo 1986, al considerar justificado que en virtud de una política de contención de la inflación, a través de la reducción del déficit público, se establezcan por el Estado topes máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos».

Por lo que se refiere al período temporal al que se extiende el presente litigio los límites al incremento de retribuciones en relación al ejercicio anterior, fijados en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, fueron: del 2,1% en 1998(art. 18 de la Ley 65/1997); del 1,8% en 1999 (art. 20 de la Ley 49/1998); y del 2% para el año 2000(artículo 21 de la Ley 13/2000). Estos límites en todo caso se aplicaban, en todo caso, «sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular o excepcional resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa, o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 30/84».

Expuesta de esta forma el marco en el que ha de desenvolverse el análisis relativo a la eventual existencia de perjuicio a los fondos públicos del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, el actor público ha fundamentado dicho perjuicio en el hecho de que la Corporación Municipal abonó a los funcionarios un importe de TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS EUROS CON OCHENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (368.376,84 €), más una cantidad en concepto de complemento de paga extra, pagado en los meses de junio y diciembre de 1998. Pero el actor ha efectuado la cuantificación del perjuicio a partir de lo que denomina «nóminas a funcionarios» (excluidos Concejales y funcionarios eventuales) sin embargo, la documentación obrante en autos es la denominada «nómina de emolumentos», concepto en el que se incluye, tanto a los Concejales como al personal de la propia Corporación; pero además, tal nómina no distingue entre las retribuciones percibidas por el personal funcionario o de las percibidas por el personal contratado en régimen laboral. En efecto, en la documentación obrante en autos, se incluyen, además, y entre otros, los emolumentos percibidos por fontaneros, conserjes, subalternos, operarios, taquillera, electricista o albañiles; esto es, por personas que no ostentan la condición de funcionario. Y, precisamente, en la presente litis la diferenciación entre las cantidades percibidas por el personal funcionario y por el personal laboral, hubiera sido esencial pues, como se ha indicado anteriormente, el régimen retributivo de ambos colectivos se ajusta a legislación diferente, precisamente en el punto ligado a la cuantificación efectuada por el demandante. J

Resulta, también, pertinente, invocar la doctrina que —con ocasión de la impugnación por la Abogacía del Estado conforme al artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, de los acuerdos municipales que preveían incremento de las retribuciones de los funcionarios locales por importe superior al límite de lo señalado en las distintas Leyes de presupuestos—, han venido fijando distintas Salas de lo Contencioso-Administrativo de Tribunales Superiores de Justicia. Así el Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en su Sentencia nº 37/2001, de 19 de enero, señaló la necesidad de que, por el actor, se probara de forma concluyente que el incremento de las retribuciones superaba los límites fijados en las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado; por su parte el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (vid. Sentencia de 6 de junio de 2003), señaló igualmente el deber de la parte actora de probar, con relación a ejercicios anteriores, la superación de los límites fijados por las Leyes presupuestarias, exigiendo que «el debate procesal se realice con la precisión y contradicción exigidas por la Ley de esta jurisdicción y por la Ley de Enjuiciamiento Civil, para lo cual, es preciso, en primer lugar, la concreción de la alegación y en segundo lugar la prueba por medios admisibles en Derecho de la alegación efectuada», debiendo la parte actora pechar con las consecuencias desfavorables derivada de la falta de articulación en forma de su demanda.

Por lo que se refiere, en fin, al caso que ahora nos ocupa, sólo se puede deducir, de las pruebas obrantes en Autos, que: 1º) el Ayuntamiento de Boadilla del Monte abonó a todo su personal, en los meses de junio y diciembre de 1998, 1999 y 2000, un denominado complemento de paga extra; 2º) las cantidades abonadas en concepto de complemento de paga extra, por el Ayuntamiento de Boadilla del Monte, durante diciembre de 1999 y diciembre de 2000 ascendió a la cantidad de CIENTO OCHENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y DOS EUROS CON OCHO CÉNTIMOS (184.982,08 €)

Pues bien, aunque corresponde al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda, no hay inconveniente para que el juez pueda proceder a la apreciación de las pruebas aportadas por cada parte y a la valoración del conjunto de la misma (vid. entre otras, Sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 20 de octubre y de 31 de diciembre de 1977 y Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, de 22 de febrero de 2006), así como de la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponda a cada una de las partes en litigio. Bajo esta premisa hay que señalar que, analizadas las pruebas practicadas en este procedimiento, y teniendo que reprochar, en todo caso, la falta de diligencia y el retraso del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en la cumplimentación de parte de ellas, se llega a la conclusión de la carencia en autos de elementos probatorios mínimos que, de acuerdo con el artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, permita cuantificar el importe de los perjuicios ocasionados en los fondos públicos municipales. En efecto, por un lado, se desconoce quienes ostentaban la condición de funcionarios de entre el personal al que se abonó el importe de la paga extraordinaria; y, lo que es de esencial relevancia para la resolución del presente pleito, no se ha alegado ni propuesto por el demandante prueba alguna que permita apreciar, respecto del personal laboral, si, a consecuencia del pago del complemento de dicha paga extraordinaria, se superaron los límites fijados en las respectivas Leyes de presupuestos. Por todo ello, y si bien es cierto que el Ayuntamiento de Boadilla del Monte no cumplimentó en todos sus términos la prueba solicitada por el actor, —puesto que remitió solamente las nóminas de diciembre de 1999 y diciembre de 2000—, dicha falta de cumplimentación no ha redundado en beneficio o perjuicio para ninguna de las partes, puesto que, de haberlas remitido, tan sólo hubiera servido para conocer el importe de dichas nóminas (y consiguientemente del complemento de paga extraordinaria), pero sin que fuera posible conocer quienes eran funcionarios y quienes laborales y si, en consecuencia, se superaron los límites retributivos señalados en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Todo ello adquiere especial relevancia si recordamos que la Sala de Justicia de este Tribunal ha considerado en reiteradas ocasiones, (vid. entre otras Sentencias de 12 de noviembre de 2004 y de 29 de marzo de 2006) que no corresponde al órgano jurisdiccional contable suplir las deficiencias existentes en la prueba aportada pues, al regir en dicho orden el principio de justicia rogada, recogido en el art. 216.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, se debe decidir en virtud de las aportaciones de hechos, pruebas y pretensiones de las partes.

Establecido todo lo anterior, es pertinente también recordar que es doctrina reiterada de la Sala de Justicia de este Tribunal (vid. por todas Sentencia de 25 de octubre de 2005) que «en el ámbito de la responsabilidad contable, además de la concurrencia del ilícito contable, la existencia cierta de un perjuicio o daño en los fondos públicos se impone como imprescindible para que la pretensión contable pueda prosperar, pues su propia naturaleza así lo exige, al tratarse del reintegro de los daños y el abono de los perjuicios originados a los fondos o caudales públicos; y además, dichos perjuicios, han de ser efectivos, evaluables económicamente e individualizados en relación con determinados caudales o efectos, tal como preceptúa el artículo 59.1 de la Ley de Funcionamiento y como ha declarado la doctrina de la Sala de Justicia de este Tribunal (vid. entre otras Sentencias de 28 de octubre y 12 de diciembre de 1986, 20 de mayo de 1993 y 26 de febrero de 1996). Y es que la acción para exigir la responsabilidad contable nace, por tanto, cuando, como consecuencia del incumplimiento por parte del gestor de los fondos públicos de las obligaciones que le incumben derivadas de esa relación jurídica pública que le vincula con la administración titular de los mismos, se ocasiona un daño real y efectivo en los caudales públicos cuya gestión tenía encomendada y cuyo resarcimiento puede exigir, a partir de ese momento, la Administración Pública de que se trate». Finalmente, la jurisprudencia de la Sala es también unánime al exigir la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos de la responsabilidad contable para declarar su existencia ( vid. por todas la Sentencia de 26 de marzo de 2005).

Pero, en el caso que nos ocupa, y en contra de los criterios reiteradamente señalados en el párrafo anterior no ha sido posible determinar la cuantía de un daño efectivo y evaluable para la Hacienda Municipal como consecuencia del complemento de paga extra abonado al personal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en los meses de junio y diciembre de los años 1998,1999 y 2000. Y todo ello, lo que es de especial relevancia para el caso que nos ocupa, no ha venido derivado de la cumplimentación incompleta por parte del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de la prueba solicitada por el demandante, sino por el hecho de que en la cuantía que fijó el demandante en su escrito de demanda se agruparon las cantidades percibidas por el personal funcionario y por el personal laboral, no siendo posible desglosar las cantidades correspondientes a cada grupo, ni con la documentación que obra en el procedimiento, ni con la que se hubiera recibido de haberse practicado en su integridad la prueba solicitada por el demandante. Por todo ello, no se puede declarar responsabilidad contable alguna de los codemandados, como se deduce de los artículos 49 y 72 de la Ley 7/88 (vid. por todas Sentencia de la Sala, de 4 de febrero de 2004).

En fin, acreditada la imposibilidad de fijación de cuantía, resulta innecesario el examen de los demás requisitos exigidos por nuestra legislación positiva —véanse artículos 2.b),15.1 y 38.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 49.1 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas—, para apreciar la existencia de responsabilidad contable (esto es, que el responsable contable tenga a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, que se aprecie omisión de normativa presupuestaria o contable aplicable y que se aprecie dolo o culpa grave en la actuación u omisión del responsable contable, así como el necesario nexo causal entre su actuación y el daño producido) y, en consecuencia, no puede prosperar la pretensión ejercitada por Don Luis José G. y B., en representación de DON ANTONIO S. G., a la que se opuso el Ministerio Fiscal, por cuanto que las pretensiones en demanda de responsabilidad contable pretenden, de acuerdo con lo previsto en el artículo 59.1 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, la reparación de los perjuicios causados al erario público, haciendo igualmente innecesario el examen del resto de alegaciones expuestas por las defensas de DON ARTURO G. P. y de DOÑA NIEVES F. C. en sus escritos de contestación a la demanda y que, en definitiva, pretendían la exoneración de los mismos como responsables contables directos en el presente procedimiento.

Por todo ello, procede desestimar la demanda deducida por el Procurador Don Luis José G. y B., en representación de DON ANTONIO S. G., contra DOÑA NIEVES F. C. y DON ARTURO G. P., a la que se opuso el Ministerio Fiscal, ya que no se ha podido fijar la cuantía de un daño efectivo y evaluable económicamente en los fondos públicos del Ayuntamiento de Boadilla del Monte.

En cuanto a las costas, y de acuerdo con el párrafo primero del artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, no procede su imposición a ninguna de las partes vista la complejidad de las cuestiones fácticas planteadas.”

Contra la citada Sentencia de 31 de julio de 2006 formularon recurso de apelación las representaciones procesales de D. Antonio S. G., D. Arturo G. P. y Doña Nieves F. C., mediante escritos que tuvieron entrada en este Tribunal de Cuentas con fechas 25 de septiembre de 2006, 27 del mismo mes y año, y 26 del citado mes y año, respectivamente.

El Consejero de Cuentas resolvió, por providencia de 10 de octubre de 2006, tener por interpuestos en tiempo y forma los mencionados recursos, admitirlos, y dar traslado de los mismos a las demás partes procesales para que, en su caso, pudieran formular su oposición.

El Ministerio Fiscal, por escrito de 16 de octubre de 2006, se opuso al recurso formulado por la representación procesal de D. Antonio S. G., y se adhirió a la pretensión impugnatoria de Doña Nieves F. C. y D. Arturo G. P.

El representante procesal de D. Antonio S. G. se opuso a las apelaciones de la Sra. F. C. y del Sr. G. P., mediante escritos que tuvieron entrada en este Tribunal con fecha 20 de octubre de 2006. Las representaciones procesales de Doña Nieves F. C. y de D. Arturo G. P., por su parte, se opusieron al recurso de apelación de D. Antonio S. G. a través de escritos que tuvieron entrada en el Tribunal de Cuentas con fechas de 2 de noviembre y 10 de noviembre, ambos de 2006, respectivamente.

El Consejero de Cuentas, por providencia de 28 de noviembre de 2006, resolvió elevar los autos a la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, órgano de la Jurisdicción Contable que, por providencia de 24 de enero de 2007, acordó tener por recibidos los recursos, abrir el correspondiente rollo y nombrar ponente siguiendo el turno establecido.

Con fecha 13 de marzo de 2007 se recibe escrito de la Procuradora de los Tribunales Doña Paloma M. T., personándose en los autos en representación de D. Arturo G. P., al haber cesado en dicha representación procesal Doña María Teresa G. A..

La Sala de Justicia acordó, mediante Providencia de 11 de diciembre de 2007, a la vista de lo acordado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el anterior día 29 de noviembre, constituir la Sala de Justicia con una nueva composición y designar como Consejera ponente para estos recursos a Doña Ana María Pérez Tórtola.

Por Auto de 20 de diciembre de 2007, la Sala de Justicia acordó otorgar el recibimiento a prueba solicitado por la representación de D. Antonio S. G. y enviar atento oficio al Ayuntamiento de Boadilla del Monte para la remisión de la documental solicitada por el recurrente en su escrito de apelación.

El Ayuntamiento de Boadilla del Monte remitió diversa documentación, a requerimiento de la Sala de Justicia, mediante oficios que tuvieron entrada en el Tribunal de Cuentas con fechas de 7 de febrero y 29 de agosto, ambos de 2008.

A través de providencia de 22 de septiembre de 2008, la Sala de Justicia acordó conceder un plazo de 10 días para evacuar conclusiones al apelante. Dicha providencia fue recurrida por el mismo y confirmada por la propia Sala mediante Auto de 15 de diciembre de 2008.

Por providencia de 15 de enero de 2009, la Sala de Justicia otorgó el trámite de conclusiones a las demás partes procesales.

La representación procesal de D. Antonio S. G. presentó sus conclusiones con fecha 16 de enero de 2009, la de D. Arturo G. P. con fecha 6 de febrero de 2009, y el Ministerio Fiscal el 22 de enero anterior. La representación procesal de Doña Nieves F. C. había presentado sus conclusiones con fecha 10 de marzo de 2008, en respuesta a lo acordado en Providencia de 25 de febrero del mismo año.

La prueba practicada que esta Sala valora es la siguiente:

1. Documental remitida como consecuencia de lo acordado por el Consejero de primera instancia en la Audiencia Previa de 14 de julio de 2005 y en la Diligencia Final de 24 de octubre posterior.

2. Documental remitida como consecuencia de lo acordado por esta Sala de Justicia en Auto de 20 de diciembre de 2007.

3. Documental obrante en la pieza de Actuaciones Previas.

Con fecha 11 de febrero de 2009 se pasaron los autos a la Consejera ponente para la elaboración de la correspondiente resolución

La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, por providencia de 26 de febrero de 2010 señaló para votación y fallo el día 9 de marzo de 2010, fecha en la que tuvo lugar el Acto.

La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas es el órgano de la Jurisdicción Contable competente para conocer y resolver en el presente recurso de apelación de acuerdo con los artículos 24.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 54.1, b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril.

