STS, 25 de Mayo de 2009
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2009:3484 |
| Número de Recurso | 3122/2007 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil nueve
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3122/2007, sobre derechos fundamentales, interpuesto por el GOBIERNO DE CANTABRIA, representado por el Letrado de los Servicios Jurídicos de dicho Gobierno, contra la sentencia nº 309 dictada el 20 de abril de 2007 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso nº 45/2007, sobre Decreto del Consejo de Gobierno nº 8/2007, de 19 de enero, por el que se modifican los servicios mínimos que habrían de regir a partir del día 22 de enero de 2007 en las jornadas de huelga indefinida convocadas por el Sindicato Médico de Cantabria y por el Sindicato Médico de Anestesiología de Cantabria.
Se ha personado, como parte recurrida, el SINDICATO MÉDICO DE CANTABRIA, representado por el procurador don José Luis Ferrer Recuero.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
En el recurso especial para la protección de los derechos fundamentales nº 45/2007, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, con fecha 20 de abril de 2007 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo, tramitado por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, interpuesto por el SINDICATO MÉDICO DE CANTABRIA, representado por el Procurador D. Federico Fernández Fernández y defendido por el Letrado Dña Soledad Rodríguez Ballvé contra el Decreto del Consejo de Gobierno núm. 8/2007, de 19 de Enero , por el que se modifican los servicios mínimos que habrán de regir a partir del día 22 de Enero de 2007 en las jornadas de huelga indefinida convocadas por la organización sindical Sindicato Médico de Cantabria y por la Organización sindical Sindicato Médico de Anestesiología de Cantabria, publicado en el BOC extraordinario núm. 3 de 22 de Enero de 2007, y asimismo contra las órdenes cursadas por el Servicio Cántabro de Salud, a través de las distintas Gerencias, al personal facultativo designado para el cumplimiento de los servicios mínimos a partir del día 22 de Enero de 2007, en cuanto aumentan cualitativamente actividad asistencial por encima del mantenimiento esencial de los servicios. Y se acuerda la nulidad de las Resoluciones impugnadas, declarando que las mismas vulneran el derecho de huelga consagrado en el art. 28.2 CE , sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".
Contra dicha resolución preparó recurso de casación el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, que la Sala de Santander tuvo por preparado por providencia de 9 de mayo de 2007, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 6 de septiembre de 2007, el representante del Gobierno de Cantabria interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que
"(...) dicte sentencia por la que estimando el recurso resuelva el debate planteado conforme corresponda en Derecho".
Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 3 de enero de 2008, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.
Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en virtud de las alegaciones expuestas en su escrito de 4 de febrero de 2008, interesó
"la desestimación del recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente".
Por su parte, el procurador don José Luis Ferrer Recuero, en representación del Sindicato Médico de Cantabria, se opuso al recurso por escrito, presentado el 21 de febrero de 2008, en el que pidió
"sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto y confirmando íntegramente la recurrida, con expresa imposición en costas a la administración recurrente (...)".
Mediante providencia de 6 de noviembre de 2008 se señaló para la votación y fallo el día 20 de mayo de 2009, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
El Gobierno de Cantabria dictó el Decreto 8/2007, de 19 de enero, para modificar los servicios mínimos que había impuesto con motivo de la huelga convocada por el Sindicato Médico de Cantabria y por el Sindicato Médico de Anestesiología de Cantabria. Tal modificación, que surtiría efectos a partir del día 22 de enero de 2007, se debía a que esa huelga había pasado a ser indefinida. El Sindicato Médico de Cantabria, considerando que el Decreto en cuestión aumentaba cualitativamente la actividad asistencial por encima del mantenimiento esencial de los servicios, lo impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, así como las órdenes del Servicio Cántabro de Salud cursadas a través de las distintas Gerencias al personal facultativo para su aplicación.
La sentencia que ahora se recurre, de acuerdo con la petición del Ministerio Fiscal, estimó el recurso por entender que el Decreto carece de la motivación exigida por la jurisprudencia ya que justifica los servicios que impone con argumentos genéricos sin ofrecer una explicación con el grado de precisión necesario de los mismos. En consecuencia, lo anuló, así como las resoluciones dictadas en su aplicación.
En la demanda, el recurrente alegaba que el calendario de la huelga no había variado pues desde el primer momento contemplaba que se llevara a cabo durante veinticuatro horas los días 24 y 27 de noviembre, 1, 4 y 15 de diciembre y que pasara a ser indefinida desde el 15 de enero. Decía, también, que se habían consensuado los servicios mínimos los cuales fueron plasmados en el Decreto 119/2006 y, luego, redefinidos en el Decreto 124/2006 para atender las necesidades de asistencia esencial del sistema sanitario. Fue más tarde, proseguía la demanda, cuando el Servicio Cántabro de Salud, rotas las negociaciones, aumentó los servicios mínimos, no porque los establecidos fueran insuficientes, sino para reducir el número de facultativos en huelga y minimizar así su impacto en la atención sanitaria. Ese incremento, subrayaba la demanda, se hizo sin justificar debidamente que los servicios vigentes fueran insuficientes y sin expresar los criterios que llevaban a una multiplicación cuantitativa y cualitativa de los mismos. Precisaban, a este respecto, el sindicato recurrente que tal motivación no se encuentra ni en el Decreto ni en el informe de la Dirección de la Gerencia del Servicio Cántabro de Salud que obra en el expediente.
