STS, 23 de Marzo de 1999
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 8666/1994 |
| Fecha de Resolución | 23 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen aanotados, el recurso de casación que con el número 8666/94, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de Grupo 4 Seguritas España, S.A., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, de fecha 20 de diciembre de 1993, dictada en recurso número 309/91. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 20 de diciembre de 1993 cuyo fallo dice:
Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Grupo 4 Securitas España, S. A. contra las resoluciones reseñadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas conformes a derecho, confirmándolas, no se hace imposición de costas.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
Se impugna resolución del Ministerio del Interior de 23 de enero de 1991 (quiere decir de 1992) por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 22 de diciembre de 1991 por la que se desestima, a su vez, recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 4 de abril de 1989 por la que se impuso a la entidad actora la sanción de multa de 50.000 pesetas al prestar servicios de vigilancia y protección una entidad bancaria por medio de vigilantes jurados de seguridad sin que tal contrato hubiera sido visado ni aprobado técnicamente, infringiendo así el artículo 4.2 del Real Decreto 1338/84, de 4 de julio.
Desde el punto de vista del cumplimiento del principio de reserva de ley contenido en el artículo 25.1 de la Constitución la cobertura última de la normativa aquí aplicada debe buscarse en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/79, de 26 de enero (declarado constitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional 3/88, de 21 de enero), el cual se refiere a las empresas que incumplen medidas de seguridad pero directamente a aquellas cuyo objeto es precisamente la seguridad. El del Real Decreto-ley tipifica directamente una conducta sancionable acudiendo a la técnica de las normas en blanco. Paradigma de una normativa ajustada al citado artículo 9 es precisamente el artículo 36 del Real Decreto 1338/84, de lo que se deduce la constitucionalidad del artículo 31, si bien en su día la Sala estimó que infringía el principio de reserva de ley la sanción impuesta a una empresa de seguridad por infracción del artículo 4.2 del Real Decreto 1338/84--falta de visado de un contrato-- aplicando para aquel supuesto la doctrina elaborada al hilo del Real Decreto 880/81 y de la Orden Ministerial 28/10/81 pues como ocurre en estos casos el del Real Decreto 1338/84 lo que hace para ese caso concreto que no es el de autos es crear un cuadro de infracciones y correlativas ex novo.
En un recurso indirecto no cabe apreciar la omisión del dictamen del Consejo de Estado.
La culpabilidad ha sido apreciada por la Administración al imponer en escasa cuantía la multa.
No concurre prescripción, atendiendo a la secuencia de fechas del expediente sancionador, que revela que no han existido paralizaciones superiores a dos meses.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Grupo 4 Securitas España, S. A. se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:
Motivo único. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia, con infracción del artículo 25.1 de la Constitución, así como jurisprudencia sobre el mismo.
El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/79 constituye una norma en blanco desarrollada en decretos y órdenes posteriores que configuran un cuadro variado (del Real Decreto 880/81, Orden Ministerial 28/10/81 y del Real Decreto 1338/84).
Sentado por el Tribunal Constitucional el principio de legalidad en materia sancionadora, diversas sentencias del Tribunal Supremo coinciden en que el citado artículo 9 no satisface las exigencias propias del mismo (sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988 y 16 de febrero de 1990). El del Real Decreto crea un cuadro de infracciones y sanciones ex novo incompatible con el citado principio.
El fundamento jurídico 3 de la sentencia parece coincidir con esta argumentación, pero la conclusión parece que entiende lo contrario.
Es significativa a este respecto la exposición de motivos de la Ley 12/92.
Las afirmaciones anteriores deben ser matizadas a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional 3/88, de 21 de enero, que consideró suficiente cobertura el citado artículo 9 por entender que sus previsiones se encaminan teleológicamente a la preservación de actos delictivos. Ello supone que sólo pueden considerarse como dotadas de cobertura aquellas previsiones cuya finalidad sea la prevención de actos delictivos y no cualquier infracción derivada de incumplimientos puramente formales.
El visado en los contratos de prestación de servicios no es una medida destinada a la prevención de delitos, sino un mero control de carácter formal derivado de la necesidad de ejercer un grado de tutela en un sector con evidentes relaciones con las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.
La Administración no ha acreditado que en la infracción cometida se ha dejado de prevenir la posible comisión de delitos.
La Ley de Seguridad Privada elimina el visado de los contratos, sustituido por una simple comunicación previa, por lo que es aplicable la norma posterior más favorable, dado que dicha comunicación se cumplió.
Existe prescripción, que se vincula directamente al principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución, pues el pliego de cargos fue notificado fuera del plazo prescriptivo.
Solicita que se dé lugar al recurso y se case la sentencia recurrida.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 18 de marzo de 1999, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que resolvemos se interpone por la representación procesal de Grupo 4 Securitas España, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional el 20 de diciembre de 1993 por la que se desestima el recursocontencioso-administrativo interpuesto contra resoluciones del Ministerio del Interior por las que se impuso a la entidad actora la sanción de multa de 50.000 pesetas al prestar servicios de vigilancia y protección una entidad bancaria por medio de vigilantes jurados de seguridad sin que tal contrato hubiera sido visado ni aprobado técnicamente, infringiendo así el artículo 4.2 del Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio.