La representación procesal de D. Antonio S. G. fundamenta su recurso de apelación en los siguientes motivos:

1. La Sentencia impugnada vulnera los derechos a la tutela judicial efectiva, a utilizar los medios de prueba pertinentes y a la defensa, pues incurre en las siguientes infracciones:

   - Considera que, aun en el caso de haberse practicado toda la prueba propuesta por el recurrente y admitida por el Consejero, tampoco habría en los autos elementos de juicio suficientes para entender probada la cantidad pagada por el complemento de paga extra al personal funcionario del Ayuntamiento. Este planteamiento supondría que el Consejero de primera instancia no habría practicado una prueba admitida y ordenada por el mismo y, como consecuencia de ello, se habría privado al recurrente de un medio de prueba esencial para la defensa de su pretensión procesal.

   - Entra en contradicción cuando, reconociendo que el personal laboral del Ayuntamiento está localizado, afirma, sin embargo, que de la documentación obrante en autos no se puede deducir qué perceptores ostentaban la condición de funcionarios y cuáles la de laborales.

   - Incurre en error fáctico al considerar que son personal laboral los fontaneros, conserjes, subalternos, operarios, taquillera, electricista y albañiles. Las nóminas de estos trabajadores, excepto tres, contienen los complementos específico y de destino, lo que demuestra que se trata de funcionarios y no de personal laboral.

   - Respecto a la nómina correspondiente a diciembre de 1999, la Sentencia combate la cuantía fijada en la demanda argumentando que incluye el complemento de paga extra percibido tanto por los funcionarios como por los laborales pero, sin embargo, no especifica qué parte del total corresponde a los unos y a los otros y, como consecuencia de ello, qué cifra concreta debería restarse de la exigida en la demanda por este concepto.

   - Respecto a la nómina correspondiente a diciembre de 2000, la Sentencia vuelve a combatir la cifra contenida en la demanda sin especificar qué cantidades son incorrectas y por qué. Además, el Consejero de instancia habría valorado de forma incorrecta la prueba de documentos públicos de las nóminas certificadas que constan en autos, lo que habría supuesto vulneración de los artículos 319.1 o 319.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

   - Reconoce el principio de facilidad probatoria del artículo 217.6 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pero no lo aplica pues permite que la parte que podría y debía probar no lo haya hecho y, además, haya resultado beneficiada por esa falta de prueba.

   - Aplica indebidamente la carga de la prueba. El demandante solicitó unos medios probatorios adecuados para la fundamentación de su pretensión procesal, dichos medios fueron admitidos por el Consejero pero no se practicaron por el Ayuntamiento por lo que su ausencia en los autos no debería perjudicar a la parte actora.

   - No tiene en cuenta que los codemandados no han negado en el proceso su intervención personal en la aprobación del Convenio que reconoce el complemento ilegal de paga extraordinaria, en la aprobación del gasto y en la ordenación del pago.

2. Procedencia de deducir testimonio de los autos por los incumplimientos reiterados protagonizados por D. Arturo G. P., y consistentes en no remitir las nóminas requeridas por el Delegado Instructor de las Actuaciones Previas y por los órganos de la Jurisdicción Contable en la sustanciación del proceso. El citado demandado, no sólo habría hecho caso omiso de los requerimientos del Tribunal de Cuentas sino que, además, se habría beneficiado de las consecuencias de sus incumplimientos al no haber sido condenado por no estar acreditado en autos aquello que debió haber probado por habérsele así exigido.

   Con base en los anteriores fundamentos, el apelante Sr. S. G. solicita la revocación de la Sentencia de instancia y la estimación íntegra de su demanda de responsabilidad contable. En el posterior escrito de conclusiones del recurso, el recurrente limitó su reclamación a las cantidades satisfechas por el Ayuntamiento al personal funcionario, sin incluir las abonadas al personal laboral.

La representación procesal de Doña Nieves F. C. impugnó la Sentencia de primera instancia en lo que se refiere a la falta de condena en costas de la parte demandante. El recurso se fundamenta en los siguientes motivos:

1. La pretensión procesal formulada en la demanda carecía de documentación probatoria que la fundamentara.

2. Tampoco la prueba practicada en el proceso permite fundamentar la citada pretensión procesal sin que, el carácter limitado de dicha prueba, pueda ser imputado al Ayuntamiento.

3. La imposibilidad de fijar la cuantía de la demanda formulada no se debió a que los hechos denunciados fueran “farragosos” o difíciles de establecer, sino a que el escrito de demanda carecía de las alegaciones y de la documentación necesarias para su adecuada fundamentación sin que, además, el demandante hubiera propuesto prueba adecuada para cubrir las deficiencias documentales descritas.

4. No existen dudas de hecho o de derecho que aconsejen no imponer las costas por el criterio del vencimiento, sino simplemente una demanda mal formulada y una actividad probatoria incompleta por causa imputable al demandante.

Con base en los citados argumentos, el recurrente pide la imposición de las costas de la primera instancia a la actora y, en consecuencia, la revocación de la Sentencia de dicha instancia en lo relativo a esta concreta cuestión.

La representación procesal de D. Arturo G. P. recurrió la Sentencia de primera instancia en lo relativo a la falta de condena en costas del demandante. El recurso se fundamenta en los siguientes motivos:

1. No se dan dudas de hecho o de derecho que justifiquen apartarse del criterio general del vencimiento en la condena en costas, lo que se plantea en el presente caso es una preparación defectuosa de la demanda y una posterior inactividad probatoria del demandante.

2. Según numerosa Jurisprudencia, la imposición de las costas a la parte vencida en juicio no es una sanción contra la misma, sino una reparación de los gastos ocasionados por el litigio a las otras partes procesales.

3. El criterio general del vencimiento es el común para la condena en costas, debiendo interpretarse de forma excepcional la potestad de no imponerlas que la Ley reserva a casos muy especiales de dificultad fáctica o jurídica.

Con base en estos argumentos, el apelante solicita la revocación de la Sentencia de instancia en lo que se refiere a la falta de imposición de las costas al demandante, por entender dicha imposición obligada con arreglo a Derecho.

El Ministerio Fiscal por su parte manifestó, en relación con las impugnaciones formuladas, los siguientes criterios:

1. Que interesaba la confirmación de la Sentencia desestimatoria de la pretensión de responsabilidad contable pues, en caso de que los pagos enjuiciados hubieran dado lugar a un menoscabo en los fondos públicos municipales, el resarcimiento al erario público debería conseguirse mediante expediente administrativo en el que se pidiera a cada perceptor el reintegro de la cantidad indebidamente cobrada por el mismo.

2. Que los demandados se habían limitado, en su condición de Alcalde y Concejal de Hacienda, a dar cumplimiento a lo acordado en un Convenio que establecía que las pagas del personal por todos los conceptos se distribuirían en 14 mensualidades, de tal forma que los complementos específicos y de destino quedaran prorrateados en 14 pagas al año, con un resultado de 14 nóminas con igual importe.

3. Que resulta ajustada a Derecho la pretensión impugnatoria consistente en la revocación de la Sentencia de primera instancia en lo relativo a la falta de imposición de las costas al demandante, pues dicha imposición se ajusta a lo exigido por la Ley de Enjuiciamiento Civil, “salvo que el Tribunal aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho...”.

La representación procesal de D. Antonio S. G., en el cuerpo de su recurso, alega dos tipos de razonamientos para fundamentar su oposición a la Sentencia de instancia:

1. Posible vulneración en la fase de prueba de sus derechos a la tutela judicial efectiva y a la defensa.

2. Incorrecta valoración por el juzgador de instancia, tanto de la prueba practicada en el proceso, como del significado jurídico del hecho de que parte de los medios de prueba admitidos no llegaran a practicarse.

   Esta Sala de Justicia, por tanto, debe empezar por examinar si, como afirma el recurrente, la Sentencia apelada ha vulnerado sus derechos a la tutela judicial efectiva y a la defensa.

   En relación con la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución, a la vista del enfoque con el que la esgrime el apelante, debe traerse a colación la Jurisprudencia que el Tribunal Constitucional aporta en Sentencias como la de 15 de abril de 1991, y que esta Sala de Justicia ha incorporado a diversas de sus resoluciones (así, entre otras, Autos de 7 de mayo de 2001 y de 28 de diciembre de 2006).

   De acuerdo con esta línea jurisprudencial y doctrinal, el derecho a la tutela judicial efectiva implica el deber judicial de promover y cooperar en la efectividad de la tutela en todas las fases del proceso, evitando en todo caso situaciones procesales de indefensión para las partes.

   Por lo que se refiere a la indefensión, esta Sala de Justicia (Sentencia de 5 de mayo de 1994 y Auto de 4 de octubre de 2006, entre otras resoluciones) se ha venido haciendo eco de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional plasmada en Sentencias, entre otras, 31/1989 y 196/1990, según la cual:

1. Las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso.

2. La indefensión prohibida en el artículo 24 de la Constitución no nace de la simple infracción de las normas procesales, sino que debe llevar aparejada una efectiva privación del derecho a la defensa y el perjuicio real para los intereses del afectado.

3. El artículo 24 de la Constitución no protege situaciones de simple indefensión formal, sino de indefensión material.

   Finalmente, y en lo relativo al derecho a la prueba, también tiene esta Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas doctrina (por todas,

   Sentencias 12/06, de 24 de julio y 6/92, de 3 de junio), directamente conectada con la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional recogida en Sentencias de 8 de octubre de 1985 y 27 de septiembre de 1988, entre otras.

   De acuerdo con dicha jurisprudencia y doctrina, para que se produzca indefensión el órgano jurisdiccional debe haber impedido la práctica en el proceso de las pruebas “adecuadas”. Además, la indefensión por presunta irregularidad en el desarrollo de la actividad probatoria se asocia frecuentemente a situaciones de deficiencia en la motivación de las decisiones adoptadas por el órgano juzgador sobre el particular.

   La pretensión impugnatoria mantenida por el recurrente, que se concreta en la posible vulneración por la Sentencia apelada de sus derechos a la tutela judicial efectiva, a la prueba y a la defensa, debe examinarse a la luz de la regulación constitucional y procesal de tales derechos. Y en relación con la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y con la Doctrina de esta Sala expuestas en los párrafos anteriores del presente fundamento de derecho.

   En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el hecho de que parte de la prueba admitida no llegara a practicarse no puede imputarse a la conducta procesal del juzgador de instancia, que desplegó una actividad adecuada al objetivo de conseguir que todos los medios probatorios admitidos fueran remitidos al proceso.

   En efecto, del contenido de las Actuaciones se desprenden las siguientes conclusiones:

1. El Consejero de Cuentas admitió la prueba documental propuesta por el demandante en la Audiencia Previa de 14 de julio de 2005.

2. En ejecución de lo resuelto en dicha Audiencia Previa, se requirió la documentación pertinente por oficio de 14 de julio de 2005.

3. El Consejero de Cuentas acordó, en el Acto del juicio que tuvo lugar el 20 de octubre de 2005, requerir como Diligencia Final la remisión al proceso de los documentos que faltaban por enviar, para que quedara completa la prueba documental en los términos en los que se admitió en la Audiencia Previa.

4. En ejecución de lo resuelto en el juicio, el Consejero de Cuentas acordó la práctica de la Diligencia Final por Auto de 24 de octubre de 2005 y, por oficio de esa misma fecha, se requirió la documentación que faltaba para la completa cumplimentación de la prueba tal y como había sido admitida en la Audiencia Previa.

5. El Consejero de Cuentas decidió volver a dirigirse al Ayuntamiento de Boadilla para que completara la documental, por providencia de 2 de marzo de 2006.

6. En todos estos trámites al demandante se le hicieron los traslados documentales previstos en la Ley, y ejerció su derecho a recurrir con plena normalidad desde el punto de vista de la legalidad material y formal.

7. Las peticiones formuladas por el demandante en la primera instancia solicitando que se requiriera documentación al Ayuntamiento fueron objeto de respuesta motivada por el Juzgador de instancia en todos los casos.

   De la amplia actividad procesal que se acaba de exponer se deduce que el órgano de primera instancia admitió la prueba documental propuesta por el demandante y practicó todas las actuaciones procesales necesarias para intentar la normal ejecución de la prueba admitida, que lo hizo dentro de los trámites procesales pertinentes y cumpliendo los requisitos exigidos en casa caso por la normativa procesal, no siéndole reprochable que la prueba practicada resultara incompleta en relación con la forma en que había sido admitida.

   A la vista de estas circunstancias, no puede estimarse la vulneración de la tutela judicial efectiva, del derecho de defensa y del derecho de prueba alegada por el recurrente ya que, como se ha visto, si sus expectativas en materia de prueba no se cumplieron, no fue porque se le causara una indefensión material en el proceso, ni porque se le cercenaran sus derechos a la prueba, ni porque el órgano jurisdiccional no diera un tratamiento procesal adecuado a su pretensión y a la forma de acreditarla.

   En consecuencia, no cabe apreciar vulneración alguna del artículo 24 de la Constitución, ni en su dicción literal, ni en su interpretación jurisprudencial anteriormente expuesta.

   En contra de la conclusión que acaba de apuntarse, el recurrente entiende que la valoración de la prueba practicada y la evaluación de los efectos jurídicos de su carácter incompleto aportadas por el Consejero de Cuentas han vulnerado sus derechos protegidos en el artículo 24 de la Constitución.

   Esta Sala de Justicia, sin embargo, no comparte el citado criterio pues entiende que los argumentos apuntados por el juzgador de instancia en los fundamentos de derecho sexto y séptimo de la resolución apelada, sin perjuicio de su mayor o menor acierto desde el punto de vista material, que luego se examinará, no perturban en nada la eficacia de las garantías y derechos procesales del demandante.

   El apelante estima contrarios a dichos derechos y garantías los siguientes criterios de valoración de la prueba recogidos en la Sentencia apelada:

1. Aun habiéndose podido practicar toda la prueba documental admitida, no se habría podido distinguir la suma cobrada por el personal laboral y la percibida por el personal funcionario, pues sólo se hubiera obtenido el importe de las nóminas –incluida la cifra correspondiente al complemento de paga extraordinaria- pero no la cifra percibida por cada uno de los dos colectivos antes mencionados.

2. El hecho de que pueda deducirse de las “nóminas de emolumentos”, aportadas al proceso, que en ellas se incluye a personal contratado en régimen laboral, no quiere decir que pueda identificarse a la totalidad del mismo, no pudiendo así conocerse la cuantía exacta del importe de las nóminas que se pagó al personal laboral y, por diferencia con el total, al personal funcionario.

3. Inclusión de los fontaneros, conserjes, subalternos, operarios, taquillera, electricista y albañiles, dentro del colectivo de personal laboral.

4. El hecho de que de las “nóminas de emolumentos” aportadas al proceso, correspondientes a diciembre de 1999 y diciembre de 2000, no pueda deducirse qué parte correspondió al personal funcionario y cuál al personal laboral, no quiere decir que no pueda deducirse que, al estar ambos colectivos incluidos en dichas nóminas, la cuantía exigida en la demanda sea incorrecta, pues sólo debió ascender a la suma satisfecha al personal funcionario, excluyéndose la pagada al personal laboral.

