STS, 2 de Marzo de 2009

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia con fecha 10 de julio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 1658/01 ) cuya parte dispositiva establece:

<

QUE DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Real Sociedad Club de Campo de Murcia, contra la desestimación por silencio administrativo del recurso interpuesto contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de fecha 31 de enero de 2001, que aprobó la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia, declaramos expresamente conforme a Derecho los actos administrativos impugnados; sin costas>>.

Según explica la sentencia recurrida en su antecedente primero, en el proceso de instancia la demandante formulaba la siguiente pretensión: << (...) Que se dicte sentencia en virtud de la cual se ordene que en el Plan General de Ordenación Urbana de Murcia se establezca que los terrenos donde se ubica el Club de Campo de Murcia y el Colegio «El Limonar Internacional Scholl», sitos en la Colonia Buenavista, s/n, El Palmar (Murcia), todos propiedad del mismo, han sido sometidos a una limitación singular al restringir su aprovechamiento urbanístico a zona de Cultura, Ocio y Deportes como zona urbana consolidada y se regule una indemnización al citado Club de Campo de Murcia como entidad deportiva sin ánimo de lucro por el valor de mercado que correspondería a dichos terrenos según el aprovechamiento lucrativo susceptible de apropiación por los terrenos que lindan y rodean al mismo que se fije en trámite de ejecución de sentencia de conformidad con estos criterios...>>.

Como fundamento de su pretensión la demandante alegaba, en síntesis, que la limitación de usos de los terrenos de la actora a equipamiento colectivo privado de cultura, ocio y deporte, perjudica los intereses de los propietarios ya que su valor es sensiblemente inferior a las zonas donde el aprovechamiento es residencial, sea éste de la intensidad que sea; que estamos ante una limitación singular de las contempladas en el artículo 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, que ponderando el conjunto de circunstancias concurrentes conllevan la existencia de una lesión efectiva, evaluable económicamente e individualizada; que se pretende una indemnización al Club de Campo con motivo de la limitación singular establecida por su clasificación y calificación urbanística, consistente en la cantidad que resulte del valor de mercado que los terrenos tendrían si estuvieran clasificados de la misma manera que los colindantes, que tienen un aprovechamiento lucrativo superior de carácter residencial.

A ello se oponía la Comunidad Autónoma señalando la amplia discrecionalidad existente a la hora de establecer las determinaciones de los Planes Generales; que no se da en este caso ninguna de las circunstancias previstas en la ley para que proceda la indemnización; que es improcedente basar un supuesto derecho a indemnización por alteración del planeamiento en el contenido del artículo 43 de la Ley 6/1998 ; y que la jurisprudencia que alega la recurrente no es aplicable a este caso.

Por su parte, la representación del Ayuntamiento de Murcia se oponía también a la pretensión de la demandante alegando que los terrenos de la actora antes eran equipamiento y tras la revisión del Plan siguen siendo equipamiento, uso que es precisamente el que está implantado; que en el presente caso no se produce una limitación singular, en ninguna de las versiones que contempla el artículo 43 de la Ley 6/98 ; que el error de la recurrente está en inferir la limitación no en relación con la propia clasificación y calificación de los terrenos y el aprovechamiento que el Plan les concede sino por comparación con los terrenos colindantes; y, en fin, que nada obliga a la Administración a clasificar de forma idéntica los terrenos por muy colindantes que sean.

Planteado el debate en esos términos, la Sala de instancia termina desestimando el recurso contencioso- administrativo basando esta decisión en las siguientes consideraciones:

<< (...)

(...) En el informe de fecha 17 de junio de 2002, aportado por la Comunidad Autónoma con su contestación como documento número 1, constan una serie de datos que destacamos:

- Que desde el planeamiento no se obligó a los propietarios del terreno a dedicar los mismos a equipamiento privado de cultura, ocio y deporte, sino que fue una opción voluntaria.

- Que la Real Sociedad Club de Campo de Murcia ubicó sus instalaciones en el lugar que están, por reunir buenas condiciones para el uso que se pretendía y posiblemente tener un bajo valor agrícola y nula expectativa residencial por aquel entonces.