Frente a ello, el Gobierno de Cantabria adujo que el Decreto se apoyaba en el mencionado informe de la Gerencia del Servicio Cántabro de Salud en el que se ponía de manifiesto que los servicios mínimos se establecieron teniendo en cuenta el carácter discontinuo de la huelga pero que, al sumarse a ella los anestesiólogos, hubo que añadir otros, lo que se hizo por el Decreto 4/2007, y al prolongarse y pasar a ser indefinida, ante las quejas recibidas y el creciente aumento de la actividad asistencial suspendida, fue preciso aumentarlos para dar cobertura a la asistencia a los ciudadanos. Añadía que no era el propósito del Decreto boicotear la huelga y que las órdenes dadas a los Gerentes eran sólo de uso interno, que el sindicato confunde lo urgente con lo esencial y que el Servicio Cántabro de Salud no puede preguntar a cada médico si la va a secundar o no, pues eso sí infringiría el derecho de huelga
El recurso de casación dirige tres motivos contra la sentencia de la Sala de Santander. El primero es el del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. Los otros dos invocan su apartado c). Consisten en lo que seguidamente resumimos.
El primer motivo reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 28.2 de la Constitución, 10.2 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, de reforma de la normativa sobre las relaciones de trabajo, de conformidad con las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1998 y 9 de junio de 1989 y en relación con los artículos 89.5 y 54.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional 51/1986 y 43/1990. La sentencia habría vulnerado estos preceptos y jurisprudencia por no aceptar en la práctica la motivación in aliunde, ignorar que basta con que sea sucinta y, sobre todo, desconocer que el informe de la Dirección de la Gerencia del Servicio Cántabro de Salud ofrece motivos concretos que justifican la modificación de los servicios mínimos realizada por el Decreto recurrido. Motivos que guardan relación con la prolongación de la huelga y su transformación en indefinida y con sus consecuencias. A este respecto, el escrito de interposición recoge datos sobre las intervenciones quirúrgicas que tuvieron que ser suspendidas a causa de la huelga según un informe de 18 de enero de 2007 del Servicio Cántabro de Salud. Circunstancias, sigue diciendo, por las que "se planteó un incremento de los servicios mínimos (...) que permitiera garantizar, con carácter general" las actividades de diversos servicios. Asimismo, resalta el escrito de interposición que dicho informe, a raíz de la prolongación de la huelga consideraba "conveniente" reforzar los servicios mínimos de atención pediátrica. En fin, dice el Gobierno de Cantabria que el propio Sindicato recurrente aceptó la existencia de motivación y que ésta era la del Informe de la Gerencia y que la ratio decidendi de la sentencia no es tanto la falta de la misma sino el conocimiento por el Gobierno de Cantabria del calendario de la huelga y su carácter indefinido. Igualmente, hace referencia al derecho a la salud de los usuarios de la sanidad.
El segundo motivo sostiene que la sentencia recurrida adolece de falta de motivación ya que se limita a recopilar la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo y a exponer unos razonamientos genéricos e inconcretos. Esto supone, para el Gobierno de Cantabria, la infracción de los artículos 67.2 de la Ley de la Jurisdicción y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
El tercer motivo achaca incongruencia a la sentencia de la Sala de Santander porque, en el fallo, dice que los mínimos fijados por el Decreto impugnado "aumentan cualitativamente la actividad asistencial por encima del mantenimiento esencial de los servicios". Incongruencia determinante de la infracción de los artículos 67.1 de la Ley de la Jurisdicción y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y causada porque sobre ese extremo material no hubo discusión en el pleito y tampoco fue analizado en los fundamentos de la sentencia.
El Sindicato Médico de Cantabria mantiene que debemos desestimar el recurso porque no combate eficazmente el razonamiento en que descansa la sentencia, la cual aplica correctamente la jurisprudencia sentada sobre el derecho a la huelga. Subraya el escrito de oposición que el Gobierno de Cantabria afirma "torticeramente" que la razón de decidir no fue la falta de motivación de los servicios mínimos sino el conocimiento por la Administración del calendario de la huelga desde el primer momento, cuando la realidad es que la única justificación a la que acude el Decreto es al carácter indefinido que pasó a tener la huelga y que la Sala lo anula por el carácter genérico de las razones a las que acude para fundamentar esos servicios.