5. La conclusión de que, ni con la prueba practicada, ni con la que quedó por practicar, podría haberse cuantificado el perjuicio ocasionado a las arcas públicas, es compatible con el hecho que los demandados no hayan negado en el proceso su intervención personal en la aprobación del convenio que reconoció el controvertido complemento de paga extraordinaria, en la aprobación del gasto y en la ordenación del pago. La Sentencia no declara responsabilidad contable por no haberse cuantificado el menoscabo producido, y ello sin perjuicio de cuál haya sido la intervención de los demandados en la gestión generadora del daño.

   A través de estos razonamientos, cuyo mayor o menor acierto valorará esta Sala con posterioridad, como ya se ha dicho, el juzgador de instancia ha dado cumplimiento a su deber de motivar la resolución adoptada. En efecto, a través de los argumentos antes expuestos, el Consejero de Cuentas ha fundamentado la conclusión principal de su sentencia, esto es, que de la prueba practicada no resultaba posible deducir la cuantía del perjuicio ocasionado a los fondos públicos municipales y que, aunque se hubiera podido cumplimentar en su totalidad, tampoco hubiera sido posible dicha cuantificación pues, por la forma en que la prueba documental se pidió y admitió, no habría traído al proceso información suficiente para fijar la cuantía probada del menoscabo ocasionado al Patrimonio municipal.

   El contenido de estos argumentos y consideraciones, incorporados a la Sentencia apelada, en nada perjudica al derecho a la tutela judicial efectiva del demandante, ni a su derecho a defenderse con los medios a prueba a su alcance válidos en Derecho. Muy al contrario, aunque el contenido de estos razonamientos haya conducido al órgano de primera instancia a rechazar la pretensión del demandante, lo cierto es que su presencia en la resolución recurrida da respaldo a los derechos y garantías procesales de las partes –incluida la actora- pues, como tiene dicho esta Sala en Autos, entre otros, como el ya citado de 7 de mayo de 2001, acorde con la Jurisprudencia Constitucional sobre la materia, “la tutela judicial se infringiría... c) si no se obtiene una resolución razonable y fundada en Derecho”.

   En efecto, como tiene dicho el Tribunal Constitucional (Sentencia, por todas, de 14 de marzo de 1987) la exigencia de fundamentación jurídica a las resoluciones está estrechamente vinculada a la tutela judicial efectiva, de forma que el respeto de esta última sólo se consigue introduciendo en las decisiones jurisdiccionales una motivación suficiente y adecuada, aunque –como sucede en el presente caso- dicha motivación contradiga lo alegado y pedido por alguna de las partes.

   Finalmente, el apelante considera contraria a sus derechos y garantías procesales la interpretación realizada por el Consejero de Cuentas, tanto en lo relativo a la carga de la prueba, como en lo que se refiere a la determinación de la parte procesal a la que deberían haber perjudicado las carencias probatorias del presente proceso.

   Entiende el recurrente que la facilidad para traer al proceso los medios de prueba admitidos correspondía al Ayuntamiento y que, al haber incumplido éste los requerimientos formulados en tal sentido por el Tribunal de Cuentas, y siendo responsable de tal incumplimiento el Alcalde de la Corporación, que es uno de los demandados en el presente proceso, la falta de aportación de pruebas debió haber perjudicado a los demandados, y no al actor, que vio desestimada su pretensión procesal en la Sentencia de instancia.

   La Sentencia apelada aporta sobre esta cuestión, en el fundamento de derecho sexto, los siguientes criterios:

1. “Aunque corresponde al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda, no hay inconveniente para que el juez pueda proceder a la apreciación de las pruebas aportadas por cada parte y a la valoración del conjunto de la misma (vid. entre otras, Sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 20 de octubre y 31 de diciembre de 1977 y Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, de 22 de febrero de 2006), así como la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponda a cada una de las partes en litigio”.

2. “Analizadas las pruebas practicadas en este procedimiento, y teniendo que reprochar, en todo caso, la falta de diligencia y el retraso del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en la cumplimentación de parte de ellas, se llega a la conclusión de la carencia en autos de elementos probatorios mínimos que, de acuerdo con el artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, permita cuantificar el importe de los perjuicios ocasionados en los fondos públicos municipales”.

3. “Si bien es cierto que el Ayuntamiento de Boadilla del Monte no cumplimentó en todos sus términos la prueba solicitada por el actor –puesto que remitió solamente las nóminas de diciembre de 1999 y diciembre de 2000- dicha falta de cumplimentación no ha redundado en beneficio o perjuicio para ninguna de las partes, puesto que, de haberlas remitido, tan sólo hubiera servido para conocer el importe de dichas nóminas (y consiguientemente del complemento de paga extraordinaria), pero sin que fuera posible conocer quiénes eran funcionarios y quiénes laborales y si, en consecuencia, se superaron los límites retributivos señalados en las leyes de Presupuestos Generales del Estado”.

4. “La Sala de Justicia de este Tribunal ha considerado en reiteradas ocasiones, (vid. entre otras sentencias de 12 de noviembre de 2004 y 29 de marzo de 2006) que no corresponde al órgano jurisdiccional contable suplir las deficiencias existentes en la prueba aportada pues, al regir en dicho orden el principio de justicia rogada, recogido en el artículo 216.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, se debe decidir en virtud de las aportaciones de hechos, pruebas y pretensiones de las partes”.

   Sobre la base de los anteriores criterios, la Sentencia apelada, en su fundamento de derecho séptimo, considera que la causa de que no se haya podido cuantificar el menoscabo a las arcas públicas municipales no hay que buscarla en la cumplimentación incompleta por el Ayuntamiento de Boadilla del Monte de la prueba que se le requirió, sino en el hecho de que “en la cuantía que fijó el demandante en su escrito de demanda se agruparon las cantidades percibidas por el personal funcionario y por el personal laboral, no siendo posible desglosar las cantidades correspondientes a cada grupo”.

   El análisis de los razonamientos de la Sentencia de primera instancia que se acaban de exponer permite concluir que los mismos, al margen de su discordancia con el criterio del apelante, y sin perjuicio de la valoración que respecto a su acierto jurídico realice esta Sala en los siguientes fundamentos de derecho, reflejan una opinión motivada del juzgador de instancia sobre la carga de la prueba, la facilidad probatoria y los efectos de la falta de prueba en el presente proceso, y todo ello desde una perspectiva técnico jurídica y sobre la base de las normas procesales y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

   En consecuencia, los reproches planteados por el recurrente contra la Sentencia apelada que han sido examinados en el presente fundamento de derecho no han supuesto, a juicio de esta Sala, vulneración de ninguno de los derechos y garantías procesales del apelante a los que se refiere el artículo 24 de la Constitución Española.

Por lo que respecta a la valoración de la prueba por el juzgador de primera instancia, y teniendo en cuenta que el Sr. S. G. ha concretado en su escrito de conclusiones que lo que reclama son las cantidades abonadas al personal funcionario del Ayuntamiento, cabe destacar en primer lugar el contenido del hecho probado primero de la Sentencia apelada, que no ha sido discutido por las partes.

De acuerdo con el citado apartado de la Sentencia recurrida debe considerarse probado, y esta Sala así lo estima, que el Pleno Municipal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte aprobó, por Acuerdo de 25 de mayo de 1998, el Convenio colectivo suscrito entre dicho Ayuntamiento y su personal funcionario con fecha 26 de febrero anterior. El citado Convenio Colectivo abarcaba un período de vigencia, según el artículo 4 del mismo, de tres ejercicios: 1998, 1999 y 2000.

El artículo 33 del Convenio establecía lo siguiente: “Todos los trabajadores municipales tendrán derecho a percibir dos pagas extraordinarias completas anuales, cuya cuantía será igual al 100% sobre el conjunto de las retribuciones mensuales, excepto las gratificaciones por servicios extraordinarios (horas extra)”.

La cuantía de las retribuciones básicas, según el artículo 32 del Convenio, “será la que se fije para cada uno de los grupos A, B, C, D y E a que se refiere el artículo 25 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año correspondiente”. Dichas retribuciones básicas, de acuerdo con el mencionado artículo del Convenio, incluyen sueldos, trienios y pagas extraordinarias.

En cuanto al complemento de destino, según el artículo 34 del propio Convenio, “será el correspondiente al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe, de acuerdo con las cuantías fijadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año correspondiente”.

Finalmente, el artículo 35 del Convenio Colectivo establecía: “Durante el año 1998, se incrementará el complemento específico de todos los trabajadores municipales afectados por el presente Convenio en el 2,1% de Masa Salarial correspondiente a 1997 y las cantidades que determine la Ley de Presupuestos Generales del Estado, manteniendo este criterio en los sucesivos años con los porcentajes que en cada uno marque la ley ya mencionada”.

Por otra parte, también considera probado la Sentencia de primera instancia, con base en la certificación del Interventor del Ayuntamiento de Boadilla de 18 de abril de 2006, y sin que tampoco sobre este punto se haya manifestado disconformidad por las partes, que durante los meses de junio y diciembre de 1998, 1999 y 2000, el citado Ayuntamiento pagó a su personal un “complemento de pago extra”.

El núcleo del objeto del presente proceso está en que el demandante entiende que ese “complemento de paga extra”, pese a su reconocimiento en el Convenio Colectivo, no se ajustaba a Derecho por ser contrario a la legislación presupuestaria, por lo que su pago al personal funcionario constituyó un menoscabo en los caudales públicos de la Corporación Local. Debe reiterarse en este momento, en este sentido, que aunque en la demanda formulada en la primera instancia y en el escrito de interposición del recurso de apelación el Sr. S. G. reclamaba tanto por el complemento de paga extra abonado al personal funcionario, como por el satisfecho al personal laboral, en su escrito final de conclusiones limita su petición a las cantidades abonadas por dicho concepto retributivo al colectivo funcionarial, dejando fuera de su reclamación las sumas satisfechas al colectivo laboral, y ello con base en que el pago de estas últimas cantidades se consideró justificado en la Sentencia de primera instancia.

Lo primero que debe ponerse de relieve sobre este particular es que aunque la Jurisdicción Contable no es la competente para revisar el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que adoptó el Convenio Colectivo objeto del debate procesal, lo que obviamente corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sí puede sin embargo valorar si dicho Acuerdo se ajustó a Derecho pero como cuestión prejudicial, esto es, en los términos y con los límites previstos en el artículo 17 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo.

De acuerdo con el apartado segundo del citado precepto: “se extenderá (la Jurisdicción Contable), a los solos efectos del ejercicio de su función, al conocimiento y decisión en las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaración de responsabilidad contable y estén con ella relacionadas directamente”.

El apartado tercero de este mismo precepto añade: “La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del ámbito de la Jurisdicción Contable”.

Pues bien, en el presente caso no puede decidirse si los pagos objeto de la controversia fueron indebidos y generaron responsabilidad contable si, previamente, no se valora la legalidad del complemento de paga extra en virtud del que se hicieron, y que se recogía en el Convenio Colectivo, siendo asumido por el Pleno de la Corporación Local a través del correspondiente Acuerdo. La decisión sobre si dicho complemento retributivo se ajustaba o no a Derecho constituye, en el caso ahora enjuiciado, lo que el legislador ha descrito como “elemento previo necesario para la declaración de responsabilidad contable y que está relacionado con ella directamente”.

Por tanto, esta Sala de Justicia puede entrar a valorar la legalidad del “complemento de paga extra” previsto en el Convenio Colectivo y asumido por Acuerdo del Pleno de la Corporación Local, si bien a los exclusivos efectos de la depuración de posibles responsabilidades contables, con una influencia jurídica limitada al ámbito de la Jurisdicción del Tribunal de Cuentas, y sin necesidad de un previo pronunciamiento en sede contencioso-administrativa.

Este criterio se ajusta tanto al ya citado artículo 17 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, como a la Doctrina manifestada por esta Sala en diversas resoluciones (por todas,

Sentencia 4/05, de 13 de abril).

La valoración del Consejero de primera instancia sobre el carácter ajustado o contrario a Derecho del tantas veces citado “complemento de paga extra”, se recoge principalmente en el fundamento de derecho cuarto de la Sentencia apelada.

En dicho apartado afirma la Resolución recurrida que “se puede fácilmente concluir –en coincidencia con lo manifestado por el ejercitante de la acción pública-, que los complementos de pagas extras pagados por el Ayuntamiento de Boadilla a los funcionarios son conceptos retributivos que no están previstos en nuestra legislación, bastando, para ello, tener presente el contenido de los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, que tienen carácter de legislación básica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.3 de la misma, careciendo por ello de justificación alguna los referidos pagos del complemento de pagas extras”.

Esta Sala de Justicia comparte en este punto el criterio del juzgador de instancia pues la normativa recogida en el Convenio Colectivo debe interpretarse a la luz de la normativa presupuestaria de carácter imperativo aplicable al período de aplicación del Convenio.

El artículo 33 del Convenio Colectivo establecía, como ya se dijo anteriormente, “todos los trabajadores municipales tendrán derecho a percibir dos pagas extraordinarias completas anuales, cuya cuantía será igual al 100% sobre el conjunto de las retribuciones mensuales”.

Sin embargo, la legislación presupuestaria aplicable a los tres ejercicios abarcados por la presente controversia procesal nos ofrece un escenario jurídico en el que lo previsto en el citado artículo 33 del Convenio no tenía cabida.

Por una parte, deben tenerse en cuenta los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de reforma de la Función Pública, que tienen carácter de legislación básica, como ya se ha dicho, de conformidad con el artículo 1.3 de esta misma Ley.

El artículo 23.2, c) de dicha Norma jurídica contempla una regulación de las pagas extraordinarias que no permite incluir dentro de su estructura los “complementos de paga extra” a los que se refiere el presente proceso.

El artículo 24.1 de este mismo Texto Legal establece que las cuantías de las pagas extraordinarias serán iguales en todas las Administraciones Públicas, para cada grupo de clasificación.

Por otro lado, los artículos 23.1, b) de la Ley 65/1997, 26.1, b) de la Ley 49/1998 y 26.1, b) de la Ley 54/1999, aplicables respectivamente a los Presupuestos Generales del Estado de los ejercicios 1998, 1999 y 2000, establecieron que las pagas extraordinarias, que serían dos al año, tendrían un importe cada una de ellas de una mensualidad de sueldo y trienios (no del 100% del conjunto de las retribuciones mensuales).

Estos preceptos resultaban aplicables a las Corporaciones Locales tanto por aplicación antes citado artículo 24.1 de la Ley 30/1984, como por la relevancia jurídica de una amplia jurisprudencia del Tribunal Constitucional que en Sentencias como, entre otras, la 103/1997 ha venido manteniendo que la fijación de topes máximos de incremento de las retribuciones del personal al servicio del Sector Público es competencia del Estado de acuerdo con el artículo 149.1.13 de la Constitución, y que no puede estimarse ajustado a Derecho contravenir “una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes del gasto público y establecida a través de los Presupuestos Generales del Estado.”

Puede decirse que de acuerdo con lo que acaba de exponerse, cualquier incremento que se haya producido en un concepto retributivo en el que no hubiera sido jurídicamente viable, supondría una transgresión de la normativa presupuestaria, lo que implicaría la falta de apoyo legal de las salidas de fondos realizadas con cargo a dicho incremento.

El Tribunal Supremo, en sentencias como la de 14 de abril de 2000 a la que se refiere el fundamento de derecho cuarto de la Sentencia apelada, sostiene que:

- El funcionario que ingresa se coloca en una situación objetiva legal y reglamentaria que sólo puede ser modificada por los instrumentos legales y reglamentarios previstos por el propio legislador.