Sin perjuicio de que, como pone de manifiesto la parte recurrente, diversas afirmaciones de la sentencia recurrida y especialmente la referencia que en ella se realiza al artículo 31 del Real Decreto 1338/1984 podrían obedecer a una confusión padecida en la misma sobre los presupuestos fácticos de la resolución y explicar su conclusión desestimatoria del recurso, el problema planteado es idéntico al resuelto en las sentencias de esta Sala de 16 de noviembre de 1996, recurso de apelación número 11322/1991, 25 de junio de 1996, recurso número 1459/1992, 27 de junio de 1995, recurso número 2027/1992, a cuya doctrina debemos estar, en virtud del principio de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley, con la consiguiente conclusión favorable a la estimación del recurso de casación interpuesto.
En el único motivo de casación formulado se arguye, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del artículo 25.1 de la Constitución, así como jurisprudencia sobre el mismo, por entender que el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/79 constituye una norma en blanco desarrollada en decretos y órdenes posteriores que configuran un cuadro variado (Real Decreto 880/81, Orden Ministerial 28/10/81 y Real Decreto 1338/84) incompatible con el principio de legalidad en materia sancionadora; y que, en todo caso, matizando las afirmaciones anteriores a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional 3/88, de 21 de enero, sólo pueden considerarse como dotadas de cobertura aquellas previsiones cuya finalidad sea la prevención de actos delictivos y no cualquier infracción derivada de incumplimientos puramente formales.
El motivo debe ser estimado.
Según la doctrina declarada por esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en sus Sentencias 27 de junio de 1995 y 12 de julio de 1996, no cabe entender que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-ley 3/1979, de 26 enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.
La finalidad buscada por esta norma legal, expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo tipifica el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración, cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos, pero no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinada clase de servicios.
El Tribunal Constitucional en su Sentencia 42/1994, de 15 febrero, al precisar el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora, reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, declaró que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos -- artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 enero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana-- y otra distinta el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
La tesis contenida en la sentencia recurrida sugiere, sin embargo, que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad encaminadas a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos, que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad, pueda deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo dicha finalidad preventiva.
Esta Sala considera que este planteamiento no es aceptable porque la amplitud de la figura, prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, obliga a una interpretación estricta a no ser que se amplíen sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, incompatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente literal y coherente, en el contexto del Real Decreto-ley 3/1979, con los motivos de su promulgación relacionada con la realidad social que la preside.El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, en su fórmula literal, contempla exclusivamente las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de, la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto, pero no abarca las medidas, incluso de seguridad, que se encuadran en la normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse ínsita en la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determinan que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y --aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos-- difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como «impuestas reglamentariamente a las empresas».
El contexto y los antecedentes del Real Decreto-ley 3/1979, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos causantes de riesgo, como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-ley 3/1979 se desprende que no era propósito del legislador incluir en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos; sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por estas otras.
En consecuencia, la distinción entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-ley 3/1979, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino «garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada», se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/1981, de 8 mayo, y con la Orden Ministerial 28 octubre 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada por la jurisprudencia de esta Sala y, por lo mismo, hemos de considerar carente de ella el precepto contenido en el artículo 36 del Real Decreto 1338/1984, de 4 julio, en relación con el artículo 4.2 de esta misma disposición.
Es indiferente que el servicio, como añade dicha jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que a esta finalidad se tienda mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
Otra interpretación propiciaría la inseguridad jurídica, incompatible con el principio de reserva de ley punitiva.
Dado que el régimen administrativo de las empresas de seguridad está orientado en su conjunto a la prevención de delitos, no siempre es factible la distinción entre obligaciones de tipo formal y aquellas directamente orientadas a evitar la comisión de hechos punibles, pero, en el caso enjuiciado, no existe la menor duda de que la obligación impuesta por el artículo 4.2 del citado Real Decreto 1338/1984, de 4 julio, es puramente formal.
La falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-ley 3/1979, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.
Así lo ha entendido el legislador, que, en la Ley 23/1992, de 30 julio, ha introducido la expresadaregulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, el cual, en la legislación anteriormente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente, en reales decretos y órdenes ministeriales.
Procede, en suma, la estimación del recurso de casación y, con ello, la anulación de los actos administrativos impugnados en la instancia, con las prevenciones sobre costas que se infieren del artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable al caso en virtud de la disposición transitoria novena de la vigente.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Grupo 4 Securitas España, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 20 de diciembre de 1993 cuyo fallo dice:
Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Grupo 4 Securitas España, S. A. contra las resoluciones reseñadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas conformes a derecho, confirmándolas, no se hace imposición de costas.
Casamos y anulamos la citada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.
En su lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Grupo 4 Securitas España, S. A. contra las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, las declaramos no conformes a derecho y las anulamos, dejándolas sin valor ni efecto alguno.
No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de casación, cada parte satisfará las suyas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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