STS, 19 de Enero de 1998

Con fecha 9 de agosto de 1994 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1.411/94, de 25 de junio, por el que se completan los Reales Decretos 808/1993, 809/1993, 810/1993, 811/1993, 812/1993 y 813/1993, de 28 de mayo, y 2208/1993, 2209/1993, 2210/1993, 2215/993, 2216/1993, 2217/1993 y 2218/1993, de 17 de diciembre, relativos a determinados títulos y enseñanzas mínimas de formación profesional.

La representación procesal de los COLEGIOS OFICIALES DE DELINEANTES DE ALAVA, GUIPUZCOA Y VIZCAYA interpuso recurso contencioso-administrativo contra el mencionado Real Decreto, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...habiendo por recibido el presente escrito con sus copias, juntamente con el expediente administrativo que se devuelve, se sirva admitirlos, tenga por formulada en tiempo y forma hábiles la presente demanda y, previa la correspondiente tramitación, dicte sentencia por la que: 1.- Se estime el presente recurso contencioso administrativo. 2.- Se declare nulo de pleno derecho el Real Decreto 1.411/94, de 25 de junio, por el que se modifican y completan los Reales Decretos 808/93, 809/93, 810/93, 811/93 y 812/93, todos ellos de 28 de mayo, y

2.208/93, 2.209/93, 2.210/93, 2.215/93, 2.216/93, 2.217/93 y 2.218/93, de 17 de diciembre, relativos a determinados títulos y enseñanzas mínimas de formación profesional, dejándolo sin efecto ni valor alguno.

3. - Se declare en su defecto: a) Que son nulas las determinaciones contenidas en el segundo párrafo del epígrafe 2.1.1 y la frase "en el marco de las funciones y objetivos asignados por los técnicos de nivel superior al suyo" del párrafo que sigue al apartado "Requerimientos de autonomía a las situaciones de trabajo" del epígrafe 2.1.2, ambos de los tres Anexos contenidos en el Real Decreto antes mencionado, que sustituye a los que en el mismo se indica, dejándolas, igualmente, sin efecto ni valor alguno. b) Que son igualmente nulas las determinaciones que hacen referencia a la actividad propia de los delineantes, que habrán de ser objeto de un Título profesional específico que atienda a la naturaleza de sus funciones y no a la materia sobre la que se desarrollan. c) En defecto de lo interesado en el anterior apartado b), que son igualmente nulas cuantas referencias se contienen a la denominación del Título concreto que se regula, que deberá ser sustituido por otro donde se incluya el término "Delineante", tal y como se indica en la parte final del Fundamento de Derecho VI. 4.- Se condene a la Administración demandada a estar y pasar por lasprecedentes declaraciones, a adoptar cuantas resoluciones requiera su total cumplimiento y al pago de las costas del presente recurso."

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...tenga por evacuado este escrito, por contestada a la demanda formulada en el presente recurso, y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme íntegramente el Real Decreto recurrido".

No habiéndose abierto el periodo probatorio y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 16 de octubre de 1997 se señaló para votación y fallo el día 7 de enero de 1998, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Los Colegios Oficiales de Delineantes de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya impugnan el Real Decreto 1411/1994, de 25 de junio, por el que se completa los Reales Decretos 808/1993, 809/1993, 810/1993, 811/1993, 812/1993 y 813/1993, de 28 de mayo, y 2208/1993, 2209/1993, 2210/1993, 2215/1993, 2216/1993, 2217/1993 y 2218/1993, de 17 de diciembre, relativos a determinados títulos y enseñanzas mínimas de formación profesional.

La impugnación se concreta a las modificaciones que se introducen en los anteriores Reales Decretos 2208/1993, 2209/1993 y 2210/1993, de 17 de diciembre, que establecieron los Títulos de Técnico Superior en Desarrollo y Aplicación de Proyectos de Construcción, Técnico Superior en Levantamientos y Desarrollos Urbanísticos (cuya denominación es sustituida en el Real Decreto ahora impugnado por la de Técnico Superior en Desarrollo de Proyectos Urbanísticos y Operaciones Topográficas) y Técnico Superior en Realizaciones y Planes de Obra, y se sustenta, de manera explícita, en los dos siguientes motivos: A) de carácter formal, por omisión en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado de los informes preceptivos del Consejo de Estado, de los Colegios Profesionales de Delineantes y de las Comunidades Autónomas. Y B) de carácter material, "por la total y completa omisión que en su contenido se realiza de la clase profesional de los delineantes, que viene a desaparecer de la vida laboral al perder las señas de identidad que la configuran". Motivos de impugnación a los que se añaden apreciaciones dispersas referidas, en síntesis, a previsiones que supuestamente inciden sobre el ejercicio mismo de la profesión, con vulneración, en último término, de lo dispuesto en el artículo 36 de la Constitución.