- Los acuerdos colectivos con el personal serán nulos cuando impliquen una alteración del régimen estatutario legalmente establecido, mediante un instrumento que no es el adecuado para esa finalidad.

El propio Tribunal Supremo, en Sentencias como la de 25 de septiembre de 2003 también tenida en cuenta por el juzgador de instancia, defiende que los entes locales tienen que ajustarse en esta materia a lo establecido en la normativa estatal y así se desprende de diversos preceptos integrados en la misma: los ya citados artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto; los artículos 92 y 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril; y 153 y 154 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Esta Jurisprudencia del Tribunal Supremo concluye con claridad que “la totalidad de las retribuciones que devengan los funcionarios públicos, incluidos los que prestan sus servicios en la Administración Local, están sometidos al dictado imperativo de la Ley, de tal suerte que éstos sólo pueden ser retribuidos por los conceptos en ella establecidos sin que la Administración a la que sirven pueda abonar retribuciones distintas de las legales ni, por consiguiente, el funcionario reclamarlas”.

En el presente caso, el Ayuntamiento de Boadilla del Monte adoptó un acuerdo por el que asumía un Convenio Colectivo que reconocía a los funcionarios de la Corporación Local el derecho a cobrar, dos veces al año, un “complemento de paga extra” contrario a las normas presupuestarias de carácter imperativo de ineludible aplicación.

En refuerzo de este criterio, cabe mencionar las resoluciones de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que obran en el proceso (Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de marzo y 27 de abril de 2004) y que declaran la nulidad de la cláusula convencional que estableció este mismo complemento de paga extra pero respecto al acuerdo, entre el Ayuntamiento y los funcionarios, aprobado el 27 de junio de 2001, posterior por tanto al que está siendo examinado en el presente proceso.

En consecuencia, los pagos realizados a los funcionarios públicos del Ayuntamiento en los ejercicios 1998, 1999 y 2000 con cargo al concepto retributivo “complemento de paga extra”, carecen de fundamento jurídico adecuado y suficiente, a juicio de esta Sala de Justicia y dentro de los límites que enmarcan su decisión en este punto, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, en lo relativo a la prejudicialidad administrativa.

Vista la inadecuación a Derecho del “complemento de paga extra” al que nos venimos refiriendo, queda por dilucidar si los pagos realizados con fundamento en el mismo pueden encuadrarse en la categoría jurídica de los “pagos indebidos” y estimarse generadores de un “alcance en los fondos públicos”.

Con carácter general, esta Sala de Justicia ha venido sosteniendo (por todas, Sentencia 21/05, de 14 de noviembre) que “pago indebido es aquél que se realiza sin título válido, es decir, aquél que da lugar a una salida de dinero o pérdida patrimonial no justificada por haberse realizado a favor de persona en quien no concurría derecho alguno de cobro frente a la Administración o en cuantía que excedía el derecho del Acreedor”.

De manera más específica, la propia Sala de Justicia, en Sentencias como la

13/2009, de 29 de junio, estima como indebidos los pagos que se realizan en ejecución de una obligación irregularmente contraída.

Más en concreto, para un supuesto similar al que se enjuicia en el presente proceso, la reciente

Sentencia 23/2009, de 30 de septiembre, de esta Sala de Justicia expone que los pagos realizados con vulneración de la normativa presupuestaria son “pagos indebidos, o pagos sin causa, en la interpretación que esta Sala, en reiteradas resoluciones (ver, por todas,

Sentencia 24/2007, de 21 de diciembre), ha venido efectuando de lo dispuesto en el artículo 141.1.d) de la Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988, texto legal vigente en el momento en que se produjeron los hechos”. La citada Sentencia se está refiriendo al pago de retribuciones que excedían de los límites legales a funcionarios municipales, en virtud de un Acuerdo adoptado por el Pleno de la correspondiente Corporación Local.

Por lo tanto, no sólo son pagos indebidos los que se realizan sin título que los justifique, sino también los que se satisfacen con fundamento en títulos jurídicamente insuficientes o irregulares.

La mera existencia material de un contrato, convenio, pacto, resolución o acuerdo no implica necesariamente la corrección jurídica de los pagos que se derivan de ellos pues, si dichos títulos adolecen de vicios jurídicos relevantes, no podrán constituirse en causa legal justificativa de las salidas de fondos que sean consecuencia de ellos.

Una cláusula contraria a Derecho, aunque esté incorporada a un Convenio colectivo aprobado por Acuerdo plenario de la Corporación, no puede constituir soporte jurídico suficiente para los pagos realizados con fundamento en la misma. Se trata de una estipulación convencional que, por su antijuricidad, constituye una mera apariencia formal de legalidad desde luego insuficiente para dar cobertura a unos pagos que, por esa razón, deben considerarse técnicamente como pagos indebidos.

Esta es la Doctrina que ha venido manteniendo esta Sala de Justicia en Sentencias como las ya citadas

21/05 y

13/09, en las que partiendo de que la Jurisdicción Contable puede decidir como cuestión prejudicial y con ese alcance sobre la adecuación a Derecho de los actos administrativos generadores de gasto, se sostiene que resultan indebidos los pagos que se abonan en virtud de obligaciones irregularmente contraídas con fundamento en títulos insuficientes o viciados de antijuridicidad.

Pues bien, una vez decidido que nos hallamos ante pagos indebidos, en el sentido técnico-jurídico del término, procede determinar si pueden considerarse constitutivos de alcance de acuerdo con el artículo 72.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Esta Sala de Justicia (por todas,

Sentencia 14/04, de 14 de julio) ha venido entendiendo que en los límites del concepto de alcance tienen cabida algunos de los hechos generadores de la responsabilidad contable previstos en la Ley General Presupuestaria, porque el alcance es un saldo deudor injustificado, una ausencia de numerario o una ausencia de justificación. En

Auto 66/1997, de 27 de noviembre, la propia Sala estima que los pagos indebidos pueden ser alcance por cuanto suponen una salida material de fondos públicos sin causa y, por tanto, carentes de justificación.

En esta misma línea resulta concluyente el Auto, de esta misma Sala, de 3 de marzo de 2004 en el que se dice “en virtud del concepto amplio de alcance…, los pagos indebidos son un ilícito contable reconducible al concepto de alcance porque son pagos carentes de justificación por carecer de causa y, por tanto, subsumibles en la categoría descrita en el artículo 72.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.”

Una vez deducida la existencia de alcance en los fondos públicos, debe esta Sala proceder a la cuantificación del mismo.

Esta es una cuestión fundamental en el presente proceso por cuanto la Sentencia de primera instancia fundamentó su solución desestimatoria de la demanda, precisamente la imposibilidad de cuantificar el alcance producido.

Así, el fundamento de derecho sexto de la Sentencia apelada dice: “hay que señalar que, analizadas las pruebas practicadas en este procedimiento, y teniendo que reprochar, en todo caso, la falta de diligencia y el retraso del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en la cumplimentación de parte de ellas, se llega a la conclusión de la carencia en autos de elementos probatorios mínimos que, de acuerdo con el artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, permita cuantificar el importe de los perjuicios ocasionados en los fondos públicos municipales”

Corresponde a esta Sala valorar nuevamente las pruebas de la instancia, así como la practicada en esta apelación en cumplimiento del Auto de 20 de diciembre de 2007.

Esta revisión de la prueba obrante en el proceso se ha centrado, sobre todo, en los siguientes documentos:

1. Documentos obrantes en las Actuaciones Previas:

   - Documentación remitida por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 25 de noviembre de 2002.

   - Documentación remitida por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 4 de diciembre de 2002.

   - Documentación remitida por el Concejal de Personal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 11 de febrero de 2003.

   - Documentación remitida por el Letrado en representación legal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 12 de marzo de 2003.

   - Documentación remitida por el representante procesal del Actor Público, que entró en este Tribunal con fecha 7 de abril de 2003.

   - Documentación remitida por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 11 de febrero de 2003.

2. Documentos correspondientes a la prueba practicada en la primera instancia:

   - Documentación remitida por el Letrado representante legal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 13 de septiembre 2005.

   - Documentación remitida por la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 26 de agosto de 2005.

   - Documentación adjuntada con la contestación a la demanda de D. Arturo G. P..

   - Documentación remitida por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 18 de octubre de 2005.

   - Documentación remitida por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 25 de noviembre de 2005.

   - Documentación remitida por el Letrado representante legal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que entró en este Tribunal con fecha 21 de abril de 2006.

3. Documentos correspondientes a la prueba practicada en esta segunda instancia.

   - Documentación remitida por el Letrado representante legal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que tuvo entrada en este Tribunal con fecha 7 de febrero de 2008.

   - Documentación remitida por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que tuvo entrada Tribunal con fecha 29 de agosto de 2008.

   Una vez revisados los documentos expresamente aludidos, y los demás obrantes en el proceso, esta Sala de Justicia ha extraído las siguientes conclusiones respecto de la fijación de la cuantía del alcance:

1. Las “nóminas de emolumentos” obrantes en el proceso no permiten deducir de forma clara y definitiva qué perceptores tenían la condición de funcionarios públicos, y cuáles la de personal laboral, distinción imprescindible para la cuantificación del alcance.

2. El importe de las pagas extra se registraba, en la contabilidad municipal, en los conceptos económicos 120 y 121 como mayores retribuciones básicas y complementarias, lo que dificultaba la determinación, con base en los estados contables, de la cuantía satisfecha a los funcionarios municipales en concepto de complemento de paga extra.

3. La cuantificación del alcance resulta posible conociendo dos datos: Suma a la que ascendía una mensualidad ordinaria de cada funcionario de la Corporación en el ejercicio correspondiente, y suma que debiera corresponder a la paga extra según la legislación presupuestaria aplicable. La diferencia entre ambas cantidades es el complemento de paga extra ilegal constitutivo de alcance.

4. De los datos obrantes en el Departamento de Personal del Ayuntamiento cabe deducir la cuantía pagada al personal funcionario en concepto de complemento de paga extra, según informa el Técnico de Gestión de Personal de la Corporación (folio 228 de la pieza de apelación) y certifica la Vicesecretaria General de la misma, con el Visto bueno de la Concejala Delegada de Personal (folio 229 de la pieza de apelación).

5. Esta Sala de Justicia, mediante Auto de 15 de diciembre de 2008, expuso que “el concepto 121 conforme al Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Local (Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990), vigente en el momento de producirse los hechos objeto de este recurso de apelación, corresponde a las retribuciones complementarias del personal funcionario…”. En consecuencia, tanto el Informe del Técnico de Gestión de Personal de la Corporación antes mencionado, como el certificado de la Vicesecretaria General de la misma que lo confirma con el Visto bueno de la Concejala Delegada de Personal, establecen las sumas que se pagaron al personal funcionario los meses de junio y diciembre de 1998, 1999 y 2000, con cargo al concepto ilegal de complemento de paga extra.

6. El actor público alega que algunas de las cantidades recogidas en el Informe y en la Certificación a la que se refiere el apartado anterior no se pagaron a personal funcionario, sino a personal laboral, por lo que deben restarse a la hora de fijar la cifra de alcance producido.

   A la vista de las anteriores conclusiones, la cuantía del alcance enjuiciado en el presente proceso será la cantidad total pagada al personal funcionario del Ayuntamiento, los meses de junio y diciembre de 1998, 1999 y 2000, con cargo al concepto ilegal “complemento paga extra”. Dicha cifra se obtiene restando, en cada paga extra de los citados ejercicios, la cuantía legal de dicho concepto retributivo, de la suma total del 100% de las retribuciones que se pagó a cada funcionario con base en el artículo 33 del Convenio Colectivo.

   Esta es la cifra que se recoge en los citados Informe y Certificación obrantes a los folios 228 y 229 de la pieza de apelación, cuyo contenido no se ha discutido en sus escritos de conclusiones ni por los demandados ni por el Ministerio Fiscal.

   De acuerdo con los citados documentos, no rebatidos por las partes, que esta Sala valora como correctos a la vista de su contenido y en relación con los demás medios de prueba practicados en el proceso, la cifra del principal del alcance asciende a 84.439.776 pts, equivalentes a 507.493,27 €, con el siguiente desglose:

1. Ejercicio 1998:

   - Junio: 12.301.179 pts., equivalentes a 73.931,57 €

   - Diciembre: 12.293.809 pts., equivalentes a 73.887,28 €

2. Ejercicio 1999:

   - Junio: 13.738.332 pts. equivalentes a 82.569,04 €.

   - Diciembre: 14.562.898 pts. equivalentes a 87.524,78 €

3. Ejercicio 2000:

   - Junio: 15.328.018 pts. equivalentes a 92.123,24 €

   - Diciembre: 16.215.540 pts. equivalentes a 97.457,36 €

   Estas cifras han sido certificadas expresamente por el Ayuntamiento de Boadilla en concepto de complemento de paga extra imputable al concepto 121 del presupuesto de gastos, por lo que de acuerdo con la normativa vigente están referidas a retribuciones complementarias “en concepto de complementos de paga extra” y a percibir por el personal funcionario. Las cantidades pagadas al personal laboral aun siendo complemento de paga extra han de estar imputadas al concepto 130 de dicho presupuesto de gastos.

   Ahora bien, para la fijación del principal del alcance a declarar y exigir en vía jurisdiccional contable deben tenerse en cuenta, en el presente caso, dos aspectos derivados del principio dispositivo que preside los juicios de responsabilidad contable, y que vincula al juzgador a conocer y resolver de acuerdo con las pretensiones y alegaciones formuladas por las partes:

   - Dado que la partes del proceso han enmarcado sus pretensiones dentro del contexto de la legalidad o ilegalidad del complemento de paga extra pagado a los funcionarios en aquellos tres ejercicios, la cuantificación del alcance debe atender a esa específica cuestión, sin perjuicio de cuál haya sido el efecto de los pagos indebidos realizados con cargo a dicho concepto ilegal respecto al cumplimiento, por la Corporación, de los límites establecidos por la legislación presupuestaria para el incremento de las retribuciones de cada ejercicio respecto a las del ejercicio anterior, cuestión mencionada en el fundamento de derecho cuarto de la Sentencia apelada, pero que no corresponde conocer a esta Sala a través del presente recurso al no haber sido suscitada por las partes en el mismo como fundamento de sus pretensiones.

   - El Actor Público alega en su escrito de conclusiones que en la cifra aportada por el Informe y por la Certificación que lo acredita, obrantes en los folios 228 y 229 de la pieza de apelación, se incluyen sumas que no fueron percibidas por personal funcionario sino por personal laboral, por lo que deberían sustraerse de la cuantía del alcance a declarar y a exigir.

   De acuerdo con el anterior planteamiento, reclama por alcance las siguientes sumas: Junio de 1998: 11.716.608 pts. equivalentes a 70.418,23 €.

   Diciembre de 1998: 11.755.510 pts. equivalentes a 70.652,04 €.

   Junio de 1999: 13.242.167 pts. equivalentes a 79.587,03 €.

   Diciembre de 1999: 14.068.233 pts. equivalentes a 84.551,78 €.

   Junio de 2000: 14.820.398 pts. equivalentes a 89.072,39 €.