- Que los terrenos en cuestión aparecen identificados en la revisión del PGOU como UA- 282 que se corresponden con el PE 282, Club de Campo, remitiéndose su ordenación a dicho Plan Especial.

- El PE al que se remite la ordenación preveía como uso característico el de equipamientos con lo que la revisión del PGOU no introduce ninguna variación en este punto.

- De manera que, en el nuevo Plan, surgido de la revisión, los terrenos que nos ocupan constituyen la UA-282; según la nomenclatura del actual Plan UA significa, «suelo urbano con planeamiento anterior que se convalida sin modificaciones», lo que conlleva que los usos permitidos son los de equipamiento (DE. Equipamiento de ámbito local). Por tanto, los terrenos de la recurrente antes eran equipamiento y tras la revisión del Plan siguen siendo equipamiento, uso que es precisamente el que está implantado.

Por tanto, no consideramos que se dé el presupuesto del artículo 43 de la Ley 6/1998, ya que los terrenos se quedan con la misma calificación, y por tanto, con los usos que le corresponden según normativa. Destacar también, que el Plan General está habilitado por el artículo 16.2 del Reglamento de Planeamiento (Decreto 2159/1978, de 23 de junio ), para conservar la situación urbanística existente anteriormente.

Con lo expuesto la Sala considera que en el caso que nos ocupa no nos encontramos ante una limitación singular en ninguna de las versiones que contempla el citado artículo 43, de la Ley 6/1998. En efecto, es claro que no supone una vinculación o limitación en orden a la conservación de edificios; pero es que, tampoco existe una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no puede ser objeto de distribución; así, la clasificación de urbanos de los terrenos y la calificación de equipamiento DE no supone una restricción singular del aprovechamiento reconocido en el propio Plan a los terrenos destinados a equipamiento.

La revisión del Plan se llevó a cabo por el Ayuntamiento al concurrir los presupuestos fijados en el artículo156 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y 47.1, en relación con el 12.1.e), del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 154.2 y 3, 156 y 157.3, de dicho Reglamento concordantes con los artículos 40 y 41 del Texto Refundido.

Pues bien, el ámbito de discrecionalidad para el establecimiento de las determinaciones propias de los Planes Generales es extraordinariamente amplio, y ello por la propia esencia de la potestad de planeamiento.

Y no puede ser de otro modo, evidentemente, ya que se trata de una potestad conformadora, que pretende configurar el espacio territorial al que se refiere y encauzar su futuro desarrollo según un cierto modelo que el legislador, desde la perspectiva abstracta y general que le es propia, no está lógicamente, en condiciones de formular.

Así pues, la potestad de planeamiento comporta siempre una importante dosis de libertad de elección entre múltiples soluciones no predeterminadas, ni predeterminables de antemano por la Ley.

No podemos afirmar que la Administración venga obligada a clasificar idénticos los terrenos sólo porque sean colindantes; como pone de manifiesto el Ayuntamiento en su contestación, la tesis del recurrente daría lugar a una cadena interminable que abarcaría todo el término, pues un colindante pediría lo mismo y su colindante, y el colindante de éste, etc.; esto, sencillamente es inaceptable e ilógico.

La Administración por el contrario, tiene la potestad de diversificar los usos para dar cabida a todas las necesidades derivadas de la sociedad, sin que ello dé lugar a exigir una indemnización. (artículo 2.2 de la Ley 6/1998 ).

En lo único que se ampara el recurrente es en que se compara con los terrenos colindantes; así, no deduce la limitación en relación con la propia clasificación y calificación de los terrenos y el aprovechamiento que el Plan les concede, sino que lo infiere sólo por comparación con los terrenos colindantes, lo cual, como venimos diciendo es un error. De acuerdo con esta teoría que no es aceptable, para que no se produjesen estas situaciones de limitación, todos los terrenos de un mismo término municipal tendrían que tener la misma clasificación y calificación.

Por último recordar, que el uso de equipamiento era el establecido en el Plan General anterior, y es el que se otorga en el actual. Este uso no tiene restricciones ni limitaciones, por lo que se puede implantar en toda su extensión y con el aprovechamiento que el Plan le otorga, por lo que no hay limitación singular de la que se derive un derecho a indemnización.

