STS, 15 de Marzo de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Marzo 1999 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO Por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de la Asociación de Vecinos de DIRECCION000 ( DIRECCION001 ), contra los autos de 22 de noviembre de 1996 y 4 de febrero de 1997, el segundo desestimatorio del recurso de súplica interpuesto contra el primero, dictados en el recurso contencioso-administrativo nº 599/1995 por la Sala de ese orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, resoluciones que, en fase de alegaciones previas, declararon la inadmisibilidad del referido recurso. Han comparecido como partes recurridas el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares -en lo sucesivo "CAIB"- en representación y defensa de la misma, y la Procuradora de los Tribunales Doña Consuelo Rodríguez Chacón, en representación de la entidad CLUB NÁUTICO S'ESTANYOL.
En el recurso contencioso-administrativo nº 599/1995, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó auto, de fecha 22 de noviembre de 1996, acogiendo las alegaciones previas formuladas por la parte codemandada y declarando la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el Procurador de los Tribunales, Don Alejandro Silvestre Benedicto, en representación de la Asociación de Vecinos de DIRECCION000 , DIRECCION001 (Lluchmayor) contra la resolución de la Dirección General de Obras Públicas de la Consellería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la "CAIB" consistente en la aprobación definitiva del proyecto modificado del de ampliación del Puerto Deportivo del Club Náutico S'Estanyol (fs. 172 y 173). Tal inadmisibilidad se acuerda, al amparo del art. 82.c) de la L.J., por dirigirse el recurso contra acto de trámite (Razonamiento Jº. segundo, "in fine"). El recurso de súplica interpuesto contra aquel auto por la parte demandante fue desestimado mediante auto de 4 de febrero de 1997, cuyo razonamiento jurídico cuarto reitera que la declaración de inadmisibilidad no se funda en la falta de agotamiento de la vía administrativa (causa que también había sido alegada por la parte codemandada y a la que se habían adherido la parte demandada y la parte coadyuvante de la Administración demandada) sino en que el acto impugnado era un acto de puro trámite (fs. 205 y 206 de los autos de instancia).
Contra los autos que declararon la inadmisibilidad del recurso preparó recurso de casación la representación procesal de la Asociación de Vecinos de DIRECCION000 ( DIRECCION001 ), la cual lo interpuso por medio de escrito presentado en el R.G. del T.S. el 7 de abril de 1997. El recurso se funda en tres motivos: en el primero, al amparo del art. 95.1.4º de la L.J., invoca la infracción de los arts. 37 y 82. c) de la L.J. y de la jurisprudencia interpretadora de los mismos contenida en las sentencias del T. S. de 28 de octubre de 1993, 20 de diciembre de 1993, 25 de septiembre de 1995 y 18 de septiembre de 1996. En el segundo, también al amparo del art. 95.1.4º de la L.J., considera que los autos impugnados infringen los arts. 24 CE, 3 y 58 de la Ley 30//1992, de 26 de noviembre, 248.4 de la L.O.P.J. y 62 de la L.J.,entendiendo que la calificación como acto de trámite de la resolución impugnada en la instancia provoca la indefensión de la Asociación recurrente. En el tercero, igualmente al amparo del art. 95.1.4º, de la L.J., reputa infringidos por los autos impugnados los arts. 146.3, 4 y 10 del Reglamento General de la Ley de Costas aprobado por R.D. 1471/1989, de 1 de diciembre, y el art. 129.3 de la L.J. y jurisprudencia que lo interpreta, motivo éste que se refiere a la inadmisibilidad derivada, en su opinión, del no agotamiento de la vía administrativa, remitiéndose en cuanto al desarrollo de este motivo a las consideraciones formuladas en el recurso de súplica deducido contra el auto de 22 de noviembre de 1996. Termina el escrito de interposición del recurso de casación suplicando de la Sala que "dicte resolución revocando el auto recurrido y acordando no haber lugar a declarar la inadmisibilidad de la demanda formulada por esta parte".
Fue admitido el recurso de casación mediante providencia de 10 de julio de 1997.
Se han opuesto al recurso de casación la representación procesal de la entidad Club Náutico de S'Estanyol y el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. El escrito de oposición de aquella entidad, presentado en el R.G. del T.S. el 14 de noviembre de 1997, invoca: en relación con el primer motivo del recurso, las sentencias del T.S. del 26 de diciembre de 1995, y 27 de marzo de 1996; en relación con el segundo motivo, la inexistencia de indefensión y la doctrina contenida en la S.T.S. de 26 de diciembre de 1995 y en el auto del T.S. de 18 de junio de 1996; y respecto del tercer motivo, la inobservancia de los requisitos formales propios del recurso de casación. En el escrito de oposición de la "CAIB", presentado en el R.G. del T.S. el 5 de diciembre de 1997, se invoca: respecto del primer motivo del recurso, el art. 107.1 de la Ley 30/1992, el principio de concentración procedimental y la S.T.S. de 25 de septiembre de 1995; respecto del segundo motivo, la inexistencia de indefensión; y en cuanto al tercer motivo, opone que "de su eventual estimación no podría derivar la revocación del auto de 4 de febrero de 1997 que declaró la inadmisibilidad del contencioso por otro motivo distinto (la irrecurribilidad de los simples actos de trámite) y no por el que ahora tratamos (no agotamiento de la vía administrativa previa)". Ambos escritos de oposición concluyen con la súplica de que se desestime íntegramente el recurso de casación y se confirme la resolución de instancia que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso - administrativo nº. 599/1995 de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.