   Diciembre de 2000: 15.652.920 pts. equivalentes a 94.075,94 €.

   TOTAL 81.255.836 pts. equivalentes a 488.357,41€.

   Si a la suma que, según lo informado y certificado por el Ayuntamiento, se pagó en concepto de complemento de paga extra a los funcionarios (84.439.776 pts., equivalentes a 507.493,27 €) se resta la cifra que, según el Actor Público, se pagó a personal laboral y no a funcionarios (3.183.940 pts, equivalentes a 19.135,86 €), se obtiene la cantidad de 81.255.836 pts. equivalentes a 488.357,41 €, cuantía constitutiva del alcance a reintegrar de acuerdo con la pretensión procesal del Actor Público, y en relación con la prueba practicada.

   Pues bien, dado que en virtud del principio dispositivo que rige el presente proceso esta Sala no puede declarar un alcance superior al reclamado por las partes, y visto que ha quedado probado en el proceso que la suma reclamada por el Actor Público fue efectivamente pagada al personal funcionario del Ayuntamiento en virtud del concepto retributivo ilegal de complemento de paga extraordinaria, debe declararse como partida de alcance la cifra de 81.255.836.pts. equivalentes a 488.357,41 euros.

Una vez declarada la existencia de un alcance en los fondos públicos y habiendo sido el mismo objeto de la correspondiente cuantificación, resta por examinar si como consecuencia del mencionado alcance cabe atribuir responsabilidad contable a los demandados.

Para ello debe valorarse si la conducta de los mismos, enjuiciada en el presente proceso, se ajusta o no a los requisitos previstos en los artículos 38.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, sistematizados por esta Sala de Justicia en diversas resoluciones (por todas, Sentencia de 30 de junio de 1992).

La participación de Doña Nieves F. C. en los hechos enjuiciados se concreta en los siguientes aspectos:

1. La Sra. F. C. fue Alcaldesa-Presidenta de la Corporación Local de Boadilla del Monte entre el 17 de junio de 1995 y el 19 de noviembre de 1999, según se desprende de la Actas de las sesiones del Pleno de la Corporación de los días 17 de junio de 1995, 3 de julio de 1999 y 19 de noviembre de 1999 (folios 23 y siguientes de la pieza de Actuaciones Previas).

2. La Sra. F. C., en su condición de Alcaldesa-Presidenta de la Corporación, adoptó los acuerdos de autorización, disposición y reconocimiento de la obligación relativos al gasto derivado de las nóminas objeto de controversia. El acuerdo de pago, en cambio, lo tenía delegado en el Concejal Sr. G. P. (Decretos de la Alcaldía de 29 de junio de 1995 y 21 de diciembre del mismo año obrantes en la pieza de prueba de Doña Nieves F. C.).

3. La Sra. F. C. asistió a la reunión del Pleno de la Corporación de 25 de mayo de 1998 y votó a favor de la aprobación del Acuerdo de 26 de febrero de 1998, que contenía la cláusula ilegal relativa al complemento de paga extra de los funcionarios del Ayuntamiento (Acta de la reunión del Pleno de 25 de mayo de 1998 obrante en el folio 182 y siguientes de la pieza de primera instancia).

4. La Sra. F. C., en su condición de Alcaldesa-Presidenta de la Corporación, firmó el documento ADO correspondiente al gasto de las nóminas de los funcionarios de los meses de junio y diciembre de 1998, así como de junio de 1999 (certificado del Interventor de 18 de abril de 2006 obrante en el folio 397 de la pieza de primera instancia).

   Los hechos que acaban de exponerse ponen de relieve que Doña Nieves F. C. tenía encomendadas y ejerció funciones de gestión respecto a los fondos públicos menoscA.os y que tenía la condición de cuentadante respecto a los mismos en lo que se refiere a los pagos indebidos realizados en junio y diciembre de 1998 y en junio de 1999.

   En efecto, la intervención de la demandada en la adopción de las decisiones administrativas y presupuestarias que hicieron posible el gasto que dio origen al pago indebido se ajusta al concepto de “gestión de fondos públicos” que se recoge en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y que ha asumido esta Sala de Justicia en sentencias, entre otras, de 18 de abril de 1986, 10 de junio y 9 de septiembre de 1987, 29 de julio de 1992, 28 de febrero de 2001 y 13 de septiembre de 2004. Por otra parte, esta condición de gestora de caudales públicos convierte a la demandada en cuentadante respecto de los mismos pues, como ha venido manteniendo esta Sala de Justicia en Sentencias como la

   4/2006, de 29 de marzo, “puede predicarse la condición de cuentadante respecto de cualquier persona que interviene en el proceso de la gestión o administración de fondos públicos, esto es, que de alguna manera se sitúa como un eslabón más en la cadena del ingreso o del gasto público, tomando decisiones en relación con la actividad económico-financiera del Sector Público...”.

   La conducta de doña Nieves F. C. reúne, por tanto, el primer requisito de la responsabilidad contable por haber protagonizado, en este caso por acción, actuaciones de gestión de los fondos públicos menoscabados.

   Pero la concurrencia de responsabilidad contable sólo es posible cuando la administración del patrimonio público se ha desarrollado de forma ilegal y, además, con dolo o, al menos, grave negligencia.

   La ilegalidad de los pagos realizados a los funcionarios municipales en concepto de complemento de paga extra, en los que intervino la Alcaldesa- Presidenta, ya se analizó en anteriores fundamentos de derecho en los que, en síntesis, se concluyó que tanto la aprobación del artículo 33 del convenio de 26 de febrero de 1998, como la realización de los pagos de los complementos de paga extra derivados del mismo, vulneraban la normativa presupuestaria aplicable y, en concreto, constituían infracción de los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, así como de los artículos 23 de la Ley 65/1997 y 26 de la Ley 49/1998, de Presupuestos Generales del Estado para 1998 y 1999, respectivamente.

   Además, la actuación de Doña Nieves F. C., que aparece descrita en el presente fundamento de derecho, consistente en haber participado en la aprobación de una cláusula convencional retributiva contraria a Derecho, y en haber adoptado las decisiones presupuestarias necesarias para la ejecución de los pagos indebidos derivados de dicha cláusula ilegal, resulta a juicio de esta Sala de Justicia constitutiva de una negligencia grave en la gestión de los fondos públicos.

   Esta Sala de Justicia ha venido manifestando respecto al requisito subjetivo del dolo o la negligencia grave una serie de criterios, a través de diversas resoluciones, que resultan plenamente aplicables al presente caso:

1. Corresponde al ordenador del gasto la función directiva y ejecutiva en materia de contracción y reconocimiento de las obligaciones, así como el impulso del proceso de satisfacción de las mismas (

   Sentencia 5/2000, de 28 de abril).

2. La culpa o negligencia consiste, según el artículo 1.104 del Código Civil, en la omisión de aquella diligencia que exija la naturaleza de la obligación y corresponda a las circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar. En el ámbito contable hay que partir de que la diligencia exigible al gestor de fondos públicos es especialmente intensa, ya que la omisión de la diligencia adecuada en la administración de los caudales o efectos públicos puede generar un menoscabo en los mismos susceptible de un reproche social cualificado (

   sentencia 9/03, de 23 de julio).

3. Para determinar la diligencia exigible a un gestor de patrimonio ajeno hay que tener en cuenta el sector del tráfico y el entorno físico y social donde se proyecta su actuación y, tratándose del manejo de fondos públicos, la diligencia en el cumplimiento de las obligaciones resulta exigible con especial rigor (

   sentencia 16/04, de 29 de julio).

4. La negligencia grave resulta predicable de quien omite las cautelas exigibles a una persona normalmente prudente, incurriendo en un descuido inexcusable incompatible con la formación, conocimientos, experiencia, responsabilidades encomendadas o lista de deberes atribuidos (

   sentencia 4/2006, de 29 de marzo).

   Pues bien, la actuación de Doña Nieves F. C. que se concreta en su participación en la aprobación de una cláusula retributiva contraria a la normativa presupuestaria y en su adopción de las medidas presupuestarias necesarias para la realización efectiva de los pagos indebidos derivados de dicha cláusula ilegal, supuso una forma irregular de desarrollar sus funciones como ordenadora del gasto y no se ajustó a la diligencia exigible a un gestor de fondos públicos en las circunstancias subjetivas, objetivas y temporales concurrentes en los hechos enjuiciados.

   No puede estimar esta Sala el argumento de contrario ofrecido por la demandada en el sentido de que la delegación de funciones que había hecho a favor del otro demandado excluye la falta de diligencia apreciada en su conducta gestora.

   Debe tenerse en cuenta, sobre este particular, que la delegación de funciones no implica sin más el cese de responsabilidad respecto a la gestión encomendada en todos los casos, sino que esta posibilidad depende de las circunstancias concretas que concurran en los hechos enjuiciados en cada proceso.

   Pero es que además, en el presente juicio de responsabilidad contable, ha quedado probado que la Alcaldesa-Presidenta delegó en el Concejal de Hacienda la función de ordenación de pagos, pero no la autorización, disposición y reconocimiento de la obligación en los procedimientos de gasto. En consecuencia, la participación en la aprobación de la cláusula ilegal del Convenio con los funcionarios, y la autorización, disposición y el reconocimiento de las obligaciones relativas a los gastos de los que derivaron los pagos indebidos, que son las conductas que se consideran incursas en negligencia grave, en nada se ven afectadas por la delegación de funciones alegada por la demandada, circunstancia que no tiene relevancia jurídica a los efectos de eximir a la misma de responsabilidad contable, de acuerdo con los estrictos términos en que se acordó dicha delegación en los Decretos de la Alcaldía de 29 de junio de 1995 y 21 de diciembre del mismo año.

   De hecho, como ya se ha dicho con anterioridad, los documentos ADO correspondientes al pago de las nóminas de los meses de junio y diciembre de 1998 y junio de 1999, llevan la firma de Doña Nieves F. C. y, según ha venido manteniendo esta Sala de Justicia en

   Sentencias como la 14/06, de 24 de julio, la firma de un documentos relativo a una gestión económico-financiera de fondos públicos no constituye un mero “requisito superfluo” sin significación jurídica sino, muy al contrario, un hecho relevante por sus consecuencias en Derecho.

   Tampoco atenúa la gravedad de la negligencia imputable a la demandada el hecho de que no conste en autos advertencia de la Intervención municipal y de los servicios jurídicos sobre la ilegalidad de los pagos y de la cláusula convencional en que se apoyaron.

   Lo cierto es que el carácter contrario a Derecho del complemento de paga extra satisfecho a los funcionarios no podía pasar desapercibido, aplicando la diligencia debida, a quien llevaba varios años ostentando la condición de Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento y, en consecuencia, debía conocer aspectos suficientes de la normativa presupuestaria aplicable a una materia tan sensible como los gastos de personal. Ni siquiera podría prosperar la alegación de insuficiencia de formación en materia jurídico-presupuestaria como consecuencia del perfil político y no técnico del cargo pues, como ha dicho esta Sala en

   Sentencia 17/06, de 16 de noviembre, la condición de cargo electo, al que se accede mediante un proceso electoral, no permite eludir el rigor de la diligencia exigible a los gestores de fondos públicos pues, la posible limitación de conocimientos técnicos jurídicos o económico-financieros debe suplirse con una intensificación de la diligencia aplicada.

   En todos caso, la irregular actuación de los correspondientes órganos técnicos municipales no atenúa la intensidad de las obligaciones exigidas a un clavero pues, como ha manifestado esta Sala en

   Sentencia 12/06, de 24 de julio, entre otras, “el posible incumplimiento por parte de otros de las obligaciones que tienen atribuidas nunca puede constituir causa para que uno deje de atender las propias”.

   Por otra parte, aunque la Intervención Municipal y los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento no hicieron los pertinentes reparos y advertencias, consta en el Acta de la sesión del pleno de la Corporación Local de 25 de mayo de 1998 (folio 182 y siguientes de la pieza de primera instancia) que una Concejal advirtió de que el Convenio funcionarial de 26 de febrero de 1998 no contaba, en su opinión, con los suficientes informes jurídicos ni económico-financieros por lo que anunciaba que se abstendría en la votación.

   El agotamiento de la diligencia, que esta Sala de Justicia considera un requisito exigible en la gestión de bienes y derechos de titularidad pública (por todas,

   Sentencia 4/2006, de 29 de marzo), habría exigido en el presente caso una postura mas diligente que la que entraña votar a favor del Convenio sin recabar otras opiniones técnicas sobre la legalidad de su contenido.

   De acuerdo con lo expuesto y razonado hasta el momento, nos hallamos ante una conducta constitutiva de gestión del Patrimonio Público que se ha desarrollado al margen de la diligencia que le era jurídicamente exigible y que ha vulnerado la normativa presupuestaria aplicable pero, para que pueda declararse responsabilidad contable, es necesario además que dicha conducta haya provocado un daño en los fondos públicos gestionados.

   Como ya se expuso en el anterior fundamento de derecho, la aplicación de la cláusula del complemento de paga extra dio lugar a unos pagos indebidos constitutivos de un alcance en los fondos públicos susceptible de cuantificación. Nos hallamos por tanto ante una salida de fondos sin justificación jurídica suficiente, lo que implica un daño en las arcas públicas municipales que se ajusta a los requisitos del artículo 59 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas: es un daño real y efectivo, económicamente evaluable, e individualizado en unos concretos caudales públicos.

   No ha quedado probada la alegación de los demandados de que la salida de fondos enjuiciada no hubiera sido consecuencia del pago del complemento de paga extra, sino del hecho de que “las pagas del personal por todos los conceptos se distribuían en catorce mensualidades, de tal forma que los complementos específico y de destino quedaban prorrateados en catorce pagas al año, con un resultado de catorce nóminas por igual importe”.

   Este planteamiento carece de fundamento probatorio en el presente proceso y, por tanto, sólo puede ser considerado por esta Sala como una mera alegación de parte ya que, lo que sí ha quedado probado por el contenido de las nóminas, por el Certificado del Interventor de 18 de abril de 2006 (folio 397 de la pieza de primera instancia), por el Informe de la Técnica de Gestión de Personal de 20 de agosto de 2008 (folio 228 de la pieza de apelación) y por el certificado de la Vicesecretaria General de esa misma fecha (folio 229 de la pieza de apelación), es que se pagó a los funcionarios un complemento de paga extra consistente en la diferencia entre el 100% de sus retribuciones mensuales y la suma que, según la legislación presupuestaria, les correspondía cobrar en concepto de paga extra. Esta circunstancia también se estima acreditada por el Juzgador de primera instancia en el hecho probado segundo de la Sentencia apelada.

   Se ha producido, por tanto, un menoscabo en los fondos públicos que es real y efectivo, económicamente evaluable e identificado en unos específicos caudales públicos, ya que se concreta en las sumas que fueron indebidamente transferidas desde el Patrimonio Municipal a los patrimonios privados de los perceptores por el concepto de complemento de paga extra, y todo ello sin perjuicio del impacto que dichas sumas hayan podido tener respecto a los límites cuantitativos al incremento de las retribuciones fijadas por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio, respecto del anterior, cuestión mencionada por las partes y por la Sentencia apelada, pero que sólo debe atenderse en el estricto contexto de las pretensiones procesales del actor, y de la resistencia a las mismas de los demandados, que se centran en la realidad y legalidad del complemento de paga extra satisfecho en virtud del Convenio de 26 de febrero de 1998, como ya se ha dicho con anterioridad en esta misma Sentencia.