En conclusión, y por todo lo expuesto, el recurso se desestima...>>.

La representación de la Real Sociedad Club de Campo de Murcia preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 17 de diciembre de 2004 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Este motivo se desdobla en varios apartados cuyo enunciado es, en síntesis, el siguiente:

· La sentencia recurrida no ha aplicado correctamente el concepto de "vinculación singular" que, por lo demás, va indisolublemente unido a la exigencia de un reparto equitativo de los beneficios y cargas derivados del planeamiento establecido en el artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril.

· La sentencia de instancia vulnera la doctrina establecida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Cita sentencias de esta Sala de 20 de marzo de 1989 (referida al artículo 87.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 ), 18 de marzo de 1989, 29 de noviembre de 1989.

· Que en la tramitación del proceso contencioso-administrativo se ha vulnerado el artículo 48 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción - al no haber remitido la Administración el expediente completo peso a las diversas peticiones de la demandante y requerimientos de la Sala dirigidos a tal fin- si bien se reconoce que esta irregularidad procesal no ha causado indefensión pues la demandante la ha suplido aportando ella misma documentos que acreditan sus alegaciones.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case la recurrida y en su lugar se estimen las pretensiones formuladas en la demanda.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 25 de octubre de 2006 en el que, tras formular alegaciones en contra de lo argumentado en el recurso, termina solicitando que se dicte sentencia confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida.

La representación del Ayuntamiento de Murcia se opuso también al recurso de casación mediante escrito presentado el 14 de noviembre de 2006 en el que tras señalar que la pretensión indemnizatoria de la recurrente se basa en el tratamiento diferente asignado en el planeamiento a terrenos que son diferentes, lo que no puede generar derecho a indemnización, termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 24 de febrero de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO CALVO ROJAS,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de la Real Sociedad Club de Campo de Murcia contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 10 de julio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 1658/01) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionada entidad la desestimación por silencio administrativo del recurso interpuesto contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de fecha 31 de enero de 2001, que aprobó la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia.

Ha quedado expuesta en los antecedentes una síntesis de los argumentos y pretensiones de la entidad demandante en el proceso de instancia así como de las razones que aducían el Ayuntamiento de Murcia y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en sus respectivos escritos de contestación (antecedente segundo). También hemos dejado reseñadas las consideraciones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso- administrativo (antecedente tercero). También conocemos los argumentos que despliega la recurrente en su escrito de interposición del recurso de casación (antecedente cuarto), donde como, hemos visto, se formula un único motivo aunque desdoblado en varios apartados. Es momento entonces de que empecemos a examinar esos diversos puntos que integran el motivo de casación.

En el último apartado de su escrito la recurrente alega una irregularidad procesal -no haber remitido la Administración el expediente completo, pese haber sido requerida varias veces para ello- que supondría la vulneración del artículo 48 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, debe notarse que esta alegación no se formula al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, como infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, sino como un inciso integrado en el único motivo de casación en el que se alega la infracción de las normas aplicables para resolver la controversia. Además, puesto que la propia recurrente reconoce que la irregularidad procesal que alega no le ha causado indefensión -señala que la suplió aportando ella misma los documentos en los que pretendía sustentar sus alegaciones- no parece necesario que nos detengamos a explicar que el defecto a que se alude carece de virtualidad invalidante.

Los dos primeros apartados del motivo de casación habremos de examinarlos de manera conjunta por estar estrechamente relacionados.

Sostiene la recurrente en esos apartados que la sentencia recurrida no ha aplicado correctamente el concepto de "vinculación singular", que va indisolublemente unido a la exigencia de un reparto equitativo de los beneficios y cargas derivados del planeamiento establecido en el artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ; y, en relación con anterior, alega que se ha vulnerado la doctrina establecida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo -cita la sentencia de esta Sala de 20 de marzo de 1989, referida al artículo 87.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, así como las de 18 de marzo de 1989, 29 de noviembre de 1989-. Pues bien, queda desde ahora anticipado que el planteamiento de la recurrente, que en buena medida no viene sino a reiterar lo que ya adujo en el proceso de instancia, no puede ser acogido.