Mediante providencia de 28 de octubre de 1998 se señaló para votación y fallo del recurso el día 3 de marzo de 1999, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha se celebraron ambos actos.
1.- La Asociación de Vecinos de DIRECCION000 ( DIRECCION001 ) recurre en casación contra los autos de la Sala de Baleares que, en trámite de alegaciones previas, declararon la inadmisibilidad del recurso interpuesto por aquella entidad contra la resolución del Director General de Obras Públicas (Consellería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la "CAIB") de 21 de diciembre de 1994 que acordó: 1º) la aprobación definitiva del proyecto modificado del de ampliación de un Puerto Deportivo en S'Estanyol, término municipal de Llucmajor (Mallorca); y 2º) autorizar al Gabinete Técnico para que proceda a la formalización de la adscripción de los terrenos de dominio público marítimo-terrestre necesarios para la ejecución de las obras". Se ha basado la inadmisión (art. 82.c) de la L.J.) en considerar que el acto administrativo recurrido es de trámite y por tanto no susceptible de impugnación.
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- El recurso de casación se ha interpuesto al amparo del art. 95.1.4º de la L.J. de 1956 (modificada por Ley 10/1992) invocando los tres motivos a que nos hemos referido en los antecedentes de esa sentencia. El primero se funda en la infracción de los arts. 37.1 y 82.c) de la L.J., y de la jurisprudencia contenida en las sentencias que cita (SSTS de 28 de octubre de 1983, 20 de diciembre de 1993, 25 de septiembre de 1995, y 18 de septiembre de 1996). El segundo, en la infracción de los arts. 24 de la C.E., 35 y 58 de la Ley 30 de 1992, 248.4 de la L.O.P.J. y 62 de la L.J. En síntesis, en ambos motivos se sostiene que el acto recurrido no es de trámite y que la calificación realizada por el Tribunal de instancia viola aquellos preceptos y la jurisprudencia que los interpreta. Examinamos conjuntamente dichos motivos.
1.- La naturaleza jurídica de los actos de trámite (arts. 37.1 de la L.J. y 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) no debe ser afirmada en abstracto, tomando como única referencia la función que la norma asigna a cada una de las resoluciones que integran la secuencia de un procedimiento administrativo, sino atendiendo también a los fines que concretamente cumplen y a los efectos que desencadenan, pues lacontemplación de esos fines y efectos mostrará el verdadero sentido del acto, aquel que revelará si estamos en presencia de un acto interlocutorio o de una resolución que pone fin a una fase del procedimiento administrativo autónoma respecto de otra posterior a la que predetermina en una parte sustancial de su contenido y alcance, afectando al propio tiempo derechos o intereses legítimos.
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- Contemplada la resolución del Director General de Obras Públicas impugnada en la instancia a la luz del sistema normativo que la regula, integrado por las normas de la Ley de Costas y su Reglamento General a que remite la Ley de Puertos 27/1992, de 24 de noviembre, entiende la Sala que aquella no es la mera propuesta a que se refiere el art. 146.10 del R.G. de la L.C. Tal y como en el caso enjuiciado ha discurrido el procedimiento administrativo en que ha recaído, dicha resolución se pronuncia definitivamente sobre: 1º) la suficiencia y conformidad a derecho: a) del proyecto de construcción para el que se solicita la concesión, b) del estudio evaluatorio de la incidencia de las obras proyectadas sobre el dominio público marítimo-terrestre; y c) del estudio básico de la dinámica litoral, declaraciones de suficiencia que se hacen no obstante las diferencias existentes entre las obras a que se refieren aquellos estudios y las que contiene el proyecto definitivamente aprobado, insistentemente puestas de manifiesto por la demandante en la instancia; 2º) la no necesidad de un nuevo periodo de información pública subsecuente a las sucesivas modificaciones introducidas en el proyecto desde su inicial formulación en el año 1990 hasta su definitiva aprobación en 1994; 3º) la conformidad del proyecto con el planeamiento; 4º) la idoneidad del estudio económico financiero; y 5º) la autorización precedente a la formalización de la adscripción de los terrenos de dominio público marítimo-terrestre necesarios para la ejecución de las obras. El conjunto de estos pronunciamientos excede de lo que es propio de una simple propuesta de trámite e implican -interpretando a "sensu contrario" el art. 146.5 del R.G. de la L.C.- el reconocimiento de la adecuación del proyecto a la normativa vigente y por tanto de su idoneidad para servir de fundamento a la concesión demanial. Con otras palabras, nos hallamos ante una resolución que ha venido a prefigurar - determinándolo sin intervenciones posteriores que lo alteren- el acto de otorgamiento de la concesión.