   Finalmente, no ofrece dudas a esta Sala de Justicia, que entre la conducta gestora contraria a la legalidad presupuestaria y contraria igualmente al canon de diligencia exigible que se ha venido examinando, y el daño ocasionado a los caudales públicos, existe un nexo causal jurídicamente relevante, sin que se aprecie causa alguna que pudiera interpretarse como interruptiva del mismo.

   El Tribunal Supremo, en Sentencia, entre otras, de 26 de septiembre de 1998, mantiene que “cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado de un conjunto de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final”.

   Esta Sala de Justicia, por su parte, en Sentencia, entre otras,

   4/2006, de 29 de marzo, ha defendido que “es preciso determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera normal de los acontecimientos o si, por el contrario, queda fuera de ese posible cálculo, de tal forma que en el primer caso existiría una causa adecuada a la producción del daño, que serviría de fundamento del deber de indemnizar”.

   Pues bien, en el presente caso, la conducta gestora de la Alcaldesa-Presidenta demandada tiene dos conexiones con los pagos indebidos enjuiciados: participó con su voto afirmativo en la aprobación de la cláusula retributiva relativa al complemento de paga extra y adoptó los acuerdos presupuestarios de autorización y disposición del gasto, así como de reconocimiento de la obligación en el procedimiento que acabaría dando lugar a los pagos indebidos.

   La participación con su voto favorable en la aprobación de la controvertida cláusula tiene relevancia, como ya se visto, para la calificación jurídica de la conducta de la demandada.

   Pero es que, además, la intervención de la Sra. F. C. en el procedimiento presupuestario del gasto haciendo posible con su firma en los correspondientes documentos ADO que se cumplieran los requisitos jurídicos de autorización, disposición y contracción de la obligación previos a la realización de los diversos pagos indebidos, sí tiene conexión directa con el menoscabo producido.

   La transmisión patrimonial contraria a Derecho que dio lugar a los daños y perjuicios en las arcas públicas municipales no habría sido posible sin que la ordenadora del gasto hubiera dado luz verde al mismo mediante el irregular ejercicio de sus competencias de autorización, disposición y reconocimiento de la obligación.

   Estas actuaciones de contenido jurídico-presupuestario fueron causa suficiente y adecuada del detrimento patrimonial ilegítimamente sufrido por el Patrimonio de la Corporación Local.

   De lo argumentado en el presente fundamento de derecho se desprende que la intervención en los hechos de Doña Nieves F. C. reúne todos y cada uno de los requisitos de la responsabilidad contable contemplados en el artículo 38.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y en el artículo 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril.

   Dicha conducta, además, resulta encuadrable en el concepto técnico-jurídico de “ejecución de los hechos” que se recoge en el artículo 42.1 de la Ley Orgánica antes citada, por lo que la responsabilidad contable imputable a la Sra. F. C. debe considerarse directa y solidaria respecto a los pagos indebidos que se produjeron en junio y diciembre de 1998 y en junio de 1999.

En cuanto a la intervención de Don Arturo G. P. en los hechos enjuiciados, se concreta en los siguientes aspectos:

1. El Sr. G. P. era el Concejal Delegado de Hacienda del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en el período de tiempo que abarca todo el ejercicio 1998 y el ejercicio 1999 hasta el 18 de noviembre de dicho año (folios 23 y siguientes de la pieza de Actuaciones Previas).

2. El Sr. G. P. era el Alcalde-Presidente de dicha Corporación Local en el período que abarca desde el 14 de diciembre de 1999 hasta el final del ejercicio 2000 (folio 44 de la pieza de las Actuaciones Previas).

3. El Sr. G. P. propuso, por escrito de fecha 4 de mayo de 1998, a la Comisión Municipal de Hacienda, Economía, Patrimonio, Personal y Asuntos Generales que dictaminara favorablemente el Acuerdo con el personal funcionario de 26 de febrero de 1998 (folio 71 de la pieza de prueba de Don Antonio S. G.).

4. La citada Comisión Municipal, presidida por Don Arturo G. P. y con el voto favorable del mismo, dictaminó a favor del antes citado Acuerdo en sesión de 5 de mayo de 1998 (folio 72 de la pieza de prueba de Don Antonio S. G.).

5. El Sr. G. P. asistió a la reunión del Pleno de la Corporación de 25 de mayo de 1998 y votó a favor de la aprobación del aludido Acuerdo, de 26 de febrero de 1998, que contenía la cláusula ilegal relativa al complemento de paga extra de los funcionarios del Ayuntamiento (Acta de la sesión del Pleno de 25 de mayo de 1998, obrante en los folios 82 y siguientes de la pieza de primera instancia).

6. D. Arturo G. P., siendo Concejal Delegado de Hacienda, adoptó los acuerdos de pago relativos al gasto derivado de las nóminas objeto de controversia que se abonaron los meses de junio y diciembre de 1998 y junio de 1999, en cumplimiento de la delegación de facultades acordada por la Alcaldesa-Presidenta en los Decretos de 29 de junio de 1995 y 21 de diciembre del mismo año (pieza de prueba de Doña Nieves F. C.).

7. D. Arturo G. P., siendo Alcalde-Presidente de la Corporación, adoptó los acuerdos de autorización, disposición, reconocimiento de la obligación y pago relativos al gasto derivado de la nómina objeto de controversia abonada en junio de 2000.

8. D. Arturo G. P., siendo Alcalde-Presidente de la Corporación, aprobó como pagos pendientes de aplicación los correspondientes a las nóminas objeto de controversia satisfechas en diciembre de 1999 y en diciembre de 2000.

9. El Sr. G. P., según consta en el certificado del Interventor de 18 de abril de 2006 obrante en el folio 397 de la pieza de primera instancia, firmó los siguientes documentos presupuestarios:

   - Documento P correspondiente a la nómina de junio de 1998.

   - Documento P correspondiente a la nómina de diciembre de 1998.

   - Documento PNP correspondiente a la nómina de diciembre de 1999.

   - Documento ADOP correspondiente a la nómina de junio de 2000.

   - Documento PNP correspondiente a la nómina de diciembre de 2000.

   En cuanto a la nómina de junio de 1999, el Documento ADO aparece firmado por Doña Nieves F. C. y el Documento P por un funcionario municipal y no por el Sr. G. P.

   A continuación debe esta Sala de Justicia dirimir si los hechos que acaban de exponerse suponen responsabilidad contable directa para el demandado, en aplicación de los artículos 38.1 y 42.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril.

   Para ello vuelve a ser necesario evaluar si concurren en la actuación antes descrita todos y cada uno de los requisitos que identifican este modelo de responsabilidad jurídica.

   La actuación de índole administrativa y presupuestaria que acaba de exponerse refleja con claridad que el demandado tenía atribuidas y ejercitó funciones de gestión sobre los fondos públicos menoscabados, y que tenía la condición de cuentadante respecto a los mismos.

   Loa acuerdos adoptados por D. Arturo G. P., primero en su condición de Concejal Delegado de Hacienda y luego como Alcalde-Presidente, orientados a hacer posible la aprobación y ejecución de la cláusula ilegal de complemento de paga extra, provocaron una salida injustificada de fondos públicos municipales a través de pagos indebidos, por los que se encuadran en el concepto de “gestión de fondos públicos” que aparece en el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas 2/1982, de 12 de mayo, y que ha venido aplicando esta Sala de Justicia en Sentencias como las ya citadas de 18 de abril de 1986, 10 de julio y 9 de septiembre de 1987, 29 de julio de 1992, 28 de febrero de 2001 y 13 de septiembre de 2004. A ello hay que añadir que el Sr. G. P., por tener encomendada dentro de los límites de sus funciones y competencias la administración de los fondos públicos perjudicados, era cuentadante respecto a los mismos en el sentido expuesto por esta Sala de Justicia en Sentencias como la también citada

   4/2006, de 29 de marzo.

   Esta condición de gestor de los fondos públicos perjudicados la ostentó durante los tres ejercicios afectados por la acción pública (1998, 1999 y 2000), ya que en dicho período, bien como Concejal, bien como Alcalde-Presidente, fue titular de funciones administrativas y presupuestarias sobre los caudales públicos afectados y las ejerció, siendo irrelevante a estos efectos que no llevara su firma la nómina de junio de 1999, pues ha quedado acreditado en el proceso que en aquella fecha el Sr. G. P. ostentaba la competencia para la ordenación de pagos, no constando en las actuaciones suspensión de funciones o causa alguna que permita admitir que dicha competencia estuviera asignada a otra persona respecto a esa concreta nómina del mes de junio de 1999. En este sentido, y a falta de prueba en contrario, son definitivos para la convicción de esta Sala los Decretos de delegación de funciones emitidos por la Alcaldía en 1995 y que ya han sido citados con anterioridad. Por lo demás, el demandado no ha pedido la exoneración de responsabilidad respecto a dicha nómina, ni ha aportado argumento ni medio de prueba alguno a favor de la misma.

   Pues bien, siguiendo con la aplicación de los requisitos de la responsabilidad contable al presente caso, debe recordarse que este modelo de responsabilidad jurídica sólo cabe ante una actuación que por acción u omisión vulnere la legalidad contable o presupuestaria, lo que a juicio de esta Sala puede imputarse a la conducta del demandado pues ha quedado acreditado que, tanto por su intervención en la tramitación y aprobación del ilegal complemento de paga extra, como por su participación en la ejecución de los pagos indebidos realizados por causa de la misma, infringió los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, así como los artículos 23 de la Ley 65/1997, 26 de la Ley 49/1998 y 26 de la Ley 54/1999, de Presupuestos Generales del Estado para 1998, 1999 y 2000, respectivamente.

   Por otra parte, el legislador exige para que puedan declararse responsabilidades contables que la gestión enjuiciada se haya desarrollado con dolo, culpa o negligencia grave.

   El demandado Sr. G. P., como se ha visto en el presente fundamento de derecho, participó en la tramitación y aprobación del controvertido artículo 33 del Convenio con el personal funcionario, adoptó acuerdos de pago respecto a las nóminas de junio y diciembre de 1998, acuerdos de autorización, disposición, reconocimiento de la obligación y pago respecto a la nómina de junio de 2000 y acuerdos de realización de pagos pendientes de aplicación para las nóminas de diciembre de 1999 y diciembre de 2000, firmando en este sentido los correspondientes Documentos P, ADOP y PNP, según los casos.

   Esta forma de administrar los caudales públicos, que dio lugar como ya se ha dicho a una salida injustificada de los mismos mediante la realización de los correspondientes pagos indebidos, constituye negligencia grave a juicio de esta Sala de Justicia pues, de acuerdo con la doctrina de la misma expuesta en el anterior fundamento de derecho y que ahora debe darse por reproducida, se apartó del canon de diligencia que le era exigible y que se caracterizaba por los siguientes requisitos:

   - Adecuación a las circunstancias derivadas de la naturaleza de la obligación, de las personas, del tiempo y del lugar a que se refiere el artículo 1.104 del Código Civil y que en el presente caso deben interpretarse en el contexto de la obligación cuentadataria que vinculaba al demandado como gestor de unos caudales públicos.

   - Adecuación al sector del tráfico y al entorno físico y social, lo que en el caso enjuiciado debe interpretarse en el contexto de los límites jurídico-presupuestarios que enmarcan la correcta administración de los fondos públicos cuyo desbordamiento no sólo genera las correspondientes consecuencias jurídicas sino también el consiguiente reproche social.

   - Adecuación, en consecuencia, a un mayor rigor en la prudencia por tratarse de la gestión del Patrimonio Público y no de la administración de unos intereses ajenos particulares.

   - Adecuación al nivel de formación, experiencia, dedicación y cautela que resulta exigible en atención a la responsabilidad y relevancia de la función a desarrollar.

   Entiende esta Sala, por tanto, que la gestión desarrollada por el demandado respecto a los caudales públicos lesionados se apartó de forma significativa del canon de diligencia que le era exigible, incurriendo en negligencia grave a los efectos de la responsabilidad contable.

   Como ya se dijo en el anterior fundamento de derecho respecto a la demandada Doña Nieves F. C., y cabe apreciar ahora en esos mismos términos en relación al Sr. G. P., no atenúa la gravedad de la negligencia apreciada el hecho de que no conste en el proceso advertencia alguna de la Intervención Municipal y de los servicios jurídicos sobre la ilegalidad del complemento de paga extra y de los pagos realizados por causa del mismo.

   La formación y experiencia presumibles en el demandado y exigibles al mismo como consecuencia de su dilatada actividad como gestor municipal y como consecuencia también de la amplitud de las tareas que tenía encomendadas, convierten en inexcusable un posible desconocimiento de la legalidad administrativa y presupuestaria de la envergadura jurídica del que está siendo enjuiciado y que, como anteriormente se dijo, afecta a una materia tan sensible como los gastos de personal. Además, como tiene dicho esta Sala en sentencias como la ya citada

   17/06, de 16 de noviembre, el rigor en la administración de los caudales públicos exige compensar las posibles limitaciones en la formación técnica jurídico-presupuestaria con la adopción de cautelas reforzadas (petición de informes, consulta de antecedentes, etc.). Por último, y como también se señaló en el fundamento de derecho anterior, consta en el Acta de la sesión del pleno de la Corporación Local de 25 de mayo de 1998 (folio 182 y siguientes de la pieza de primera instancia) que una concejal advirtió de que el Acuerdo de 26 de febrero de 1998 no contaba, a su juicio, con los suficientes informes jurídicos y económico-financieros por lo que anticipaba que se abstendría en la votación. Dicha circunstancia, pese a la inactividad de los servicios municipales de intervención y secretaría ya expuesta en esta Sentencia, hubiera aconsejado un agotamiento de la diligencia en el sentido expuesto en la

   Sentencia de esta Sala de Justicia 4/2006, de 29 de marzo.

   De lo argumentado hasta el momento se desprende que la actuación del demandado que está siendo objeto de enjuiciamiento en esta sede contable constituyó una gestión patrimonial contraria a la legalidad presupuestaria y gravemente negligente, pero la concurrencia de responsabilidad contable sólo es posible si, además, como también se ha apuntado antes, puede estimarse probado que dicha actuación haya provocado un menoscabo en el Patrimonio Público.

   Como ya se expuso en los fundamentos de derecho noveno y décimo de la presente Sentencia, la aplicación de la cláusula convencional del complemento de paga extra dio lugar a una salida injustificada de fondos públicos municipales generadora de unos pagos indebidos constitutivos de un alcance en los términos del artículo 72.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Se ha producido, por tanto, un daño en el patrimonio público municipal que se ajusta a los requisitos del artículo 59 de la Ley antes citada, en el sentido de que es un daño real y efectivo, económicamente evaluable, e individualizado en unos concretos caudales públicos. No habiendo quedado probado en cambio, como también se expuso en su momento, que el cobro por el personal funcionario de catorce nóminas anuales por igual importe se debiera al prorrateo de los complementos específico y de destino, y no al abono del controvertido complemento de paga extra.

