STS, 25 de Febrero de 2000

Dª. Pilar interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 138/1994 contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra la Resolución del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de diciembre de 1992, notificada el 29 de enero de 1993, en el expediente 2470-88/2. En su escrito de demanda, de 14 de octubre de 1993, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el presente recurso, declare nulo y no conforme a Derecho la Resolución de fecha 29-01-93 de la SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA DEL DEPARTAMENTO DE HOMOLOGACIÓN DE TÍTULOS EXTRANJEROS DEL M.E.C., por la que se denegaba la solicitud formulada por mi representada de que sus títulos de Candidat- Traducteur y Licenciè-Tranducteur fueran homologados al Título español de Licenciado en Traducción e Interpretación, condenando igualmente a la Administración recurrida a que homologue dichos títulos CON EFECTOS RETROACTIVOS A LA FECHA DE 20-03-1992 (fecha en que se solicitó dicha homologación), e imponiendo igualmente las costas de este recurso".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 22 de noviembre de 1993 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase "resolución por la que inadmita o, subsidiariamente, sentencia por la que desestime el recurso interpuesto, declarando la conformidad a derecho del acto administrativo recurrido".

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 3 de febrero de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso- administrativo, interpuesto por la representación procesal de Dª. Pilar , contra la Resolución a que el mismo se contrae, confirmada presuntamente en reposición; que declaramos ajustada a Derecho".

Dª. Pilar interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación nº 3673/1995 contra lacitada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Infracción de los artículos 96.1 y 14 de la Constitución y de la jurisprudencia sobre homologación de títulos.

El Abogado del Estado se opuso al recurso solicitando su desestimación y la imposición de costas al actor.

Por Providencia de 20 de enero de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 17 de febrero del año 2000, en que ha tenido lugar.

En el presente recurso de casación número 3673/1995 Doña Pilar impugna la sentencia de 3 de febrero de 1995, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso- administrativo 138/1994 rechazando sus pretensiones anulatorias respecto de la desestimación presunta, por silencio, del recurso de reposición deducido contra la Resolución del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de diciembre de 1992, cuya parte dispositiva se pronunciaba en los siguientes términos: 'denegar la solicitud formulada por doña Pilar de que sus títulos de Candidat-Traducteur y Licencié-Traducteur, obtenidos en la Universidad de Mons (Bélgica), sean homologados al título español de Licenciado en Traducción e Interpretación. La interesada podrá instar dicha homologación una vez que los estudios conducentes a la Licenciatura en Traducción estén totalmente implantados en España y se expida el Título Oficial de Licenciado en Traducción e Interpretación'.

Con esta misma fecha esta Sala resuelve tres recursos de casación en algunos de los litigios que han enfrentado a Doña Pilar con el Ministerio de Educación y Ciencia, derivados unos y otros de la inicial solicitud de homologación en España del título belga antes expresado. Se trata, además del presente, de los recursos de casación números 9777/1998 y 9088/1997, interpuestos ambos por dicha señora contra sendas sentencias de la Audiencia Nacional.

En el recurso de casación número 9088/1997 la señora Pilar impugna la sentencia de 30 de julio de 1977, de la Sección Cuarta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo 1074/1995. En este último se enjuiciaba la Resolución del Ministerio de Educación de 17 de julio de 1995, desestimatoria del recurso de revisión formulado contra el acuerdo de 15 de diciembre de 1992 que le había denegado la homologación de sus títulos de licenciatura en traducción e interpretación.

En el recurso de casación número 9777/1988 es el Abogado del Estado quien recurre la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 16 de septiembre de 1998 , parcialmente estimatoria del recurso nº 1098/1995, interpuesto por Doña Pilar , cuyo fallo:

1. Anuló la Resolución de 7 de julio de 1992 y la Orden Ministerial de 13 de mayo de 1993, ambas del Ministerio de Educación y Ciencia, "en lo que concierne a la recurrente". así como la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de revisión interpuesto el 14 de julio de 1994 y ampliado el 19 de mayo de 1995 contra ellas.