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- Los actos de la propia Administración conducen a negar la naturaleza de simple propuesta de mero trámite. En el resultando octavo de la resolución del Conseller (fs. 10 a 23 de los autos de instancia) estableciendo las condiciones y prescripciones de la concesión, se dice textualmente: "El 21 de diciembre de 1994 es aprobado definitivamente por el Gobern Balear, por acuerdo de la Dirección General de Obras Públicas, el Proyecto modificado del de ampliación de un Puerto Deportivo del Club Náutico S'Estanyol". Adviértase: "aprobado definitivamente por el Gobern Balear". Por otra parte, la Sala toma en consideración que la Asociación recurrente solicitó reiteradamente a la "CAIB" información sobre el Proyecto del Puerto Deportivo a que el proceso se refiere, recibiendo dos veces como respuesta el silencio y por fin en una tercera ocasión obtuvo la certificación del acto de la Dirección General de 21 de diciembre de 1994, poniendo así de manifiesto la Administración competente que tal acuerdo era el acto susceptible de incidir en los intereses de la asociación y, consiguientemente, el acto frente al cual aquélla podía ejercer las acciones correspondientes. Y si bien tal certificación fue emitida sin indicación de los recursos procedentes, este defecto no altera la naturaleza del acto y sólo tiene repercusión en cuanto al cómputo del plazo para su impugnación
Si tenemos en cuenta que la Administración rompe su silencio -mediante la expedición de la certificación antes indicada- el 15 de mayo de 1995 y que el acuerdo del Consejo de Gobierno de la "CAIB" otorgando formalmente la concesión se produjo el 18 de ese mismo mes y año, aún se ofrece más clara la idea de que para la "CAIB" el acuerdo del Director General incidía directa e inmediatamente en intereses susceptible de protección, pues de no haberlo entendido así, los principios de buena fe y de confianza legítima siempre exigibles en las relaciones entre Administración y ciudadanos habrían justificado, incluso exigido, que la certificación librada no fuera del acuerdo del Director General sino del que, sólo tres días después del libramiento de la certificación, resolvió sobre el otorgamiento de la concesión.
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- La no consideración del acuerdo del Director General como acto de trámite ha sido también apreciada por el propio Tribunal de Baleares. En efecto, el acuerdo de suspensión de la ejecución adoptado en la correspondiente pieza separada se basó en considerar que "el acto impugnado daba cobertura a la propia concesión y habilitaba o facultaba a las obras, con lo que esta última -la concesión- no era sino consecuencia de aquél". Esta Sala no considera suficiente ni debidamente justificado el cambio de criterio que expresan los autos impugnados en casación.
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- De todo lo anterior se desprende que debemos acoger los dos primeros motivos del recurso de casación. Los autos combatidos, al llevar a cabo una errónea interpretación de los arts. 37.1 y 82.c) de la
L.J., así como de la jurisprudencia que los interpreta, han vulnerado también el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24. de la CE).
1.- El acogimiento de los dos primeros motivos del recurso es bastante para casar la sentencia recurrida y resolver (art. 102 de la L.J.) desestimando la alegación previa deducida en el proceso de instancia por las partes demandada, codemandada y coadyuvante, y disponer (art. 73.2 de la L.J) que las partes que la propusieron contesten a la demanda, prosiguiendo después el proceso por sus trámites correspondientes.
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- No ha lugar a acoger el tercero de los motivos del recurso de casación porque la recurrente comete el error de considerar que la inadmisión fue también acordada por estimar el Tribunal de instancia que la resolución combatida no había agotado la vía administrativa y era susceptible de ulterior recurso ordinario. Yerra porque claro está que la inadmisión estuvo basada, única y exclusivamente, en la apreciación de que el acto combatido era de trámite, como lo reconoce en su escrito de oposición el propio Letrado de la "CAIB" y lo afirman literalmente los autos impugnados (como hemos reproducido textualmente en antecedentes).
De acuerdo con el art. 102.2 de la L.J. y habida cuenta de que declaramos haber lugar al recurso de casación, no ha lugar a la condena en costas de la instancia y en cuanto a las de este recurso, cada parte satisfacerá las suyas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
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) Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de las Asociación de Vecinos de DIRECCION000 ( DIRECCION001 ) contra los autos de 22 de noviembre de 1996 y 4 de febrero de 1997, el segundo desestimatorio del recurso de súplica interpuesto contra la anterior, dictados ambos en el recurso contencioso-administrativo nº 599/1995 por la Sala de ese orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, resoluciones que, en fase de alegaciones previas, declararon la inadmisibilidad del referido recurso, las cuales anulamos y dejamos sin efecto alguno.
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) Desestimamos la alegación previa de inadmisibilidad opuesta en el recurso nº 599/1995 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares por la representación procesal de la entidad CLUB NÁUTICO S'ESTANYOL, a la que se adhirieron el Letrado de la "CAIB" y la representación procesal de la "Asociación de Vecinos de DIRECCION001 ".
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) Disponemos que la parte que propuso la alegación previa conteste a la demanda en el plazo de quince días, prosiguiendo después el proceso ante el Tribunal de instancia por los trámites correspondientes. Y
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) No ha lugar a la condena en costas de la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte satisfacerá las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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