   En conclusión, puede decirse que se ha ocasionado un detrimento en el patrimonio de la Corporación Local, real, efectivo, económicamente evaluable e identificado en unos específicos caudales públicos, que se concreta en las sumas que fueron indebidamente transferidas desde las arcas públicas municipales a los patrimonios privados de los perceptores por el concepto de complemento de paga extra, y todo ello sin perjuicio del impacto que dichas sumas hayan podido tener respecto a los límites cuantitativos al incremento de las retribuciones fijadas por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio, respecto del anterior, cuestión a la que se aludió también en anteriores fundamentos de derecho de la presente Sentencia.

   Esta Sala de Justicia estima, además, que entre la conducta gestora contraria a la legalidad presupuestaria y al grado de diligencia exigible, y el daño causado a las arcas públicas, existe en el presente caso un nexo causal jurídicamente relevante que no puede considerarse interrumpido por causa alguna acreditada en el proceso.

   Sobre este particular deben tenerse por reproducidos tanto los argumentos del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 26 de septiembre de 1998), como los de esta Sala de Justicia (por todas,

   sentencia 4/2006, de 29 de marzo), expuestos en el anterior fundamento de derecho.

   D. Arturo G. P., siendo Concejal Delegado de Hacienda del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, participó en la tramitación del Acuerdo con los funcionarios de 26 de febrero de 1998 (a través de la correspondiente Comisión Municipal), votó favorablemente a su aprobación en el Pleno de la Corporación, y adoptó acuerdos presupuestarios de ordenación del pago para que se abonaran nóminas que incluían un complemento de paga extra que no gozaba de respaldo legal.

   Posteriormente, en su condición de Alcalde-Presidente, adoptó acuerdos presupuestarios de autorización, disposición, reconocimiento de la obligación, pago y pagos pendientes de aplicación igualmente enfocados al abono de nóminas que incluían el citado complemento retributivo contrario a Derecho.

   Esta irregular forma de gestión administrativa y presupuestaria debe considerarse causa suficiente y adecuada del menoscabo patrimonial ilegítimamente sufrido por las arcas públicas municipales.

   De acuerdo con lo expuesto y razonado en el presente fundamento de derecho se concluye que la actuación de D. Arturo G. P. aquí enjuiciada reúne todos y cada uno de los requisitos de la responsabilidad contable contemplados en el artículo 38.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y en el artículo 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril.

   Se trata además de una responsabilidad de carácter directo, pues nace de una participación en los hechos que constituye “ejecución” de los mismos en el sentido previsto en el artículo 42.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas antes citada, por lo que debe considerarse al demandado Sr. G. P.:

1. Responsable contable directo y solidario, con Doña Nieves F. C., por el alcance originado por los pagos indebidos realizados en junio y diciembre de 1998, y en junio de 1999.

2. Responsable contable directo y único por el alcance originado por los pagos indebidos realizados en diciembre de 1999 y en junio y diciembre de 2000.

Una vez examinadas las pretensiones de las partes del presente recurso en lo relativo a la existencia de un alcance en los fondos públicos y en lo que se refiere a las responsabilidades contables derivadas del mismo, debe entrar esta Sala a valorar el resto de peticiones formuladas por dichas partes procesales en sus respectivos escritos de impugnación.

Por un lado está la solicitud del actor público, a esta Sala de Justicia, para que deduzca testimonio de los autos a los efectos penales oportunos como consecuencia de los incumplimientos reiterados protagonizados por Don Arturo G. P., consistentes en no remitir las nóminas requeridas por el Delegado Instructor de las Actuaciones Previas y por los órganos de la Jurisdicción Contable en la sustanciación del proceso.

Esta Sala entiende que no procede hacer pronunciamiento alguno sobre dicha petición ya que, en el presente juicio de responsabilidad contable, ha sido parte el Ministerio Fiscal que, en consecuencia, conoce todas las actuaciones practicadas, y a quien corresponde impulsar, en su caso, los procesos para la exigencia de posibles responsabilidades jurídicas de acuerdo con el artículo 124 de la Constitución Española y en cumplimiento del Estatuto del Ministerio Público y del artículo 16 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Por otra parte está la petición formulada por las representaciones procesales de Doña Nieves F. C. y Don Arturo G. P., en sus respectivos recursos de apelación, de que se revoque la Sentencia de primera instancia en lo relativo a las costas procesales, condenándose al actor público al total abono de las mismas.

Lo cierto es que, de lo argumentado y resuelto por esta Sala de Justicia a través de la presente Sentencia de apelación, se deduce que lo que se decide es la estimación parcial de la demanda interpuesta por el actor público ya que se acuerda que se produjo un alcance en los fondos públicos y una responsabilidad contable derivada del mismo imputable a los demandados, pero sólo respecto al complemento de paga extra satisfecho al personal funcionario, y no respecto al abonado al personal laboral, en las nóminas de los meses de junio y diciembre de los ejercicios 1998 a 2000.

Dado que el demandante pidió en la primera instancia que se indemnizara al Patrimonio de la Corporación Local por el total satisfecho tanto al personal laboral como al personal funcionario por el antes citado concepto retributivo, y que los demandados pidieron ser exonerados en dicha instancia de toda responsabilidad contable, la solución acordada por esta Sala de Justicia supone que la pretensión formulada por la parte actora y la resistencia a la misma planteada por los demandados, en fase de primera instancia procesal, han sido parcialmente atendidas, por lo que nos hallamos ante el supuesto contemplado en el artículo 394.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, según el cual: “si fuere parcial la estimación o desestimación de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, a no ser que hubiere méritos para imponerlas a una de ellas por haber litigado con temeridad”.

En el presente caso no se estima que concurra la litigación temeraria a la que se refiere el mencionado precepto, por lo que se considera aplicable la regla general incorporada al mismo.

En cuanto a las costas de esta segunda instancia deben tomarse en consideración los siguientes aspectos:

1. La pretensión procesal impugnatoria formulada por la representación de D. Antonio S. G. en la presente apelación fue la de que se revocara la Sentencia de primera instancia y se condenara a los demandados por los pagos indebidos derivados del abono del complemento de paga extra al personal funcionario y al personal laboral, en los ejercicios 1998 a 2000. En su escrito de conclusiones, el citado apelante se limitó a exigir las responsabilidades contables por los abonos realizados al personal funcionario, dejando fuera de su reclamación las sumas pagadas al personal laboral.

2. Las apelaciones planteadas por las representaciones de Doña Nieves F. C. y Don Arturo G. P. piden la revocación de la Sentencia de primera instancia en lo relativo a las costas procesales que, según su criterio, deberían imponerse a la parte actora.

3. Esta Sala de Justicia decide, mediante la presente Sentencia de apelación, estimar parcialmente la pretensión de responsabilidad contable formulada por el actor en su recurso, y condenar a los demandados sólo por el complemento de paga extra satisfecho al personal funcionario, excluyendo de la cifra del alcance las sumas pagadas por dicho complemento retributivo al personal laboral.

4. En consonancia con la decisión anterior, esta Sala de Justicia resuelve que no procede imponer las costas de la primera instancia a ninguna de las partes procesales, rechazando por tanto la petición de condena al actor público solicitada por los otros apelantes.

A la vista de los anteriores aspectos, resulta evidente que se ha producido en esta segunda instancia una estimación sólo parcial de las pretensiones impugnatorias del Sr. S. G., así como la desestimación de las formuladas por el Sr. G. P. y la Sra. F. C., lo que por aplicación del artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 80.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, implica que no procede imposición expresa de las costas de la presente apelación a ninguna de las partes procesales de la misma.

La anterior conclusión no puede ser combatida alegando que la Sentencia de esta segunda instancia estima en su parte dispositiva la cuantía del alcance y las responsabilidades contables derivadas de la misma en los términos solicitados por el actor público en su escrito de conclusiones pues, de acuerdo con el artículo 85 de la antes citada Ley procesal contencioso-administrativa, las pretensiones impugnatorias de las partes y la oposición a las mismas quedan fijadas en los escritos de interposición y oposición a los que se refieren los apartados 1 y 2 del citado precepto, debiendo entenderse el trámite de conclusiones en los estrictos términos del artículo 64.1 de ese mismo texto legal.

De acuerdo con lo expuesto y razonado procede estimar parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Don Antonio G. S., al que se opuso el Ministerio Fiscal, contra la Sentencia de 31 de julio de 2006, dictada por el Excmo. Sr. Consejero del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, en el procedimiento de reintegro por el alcance 41/03, del ramo de Corporaciones Locales (Boadilla del Monte), provincia de Madrid, y en su virtud declarar que se ha producido un alcance en los fondos públicos de dicha Corporación Local por importe de 488.357,41 euros, debiéndose declarar responsables contables directos de dicho alcance a las siguientes personas y por las cuantías que a continuación se exponen:

1. A Doña Nieves F. C., responsable contable directa y solidaria con Don Arturo G. P. por la cifra de alcance de 220.657,30 euros de principal, más los correspondientes intereses legales.

2. A Don Arturo G. P., responsable directo y solidario con Doña Nieves F. C. por la mencionada cifra de alcance de 220.657,30 euros de principal, más los correspondientes intereses legales, así como responsable contable directo y único de la suma restante del alcance producido, esto es, 267.700,11 euros de principal, más los correspondientes intereses legales.

Los intereses se calcularán, en fase de ejecución, con arreglo a lo establecido en el artículo 71.4,e) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, siendo dies ad quem el de la completa ejecución de la presente Sentencia y dies a quo el siguiente:

- 30 de junio de 1998, 1999 y 2000 respecto a los pagos indebidos satisfechos en las nóminas de los meses de junio de dichos ejercicios.

- 31 de diciembre de 1998, 1999 y 2000 respecto a los pagos indebidos satisfechos en las nóminas de los meses de diciembre de dichos ejercicios.

Esta Sala debe, además, en virtud de lo argumentado en la presente Sentencia, desestimar los recursos de apelación interpuestos por las representaciones procesales de Doña Nieves F. C. y Don Arturo G. P., a los que se adhirió el Ministerio Fiscal, y en su virtud no imponer las costas de la primera instancia a ninguna de las partes del proceso.

Por lo demás, y según se fundamentó con anterioridad, tampoco procede pronunciamiento alguno ni respecto a la deducción del testimonio de las actuaciones pedida por el actor público, ni respecto a las costas de esta segunda instancia, que no deben imponerse a ninguna de las partes que han litigado en la misma, estando además el Ministerio Público exento del pago de costas ex artículo 139.5 de la Ley 28/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y aplicable al presente recurso de acuerdo con el artículo 80.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

En atención a lo expuesto y vistos los preceptos citados y demás de general aplicación,

Se aceptan todos los antecedentes de la sentencia.

La cuestión se centra en la responsabilidad contable exigible a Dña. Nieves F. C. y D. Arturo G. P. como consecuencia de haber ordenado los pagos del denominado “complemento de paga extra” al personal funcionario del Ayuntamiento de Boadilla en los meses de junio y diciembre de 1998, 1999 y 2000.

Antes de entrar a conocer de la posible imputación concreta de responsabilidad contable a los demandados, debe partirse del concepto de dicha responsabilidad cuyos elementos configuradores han sido sintetizados por una constante doctrina de esta Sala de Justicia que ha señalado que es preciso que concurran los siguientes:

1. Que se trate de una acción u omisión atribuible a una persona que tenga a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

2. Que además dicha acción u omisión se desprenda de las cuentas que deben rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen caudales o efectos públicos.

3. Que la mencionada acción suponga una vulneración de la normativa presupuestaria y contable reguladora del sector público de que se trate.

4. Que el menoscabo producido sea efectivo, individualizado con relación a determinados caudales o efectos y evaluable económicamente.

5. Que exista una relación de causalidad entre la acción u omisión de referencia y el daño efectivamente producido.

No existe duda alguna, ni es discutida por las partes, la condición de gestores de fondos públicos de los demandados en el periodo 1998 a 2000 siendo preciso analizar si concurren los demás elementos definidores de la responsabilidad contable que han sido expuestos, es decir si se ha ocasionado un daño efectivo en los fondos del Ayuntamiento y si el mismo es consecuencia de la actuación ilegal y gravemente culpable de los demandados.

Los pagos controvertidos son los realizados a los funcionarios del Ayuntamiento en junio y diciembre de 1998, 1999 y 2000 en concepto de “complemento de paga extra”, pagos que derivan de lo dispuesto en el artículo 33 del Convenio Colectivo suscrito entre el Ayuntamiento y su personal funcionario con fecha 26 de febrero de 1998 que fue aprobado por Acuerdo del Pleno de la Corporación Municipal de 25 de mayo del mismo año.

Reiteradamente, esta Sala de Justicia ha considerado pagos indebidos y que, como tales, dan lugar a una salida injustificada de efectivo de las arcas públicas, aquellos pagos que carecen de causa o título válido. Y es que las obligaciones económicas de los entes públicos nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que según derecho las generan, siendo pagos indebidos generadores de un daño en los fondos públicos aquellos que se realizan sin que exista una obligación de pago válida y eficaz.

Cabe citar numerosas resoluciones de esta Sala de Justicia, entre otras las siguientes:

La sentencia nº 9/2009 de 5 de mayo, señala que: “Respecto a la alegación del recurrente de que no se ha producido menoscabo patrimonial alguno en las arcas públicas como consecuencia del abono de las retribuciones establecidas en el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Manzanares el Real de 12 de abril de 2002, durante los meses de febrero, marzo, abril, mayo y junio de 2003, por un importe total de VEINTISÉIS MIL CIENTO DOS EUROS CON NOVENTA Y TRES CÉNTIMOS (26.102,93 €), esta Sala de Justicia no puede compartir esta manifestación, por considerar que los pagos ordenados por DON FERNANDO L. P. se realizaron sin existir título válido alguno. En efecto, el pago fue efectuado, en virtud de un Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que había sido revocado por otro posterior, de 30 de enero de 2003….Al no existir título válido que justificara el abono de las citadas retribuciones, el pago efectuado se realizó como una mera liberalidad del apelante, ya que no respondía al cumplimiento de obligación alguna validamente constituida, siendo, por tanto, el pago ordenado indebido, ya que no debió realizarse y como indebido causó, por su importe, un daño en el patrimonio del Ayuntamiento de Manzanares el Real…Los abonos de las retribuciones, objeto de la controversia planteada, no se adaptaron a las fijadas en el Acuerdo aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Manzanares el Real, es sesión celebrada el 30 de enero de 2003, único título válido, en el momento en que se produjeron los hechos, que amparaba el pago de las retribuciones de los miembros de la Corporación Local, en virtud de lo dispuesto en los artículos 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, y 13 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. Por ello, no cabe otra cosa que desestimar, asimismo, en este punto el recurso deducido”.

La sentencia nº 6/2008 de 28 de abril, según la cual: “En ningún momento ha quedado acreditado, para el caso particular que se sustancia en la presente litis, Decreto o decisión alguna del Ayuntamiento de La Oliva que designara cantidad concreta alguna para remunerar el cargo del Sr. U. C. como representante en la pedanía de Majanicho de la citada Corporación, en el año 1998. Así, la existencia de una consignación presupuestaria global en el concepto 489 del Presupuesto de Gastos de la Corporación municipal no puede considerarse, como bien señala la Sentencia de instancia, como causa jurídica suficiente para la percepción de unas cantidades que, como ya se ha indicado, además deberían haber estado presupuestadas como gastos de personal.