Sin embargo, a los efectos también de precisar los términos del debate y, derivadamente, de apreciar la transcendencia que ha de atribuirse a los motivos de impugnación que se esgrimen, no es irrelevante señalar ya de entrada que en el escrito de demanda no se descubre una argumentación dirigida a poner de relieve cual pudiera ser el alcance, desde la perspectiva de esos motivos de impugnación, que tenga el complemento que el Real Decreto impugnado introduce en los Reales Decretos que completa. En otras palabras, no se descubre en dicho escrito una argumentación directamente dirigida: a) a poner de relieve cual sea el alcance o importancia que para los intereses profesionales de los Delineantes tenga la modificación que introduce el Real Decreto impugnado, por comparación con la que hipotéticamente pudiera tener la regulación ya contenida en los Reales Decretos que completa; y b) a poner de relieve que la hipotética ilegalidad material deriva precisamente del contenido de la modificación que se introduce.

Para una mejor comprensión de la respuesta que se dará a la pretensión deducida, conviene recordar ahora algunas de las precisiones y razonamientos que este Tribunal Supremo (entre otras en sus sentencias de 10 y 17 de marzo, 14 y 23 de mayo, 4 y 9 de junio, 9 de octubre, y 19 y 27 de noviembre de 1997) ha tenido ya ocasión de hacer al decidir recursos interpuestos contra varios Reales Decretos en los que se establecen títulos correspondientes a estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos. En concreto, lo siguiente:

1. En esas normas se ha hecho uso de la habilitación conferida por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), a cuyo tenor: "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos...".

2. En cumplimiento de ese mandato del artículo 35.1, se elaboró y aprobó, previa consulta con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación, y con los distintos sectores de la comunidad educativa, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, con los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Real Decreto número 676/1993, de 7 de mayo, relativo a las Directrices Generales sobre lostítulos de formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas, cuyo objeto fue establecer una estructura común de la ordenación académica de unos y otras. Y así, se señaló en él que el objetivo de la nueva formación profesional se orienta, no sólo a la adquisición de conocimientos, sino sobre todo a la adquisición de la competencia profesional característica de cada título, que se expresará a través de su perfil profesional asociado, organizado en unidades de competencia, entendidas como un conjunto de capacidades profesionales (referidas a las propiamente técnicas, a las de cooperación y relación con el entorno, a las de organización de las actividades de trabajo, a las de comprensión de los aspectos económicos y a las de adaptación a los cambios que se producen en el trabajo), que se expresan a través de una serie de acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo, que se esperan de aquellos que obtengan el título profesional. Disponiendo el artículo 7 de este Real Decreto, en esa línea, que los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del currículo de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos.

3. La decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 CE), comporta, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993, que deba ser ese producto normativo, sin que sean admisibles otras remisiones o habilitaciones a la potestad reglamentaria que las ceñidas a introducir un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran; y todo ello porque el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y porque el significado último del principio de reserva de ley, garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos.

4. En las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, que desde la perspectiva que acaba de indicarse se han sometido al control de este Tribunal, se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cual es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley. Y

5. Con referencia a esas normas reglamentarias, que trasladan y concretan en relación con un determinado título y sus correspondientes enseñanzas mínimas las directrices generales que había dispuesto aquel Real Decreto 676/1993, se ha apreciado también que, en tal situación, ni la eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, ni la finalidad de garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, reclamaban exigir nuevamente el dictamen del Consejo de Estado, ya emitido en el procedimiento de elaboración del citado Real Decreto del que se hacía mero traslado y concreción a un título singular; ni lo reclamaba tampoco el principio de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el artículo 103.1 de la Constitución, pues la nota o requisito referido a reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, que integra la previsión del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, no es predicable propiamente, en una situación como la descrita, de aquellas normas, sino del Real Decreto que contiene las directrices generales que meramente se trasladan y concretan en las regulaciones singulares.