La fundamentación de la sentencia de instancia puede y debe ser objetada en un punto, concretamente cuando tacha de erróneo el planteamiento de la recurrente porque ésta se compara con los terrenos colindantes y no atiende en cambio al hecho de que el tratamiento urbanístico de sus terrenos haya permanecido inalterado con la revisión del planeamiento. Este apartado de la sentencia recurrida (fundamento tercero, párrafo antepenúltimo) parece albergar una confusión entre la pretensión indemnizatoria que se funda en la existencia de un cambio de planeamiento que supone reducción de aprovechamiento y aquella otra, que es la que aquí se formula al amparo de lo previsto en el artículo 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, basada en la existencia de una vinculación singular que no pueda ser corregida ni compensada con las técnicas ordinarias de equidistribución. En la medida en que la sentencia recurrida no refleja certeramente esta dualidad de supuestos, cuyo distinto significado y alcance puede verse en sentencia de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (casación 5949/2004 ), entendemos que las razones que ofrece la Sala de instancia para la desestimación del recurso deben entenderse matizadas y completadas por las que seguidamente pasamos a exponer.

Es cierto, como señala la recurrente, que la previsión indemnizatoria contenida en el artículo 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril (" Las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares en orden a la conservación de edificios, en lo que excedan de los deberes legalmente establecidos, o que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados, conferirán derecho a indemnización ") está directamente encaminada, según se desprende del propio precepto, a dar efectividad al principio que exige el reparto equitativo de beneficios y cargas derivados del planeamiento; principio éste que en la normativa aplicable al caso encuentra su plasmación en el artículo 5 de la propia Ley 6/1998 (" Las leyes garantizarán en todo caso el reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectados por cada actuación urbanística, en proporción a sus aportaciones ").

Ahora bien, esta misma formulación legal es la que nos lleva a considerar que el planteamiento de la recurrente no es acertado, pues el mencionado principio de distribución equitativa opera entre "los propietarios afectados por cada actuación urbanística", careciendo de virtualidad su invocación cuando lo que sucede es que se dispensa un trato diferente a terrenos que no se encuentra en igual situación, ni están afectados por la misma actuación urbanística, al haber sido clasificados de distinto modo por el planeamiento urbanístico.

Sucede que, como explica la sentencia recurrida, los terrenos del Club de Campo aparece clasificados en la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia de 2001 como suelo urbano, siendo su calificación la de terrenos destinados a equipamiento, sin que con ello se haya introducido alteración alguna con relación a la clasificación y calificación que tenían en el planeamiento anterior a la Revisión. Frente a esa situación urbanística, el Ayuntamiento de Murcia pone de manifiesto en su escrito de oposición al recurso que los terrenos colindantes o próximos, con los que la recurrente pretende establecer la comparación, son terrenos clasificados en la Revisión del Plan General como suelo urbanizable (uso residencial); de donde se deriva que estos terrenos están sujetos al régimen de derechos y de deberes (cesiones de aprovechamiento, gastos de urbanización,...) que es propio de esta clase de suelo.

Así las cosas, debe notarse que la recurrente no ha impugnado ni cuestionado la clasificación de sus terrenos como suelo urbano, ni la de las fincas colindantes como suelo urbanizable, por lo que tales determinaciones clasificatorias operan como datos pacíficamente aceptados; y debemos suponer, puesto que la cuestión no ha sido objeto de controversia, que tales clasificaciones son congruentes con las características físicas y servicios urbanísticos con que cuenta los terrenos en uno y otro caso.

Pero, siendo ello así, no cabe afirmar que el planeamiento haya dispensado un trato diferente a situaciones urbanísticas homogéneas -lo que constituye el presupuesto necesario para poder afirmar la existencia de una vinculación singular-, ni resulta aplicable aquí la doctrina contenida en las sentencias que se citan, sino que, sencillamente, en el planeamiento urbanístico se ha dado un trato distinto a situaciones que física y jurídicamente son diferentes.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, en atención a las aportaciones al debate realizadas por cada una de las Administraciones personadas como partes recurridas al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena a la cifra máxima de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de defensa del Ayuntamiento de Murcia y a mil quinientos euros (1.500 €) en lo que se refiere a la defensa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.