Para poner de manifiesto lo acertado de la sentencia, reproduce el escrito de oposición parte del Informe de la Gerencia a fin de demostrar que carece de detalle y concreción. Además, resalta que no se señala en el expediente administrativo que hubiera una sola intervención urgente o no demorable que se hubiera retrasado o no hubiera sido atendida o que se hubiera atrasado, agravado o no atendido una patología tumoral o que no se hubiese realizado determinada atención sanitaria de carácter vital o esencial.
Apunta, también, el Sindicato Médico de Cantabria a la contradicción que supone el hecho de que el Gobierno de Cantabria difundiera en los medios de comunicación el escaso seguimiento de la huelga y, al mismo tiempo, incrementara los servicios mínimos para frustrar el objetivo perseguido por ella. Observa al respecto que la atención sanitaria era, en realidad, superior a la prescrita por el Decreto, ya que el Sindicato cumplió los servicios mínimos con independencia de que estuvieran atendidos por personal que no secundó la huelga.
Sobre el segundo motivo dice, reconociendo "cierta habilidad" al Gobierno de Cantabria para utilizar la propia debilidad y limitación de sus argumentos para achacárselos a la sentencia, que la insistencia en apoyarse en el Informe de la Gerencia contribuye a evidenciar el acierto de la Sala de Santander, precisamente por la imprecisión con que éste se expresa sobre los servicios mínimos. Y, en cuanto al tercer motivo, pide también su desestimación ya que la demanda sostuvo, además, de la falta de motivación, el aumento cuantitativo y cualitativo de los servicios.
El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación pues considera que ninguno de los motivos puede prosperar.
Así, dice que el Informe de la Gerencia del que se viene hablando "omite toda referencia racional" a los extremos sobre los que la jurisprudencia exige que verse la motivación y "no aporta razonamiento alguno que permita calificar como esenciales todos y cada uno de los servicios que se incrementan". Por otra parte, entiende que, tratándose de limitar un derecho fundamental, la motivación debe exteriorizarse para que la conozcan no sólo los participantes en la huelga sino todos los ciudadanos. Aquí la exigencia de motivación ha de considerarse reforzada de manera que el Ministerio Fiscal entiende que la remisión in toto al informe ya supone una infracción. Especialmente, a la vista de que el Tribunal Constitucional ha aceptado la motivación in aliunde siempre en relación con resoluciones judiciales y en el marco del derecho a la tutela judicial efectiva.
Del segundo motivo dice que carece de razón ya que la sentencia argumenta en concreto pues apunta la insuficiencia del Informe de la Gerencia y hace hincapié en la secuencia temporal de la huelga y en su relación con los servicios mínimos.
Del tercero señala que es inútil porque aun suprimiendo del fallo la referencia al aumento de los servicios, se mantendría la ratio decidendi de la sentencia: la falta de motivación de los servicios mínimos.
Al analizar los motivos de casación debemos seguir el orden con que el artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción enumera los motivos de casación, no sólo porque sea el observado por el legislador sino porque obedece a claras razones lógicas y sistemáticas.
Así, comenzando por el último, debemos coincidir con el Ministerio Fiscal. Es irrelevante la mención sobre la que incide el motivo ya que en nada afecta a la cuestión sustancial del litigio que, como es evidente, se centra en la motivación de los servicios mínimos.
Del segundo motivo hay que decir que procede desestimarlo porque la sentencia no carece de motivación ni se reduce como apunta el Gobierno de Cantabria a una mera recopilación de doctrina jurisprudencial sobre la motivación de los servicios mínimos. Por el contrario, la sentencia apunta con precisión las insuficiencias del Decreto y del informe en que se apoya. Insuficiencias determinadas por la vaguedad de las consideraciones efectuadas por la Gerencia y porque no podía aceptarse como razón justificadora del incremento de aquellos el paso a una huelga indefinida. Al menos, no la que requiere la jurisprudencia que, más que recopilar, la sentencia invoca con criterio, recogiendo la doctrina aplicable al caso. Por otro lado, la Sala de Santander no decide estimar el recurso porque el Gobierno de Cantabria conociera que la huelga iba a ser indefinida, sino porque, no siendo una novedad ya que estaba previsto al convocarse y fijarse los servicios mínimos, su modificación debía necesariamente ir acompañada de una motivación concreta de por qué se aumentan y por qué en la medida en que los fija el Decreto recurrido.
Estas últimas consideraciones ya apuntan que también debemos desestimar el primer motivo. En efecto, la motivación que se exige a la autoridad competente para establecer los servicios mínimos que aseguren el mantenimiento de los que son esenciales para la comunidad no equivale a cualquier justificación que acompañe a la resolución que los fije o que pueda extraerse del expediente. El Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo han precisado con reiteración y precisión en qué debe consistir y han subrayado que se trata de un requisito indispensable sin el cual la resolución en cuestión incurre en causa de nulidad. Las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que invoca la sentencia, y las que señala el Ministerio Fiscal así lo expresan con claridad.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 , sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 3122/2007, interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia nº 309, dictada el 20 de abril de 2007, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y recaída en el recurso 45/2007, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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