Por lo tanto, en aplicación del principio de unidad de doctrina, y sin necesidad de otros argumentos, procede rechazar ya el motivo de impugnación de carácter formal en el particular en quedenuncia la omisión del dictamen del Consejo de Estado. Siendo esta misma la suerte que ha de correr dicho motivo en los otros dos particulares que lo componen. En cuanto a la omisión del informe de los Colegios Profesionales de Delineantes por las dos siguientes razones: una, porque como ya se dijo, el escrito de demanda no pone de relieve cual sea el alcance o importancia que para los intereses profesionales de los Delineantes tenga la modificación que introduce el Real Decreto impugnado, por comparación con la que hipotéticamente pudiera tener la regulación ya contenida en los Reales Decretos que completa; y otra, complementaria de la anterior, porque nada se dice en orden a que tales informes se hubieran omitido con ocasión de la elaboración de estos Reales Decretos que se completan, deduciéndose de las sentencias de este Tribunal de fechas 14 de mayo y 9 de octubre de 1997 (fundamento jurídico cuarto, in fine, de una y otra) que dicho trámite sí fue concedido al elaborar los Reales Decretos 2208 y 2209 de 1993. Y por fin, la exigencia de "previa consulta a las Comunidades Autónomas" que se dispone en el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, debe tenerse por cumplida en la elaboración del Real Decreto impugnado, no sólo porque así se afirma en su preámbulo, sin que la parte recurrente haya ni tan siquiera solicitado el recibimiento del pleito a prueba para intentar acreditar lo contrario, sino también porque obra en el expediente administrativo una certificación, extendida por el Director General de Formación Profesional Reglada y Promoción Educativa, en la que se hace constar que el proyecto de aquel Real Decreto fue presentado y debatido en la sesión de la Comisión de Ordenación Académica de la Conferencia de Educación, celebrada los días 23 y 24 de marzo de 1994 en San Sebastián, es decir, en una de las Conferencias Sectoriales a que se refiere el artículo 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En los términos en que se formula el motivo de impugnación de carácter material no resulta fácil identificar, con la precisión debida, cual o cuales sean las normas jurídicas de superior rango jerárquico, o los principios generales de ineludible observancia, que hayan llegado a ser vulnerados por la norma reglamentaria que se impugna. La queja que en él se traslada parece ceñirse a dos tipos de consideraciones. Según una, al contemplarse en los Títulos de que se trata funciones que son típicas de la profesión de delineante, sin que este vocablo se incorpore en las denominaciones de aquéllos, y sin que, por otra parte, se haya establecido un título específico para tal profesión, se produce "la eliminación y desaparición de esta profesión, que pasa a diluirse entre numerosos y variopintos técnicos, calificados por la materia específica en que trabajan". Según otra, algunas de las previsiones contenidas en los Anexos de la norma ("Este Técnico actuará, en todo caso, bajo la supervisión general de Arquitectos, Ingenieros o Licenciados y/o Arquitectos Técnicos, Ingenieros Técnicos o Diplomados"; "A este Técnico, en el marco de las funciones y objetivos asignados por técnicos de nivel superior al suyo, se le requerirán en los campos ocupacionales concernidos, por lo general, las capacidades de autonomía en: ...") pueden entenderse como exigentes de una especie de jerarquía laboral o configuración organizativa de la empresa, limitativa del ejercicio de la profesión.

Sin embargo, de ninguna de esas dos consideraciones se deriva la ilegalidad del Real Decreto 1411/1994, pues éste, tal y como ya ha tenido ocasión de señalar este Tribunal Supremo en sus sentencias de 14 de mayo (Fundamento Jurídico Quinto), 9 de octubre (FJ Quinto) y 19 (FJ Cuarto) y 27 de Noviembre (FJ Quinto) de 1997, no regula propiamente el ejercicio de una profesión, sino que define el perfil profesional que se asocia a los títulos que establece, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. Por ello, la norma en si misma, en sus efectos jurídicos, no menoscaba el ámbito o la posición profesional que pudiera venir atribuida o reconocida a los Delineantes, ni sujeta a limitación alguna el ejercicio de su profesión, pues su efecto jurídico, en lo que ahora importa, no es otro que el de regular el derecho a unos determinados títulos, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y el de reconocer como inherentes a ellos unas determinadas capacidades profesionales. Es más, el Real Decreto en cuestión pretende precisamente disipar toda duda sobre ese aspecto, tal y como afirma con reiteración en su Preámbulo, y por ello dispone en su artículo 1º la inclusión en cada uno de los Reales Decretos que completa de una Disposición Adicional del siguiente tenor: "De conformidad con lo establecido en el Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo, por el que se establecen directrices generales sobre los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de formación profesional, los elementos que se enuncian bajo el epígrafe "Referencia del sistema productivo" en el apartado 2 del anexo no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna y, en todo caso, se entenderán en el contexto de los citados Reales Decretos con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas".

En definitiva, en los términos en que el debate se ha formalizado, no llega este Tribunal a detectar que la norma reglamentaria vulnere lo dispuesto en otras de superior rango, o en principios generales que hubiera debido observar, procediendo en consecuencia la desestimación de la pretensión anulatoria -total yparcial- deducida contra ella.

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se aprecian razones bastantes para hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,