De esta forma, se ha producido un pago indebido, por conculcar lo dispuesto en el artículo 24 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, que desarrolló el Capitulo I del Título IV de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales en materia de Presupuestos, vigente en el que cometieron los hechos. Tal infracción ha determinado un perjuicio a la Hacienda Municipal, por lo que procede confirmar la condena al reintegro realizado por el juzgador de primera instancia”.

En parecidos términos, la Sentencia 17/2000, de 30 de noviembre, según la cual: “El demandado efectuó un pago sin existir título válido, en cuanto según establece el artículo 42 de la Ley General Presupuestaria: "Las obligaciones económicas del Estado y de sus Organismos Autónomos nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho, las generen." El pago se realizó, por tanto, como una mera liberalidad del apelante, ya que no responde al cumplimiento de ninguna obligación del Estado validamente constituida, ni legal, el Real Decreto no preveía el pago de indemnización alguna en el supuesto de autos, ni contractual, ya que no estaba pactado en el contrato. Por tanto, el pago efectuado es un pago indebido que no debió realizarse y que como indebido causó, por su importe, un daño en el patrimonio del Estado” y la Sentencia 15/2005 de 25 de octubre: “En el caso de autos, si bien existe una sucesión de acontecimientos que comenzó con los pagos al contratista y terminó con los pagos a los endosatarios, éstos últimos no constituyen el resultado o efecto de aquellos. No existe un tracto continuado entre la producción de los hechos y el resultado o daño indemnizable en cuanto en el momento en que el demandado, incumpliendo las obligaciones que le incumbían, no reparó el pago al contratista de las certificaciones de obra se produjo el daño efectivo, económicamente evaluable e individualizado en los fondos de la Corporación municipal, dado que habiendo sido previamente endosadas y aceptado el endoso por el Ayuntamiento, el contratista no era acreedor de la Corporación Municipal y dicho pago, por tanto, no era debido.

Los segundos pagos realizados a los endosatarios en virtud de las sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia constituyeron, en consecuencia, el pago legítimo efectuado a quien era acreedor de la Corporación Municipal, en cumplimiento, además, de una sentencia judicial firme que reconoció la obligación asumida por el Ayuntamiento, al haber aceptado el endoso, de pagar a las entidades financieras endosatarias, por ser éstas las acreedoras de las obligaciones documentadas y, si bien es cierto que supusieron un pago duplicado de las certificaciones de obra, el daño para las arcas municipales ya se había producido cuando indebidamente se pagó a quien no era acreedor de la Corporación municipal produciéndose, por tanto, en aquel momento, una salida injustificada de dinero de las arcas municipales y, en consecuencia, el total efecto de la actuación ilegal del gestor de los fondos públicos menoscabados que no es sino el daño indemnizable para la Corporación Local”.

En el caso que nos ocupa es evidente que los ordenadores de pagos actuaron conforme a derecho en el momento en que ordenaron los pagos del “complemento de paga extra”, ya que tales pagos eran debidos en cuanto ejecución de un Convenio Colectivo plenamente eficaz y válido, el cual no había sido ni siquiera impugnado, es decir tales pagos tenían un título válido que los justificaba, no estando suspendida en modo alguno su eficacia, ni fueron reparados por el Interventor, ni se opuso tacha alguna por parte de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento. A este respecto cabe recordar la doctrina de esta Sala de Justicia que en la Sentencia 23/2009, de 30 de septiembre, consideró indebido y constitutivo de alcance el pago de retribuciones al personal de un Ayuntamiento por encima del límite legal establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en un supuesto en que, a diferencia de lo acaecido en el caso que nos ocupa, el Convenio habilitante había sido impugnado en vía contencioso administrativa, se había acordado la suspensión cautelar de su eficacia y finalmente había sido declarado nulo existiendo, sí, en ese caso, constantes reparos por parte del Interventor: “Lo que sí ha quedado acreditado (cuestión que ni siquiera es rebatida por ninguna de las partes) es que todos los pagos a los que se ha hecho referencia se efectuaron. Es decir, que durante los meses de febrero a junio de 1999 se pagaron retribuciones a todo el personal del Ayuntamiento de Siero por encima del límite legal establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1999. Además de la infracción frontal de la norma establecida en la Ley General de Presupuestos, constan en autos las reiteradas advertencias de ilegalidad realizadas por la Secretaria-Interventora, y su reparo a cada una de las nóminas por la cantidad pagada en exceso. También, ha quedado acreditado (y no supone hecho controvertido alguno) que, durante los meses de julio a diciembre de 1999 se continuaron abonando los excesos en el pago de nóminas a pesar, de nuevo, de los reparos de la Interventora a las mismas. En ese período, el que transcurre entre julio y diciembre de 1999, en concreto el 16 de septiembre, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias había acordado la suspensión cautelar de dichos pagos”.

Una vez expuesta la doctrina constante de esta Sala de Justicia acerca del concepto de pagos indebidos, que como ha quedado expuesto y, no podía ser de otra manera en aras del principio de seguridad jurídica que garantiza el imperio de la Ley, y la fuerza de ley de los contratos entre las partes, nos encontramos en el caso de autos con el planteamiento como cuestión prejudicial de la validez del Convenio aprobado por el Pleno del Ayuntamiento el 25 de mayo de 1998, título habilitante de los pagos controvertidos, lo que permite entrar a conocer de ello, siendo conveniente recordar, en este punto la Sentencia 21/05, según la cual: “Por tanto, considera esta Sala de Justicia, confirmando el criterio del juzgador de instancia, que dichos pagos se efectuaron, en unos casos, en virtud de una previsión normativa y, en otros, en virtud de un acuerdo del órgano competente. El abono de las indemnizaciones constituyó el pago de una deuda contraída por la sociedad y, en tal sentido fue un pago debido, sin que sea posible, sin infringir los principios de congruencia y de seguridad jurídica entrar a analizar la válida constitución de dicha deuda o en otros términos la validez de la causa de dicha relación jurídica, en cuanto dicha cuestión no ha sido planteada en este proceso contable”.

Coincide este Consejero con el parecer mayoritario de esta Sala de Justicia en el sentido de declarar, a los solos efectos prejudiciales, la nulidad del artículo 33 del Convenio, por ser contrario a derecho el reconocimiento a los funcionarios de la Corporación del derecho a cobrar, dos veces al año, un “complemento de paga extra” de cuantía igual al 100% sobre el conjunto de retribuciones mensuales, dando aquí por reproducido lo señalado a este respecto en el fundamento de derecho séptimo y octavo de esta sentencia.

Una vez declarada, con carácter prejudicial, la nulidad el Convenio se produce un desvanecimiento sobrevenido de la cobertura jurídica de los actos administrativos aplicativos del mismo, pero ello no supone que queden automáticamente viciados de nulidad.

Conviene, en este punto, hacer una breve referencia a la naturaleza de los Convenios Colectivos. Ha señalado la Jurisprudencia que los Convenios Colectivos, expresión del derecho a la negociación colectiva reconocido a los representantes de los trabajadores y los empresarios en el art. 37.1 Constitución, constituyen fuentes de regulación de las condiciones de trabajo que tienen reconocida, desde dicho precepto constitucional, una “fuerza vinculante” que conduce a reconocerles el tratamiento de auténticas normas jurídicas. (Entre otras Sentencia núm. 151/1994 del Tribunal Constitucional, de 23 de mayo de 1994).

Es doctrina legal y consolidada por la jurisprudencia que la estimación de un recurso contencioso administrativo interpuesto contra una disposición general en cuanto implique la declaración de nulidad de aquélla y su derogación, sin distinción del motivo que sirvió de fundamento para tal declaración, no afectará a los actos firmes dictados en aplicación de la misma antes de que la anulación haya alcanzado efectos generales, los cuales permanecerán subsistentes, tal y como establece el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa y que tiene su fundamento en el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9 de la Constitución y es que “los actos de la Administración han de producirse por el órgano competente y mediante el procedimiento que, en su caso estuviera establecido, exigiéndose imperativamente que el contenido de dichos actos sea el adecuado a los fines de aquéllos, porque el principio de legalidad administrativa somete los actos concretos de la Administración a la observancia de las disposiciones de carácter general previamente dictadas, y a su vez, el principio de seguridad jurídica obliga a todos los órganos del Estado a actuar conforme a un orden jerárquico de normas que no pueden ser caprichosamente interpretadas ni alteradas, por ello, las disposiciones o las resoluciones de la Administración no podrán vulnerar, ignorar o desconocer lo establecido en una disposición de carácter general, lo que ha de ser interpretado en el sentido de que el derecho objetivo no solamente limita la actividad de la Administración, sino que la condiciona a la existencia de una norma que permita esa actuación concreta, a la que en todo caso debe de ajustarse”.(Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de enero de 1979)

Esta doctrina se encuentra recogida en diversas Sentencias y entre ellas las de 9 de diciembre de 1996, 19 de diciembre de 1997, y 19 de septiembre de 1998, donde se reconoce, que “desde el punto de vista doctrinal y teórico se mantiene que, en materia de nulidad de disposiciones administrativas de carácter general, rige el principio no sólo de que esa nulidad es de pleno Derecho, como, por otra parte, establecía el artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y sigue estableciendo el artículo 62.2 de la vigente, sino también el de que, con la misma calificación, dicha nulidad se comunica, poco menos que ineluctablemente, a todos los actos administrativos que en la disposición anulada encontraran su cobertura legal y, además, con la eficacia "ex tunc" y con la imprescriptibilidad de las posibilidades de impugnación que es característica de la nulidad de tal naturaleza. Sin embargo -se añade en dichas sentencias- no es menos cierto que este sistema no es el legal. La antigua Ley de Procedimiento Administrativo, artículo 120.1, establecía ya una primera limitación consistente en que la anulación no podría afectar a los actos anteriores firmes y consentidos, como no podía ser hoy de otra forma ante la vigencia del principio constitucional de seguridad jurídica -artículo 9 de la Constitución- y ante el hecho de que ni siquiera en el supuesto máximo de nulidad de disposiciones generales, como es el de inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley -artículo 40.1 de la Ley 2/1979, de 3 de octubre, Orgánica del Tribunal Constitucional- puede aceptarse una solución diferente. Es más: como este último Tribunal tiene declarado, STC 45/1989, de 20 de febrero, no sólo deben declararse no susceptibles de revisión las situaciones decididas mediante sentencia con eficacia de cosa juzgada, sino también -por exigencias del mencionado principio de seguridad jurídica- las derivadas de actuaciones administrativas que hubieren ganado esa condición -la de firmeza, se entiende- en su ámbito”.

Acerca de esta misma cuestión cabe también hacer referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2002: "..Aunque la declaración de nulidad de la mencionada Orden supone siempre un desvanecimiento sobrevenido de la cobertura jurídica de los actos administrativos impugnados como consecuencia de su operatividad, la misma no comporta una nulidad del pleno Derecho en los actos aplicativos y derivados de la disposición general que se declaró nula”, y en similares términos la Sentencia del Tribunal Supremo de de 26 de junio de 1989, según la cual:”Ahora bien, estas soluciones tienen los límites que la propia Ley establece en función de uno de los principios rectores de nuestro ordenamiento jurídico, acogido en el art. 9.º de la Constitución, donde se garantiza la seguridad jurídica. Esta, que sirve de fundamento por ejemplo a la prescripción, es a su vez la raíz de la regla final del propio art. 120, que permite la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición cuya nulidad se haya declarado, sin distinguir la clase o intensidad de tal anulación y, por tanto, si es relativa o absoluta, plena o radical, única modalidad esta predicable en principio respecto de las disposiciones generales -art. 28, Ley Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. Por otra parte, tal es también uno de los valladares que el Tribunal Constitucional opone a la retroacción de efectos de la Sentencia 45/1989, de 20 de febrero, en el undécimo de sus fundamentos jurídicos, con ocasión de haber declarados nulos ciertos aspectos de la Ley reguladora del Impuesto sobre la Renta. Entre las situaciones consolidadas que han de considerarse no susceptibles de ser revisadas -explica- figuran no sólo aquellas decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada -art. 40.1 de la Ley Orgánica del mismo Tribunal, sino también por exigencia del principio de seguridad jurídica, las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes; la conclusión contraria, en efecto, entrañaría un inaceptable trato de disfavor para quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales, en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto en aplicación de las disposiciones cuya inconstitucionalidad se comprueba. A nuestro entender, esta última justificación podría conectarse mejor al principio de igualdad que al de seguridad. Es muy probable que la solución más justa, en un Estado de Derecho, fuera la revisión incluso «ex officio» de los actos administrativos y también de las sentencias, por qué no, cuyo respaldo inmediato estuviere en una Ley inconstitucional o en una disposición reglamentaria ilegal, que para el caso es lo mismo, pero en el estado actual de la cuestión, más arriba expuesto, tanto el legislador como el intérprete supremo de la Constitución nos dicen otra cosa, y a ella hemos de atenernos por el momento”.

Por tanto, aún declarada la nulidad del artículo 33 del Convenio Colectivo, más aún a efectos prejudiciales con efectos sólo para las partes del proceso, los pagos firmes que se habían realizado en aplicación del mismo siguen siendo válidos y eficaces en tanto no se declare su nulidad por los cauces legalmente establecidos.

Discrepa, así, este Consejero con la calificación como indebidos de los pagos del “complemento de paga extra” que se hicieron en los años 1998 a 2000 puesto que, si bien es cierto que se podrían calificar de indebidos en el sentido de carentes hoy de cobertura legal por haber sido anulado, a efectos prejudiciales, el artículo del Convenio que les servía de fundamento, también lo es que, como ya ha quedado expuesto, no están viciados de nulidad, son actos válidos aplicativos de un Convenio válido en el momento en que se dictaron y dieron lugar, por tanto, a una salida justificada de efectivo de las arcas municipales.

Considera este Consejero que la ordenación de los pagos del “complemento de paga extra” no supuso una infracción del ordenamiento jurídico, se hicieron en virtud de un título válido, sin que la declaración de nulidad del artículo 33 del Convenio que se realiza en esta sentencia permita retrotraer los efectos de tal declaración y considerar ilegales los actos administrativos anteriores y firmes de pago al efecto de exigir responsabilidad contable, lo cual supondría una grave conculcación del principio de seguridad jurídica.

Como consecuencia de lo expuesto, considera este Consejero que falta la infracción legal en la actuación de los demandados lo cual impide declarar la existencia de responsabilidad contable, por lo que no procede hacer ninguna otra consideración acerca de lo expuesto en los Fundamentos de derecho décimo a undécimo de la sentencia votada en Sala.

Por todo ello, y sin perjuicio del respeto que me merecen las opiniones de la mayoría expresadas en esta sentencia, creo que debió desestimarse el recurso de apelación interpuesto por la representación de D. Antonio S. G. y que debió confirmarse la sentencia de instancia en base a los fundamentos expuestos en este voto particular.

En este sentido formulo este voto particular, en Madrid a diecisiete de marzo de dos mil diez.