   La primera de dichas resoluciones, dictada por el Director General de Personal y Servicios en el curso del procedimiento selectivo de ingreso y acceso al Cuerpo de Profesores de Escuelas Oficiales de Idiomas convocado por Orden Ministerial de 5 de Mayo de 1992, asignó a la recurrente cero puntos por méritos académicos. Por su parte, la Orden Ministerial de 13 de mayo de 1993, que "corrige y completa" la de 23 de septiembre de 1992, por la que se nombraban funcionarios en prácticas a los aspirantes que habían superado el proceso selectivo convocado por Orden de 5 de mayo de 1992, para el ingreso en el Cuerpo de Profesores de Escuelas Oficiales de Idiomas, la excluyó del nombramiento como funcionaria en prácticas de dicho cuerpo, por no estar en posesión o en condiciones de obtener el título de Licenciada o equivalente a efectos de docencia.

2. Confirmó la Orden Ministerial de 26 de mayo de 1994, en cuya virtud el Ministerio de Educación y Ciencia reconoció que el título de "Licencié Traducteur" expedido a favor de la recurrente por la "Université de l'Etat à Mons" con fecha 17 de septiembre de 1982 le faculta en España "para acceder a la profesión de Profesora de Educación Secundaria en las materias de Francés e Inglés en centros privados [...] y, siempre que reúna el resto de los requisitos exigidos en cada convocatoria no referidos a la titulación, para participar en los procesos selectivos para el ejercicio de la docencia en centros públicos no universitarios".c) Desestimó las pretensiones de la recurrente de que se reconociera eficacia retroactiva a dicha Orden Ministerial, de 26 de mayo de 1994, a la fecha de solicitud (3-1-1992) o a abril de 1992 y de ser indemnizada por los perjuicios sufridos.

Los hechos más relevantes para la resolución del presente litigio, tal como los aprecia la sentencia de instancia, son los siguientes:

1. La actora, de nacionalidad española y anteriormente belga, había solicitado el día 5 de julio de 1988 la homologación del título de Licenciado en Traducción, obtenido en la Universidad de Mons (Bélgica) en la 'Ecole d'Interpretes Internationaux de l'Université de 'Etat a Mons' (Bélgica), al título español de 'Diplomado en Traducción', al amparo de lo establecido en el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero de 1987.

2. Por Resolución de 28 de diciembre de 1988 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia, por delegación, y previo informe del Consejo de Universidades, dispuso que los títulos de Candidat-Traducteur y Licencié-Traducteur, obtenidos por la recurrente en la Universidad indicada, fuesen homologados al título español de Diplomado en Traducción (Español-Ruso). En aquellas fechas no existía la titulación de 'Licenciado en Traducción e Interpretación', que fue establecida por Real Decreto 1385/1991, de 30 de agosto, que la crea y fija las directrices generales, propias de los planes de estudios, conducentes a su obtención; estableciendo la Disposición Transitoria tercera un plazo de adaptación a las nuevas enseñanzas, de tres años, para las Universidades que venían impartiendo las enseñanzas.

3. El 20 de marzo de 1992 solicita la homologación de su título belga al español de Licenciado en Traducción e Interpretación, a que se hace referencia, y cuya denegación es objeto de este recurso.

4. El 14 de julio de 1992 el Ministerio de Educación y Ciencia informa a la actora que en esa fecha aún no se habían implantado totalmente los estudios de dicha Licenciatura en ninguna Universidad española, ni se había producido ninguna promoción de titulados españoles, como Licenciado en Traducción e Interpretación, en cumplimiento del Real Decreto 1385/1991. Se le indica, también, que debería formular nuevamente su solicitud cuando estos estudios se implanten en su totalidad en alguna Universidad española.

5. El 25 de septiembre de 1992, la Vicesecretaría de Coordinación Académica del Consejo de Universidades comunica al Ministerio que, en esa fecha, aún no había sido publicada la homologación de los planes de estudios para la Licenciatura indicada de las Universidades Pompeu y Fabra, Vigo, Málaga y Autónoma de Barcelona, 'siendo previsible que se inicien los estudios correspondientes en el próximo curso, al menos en alguna de estas Universidades'. Añadiendo que 'tratándose de estudios con una duración mínima de cuatro cursos, es evidente que, en este momento, no están totalmente implantados, como requiere ese Centro para poder homologar estudios extranjeros a las nuevas titulaciones españolas'.

   El 26 de noviembre de 1992 el Consejo de Universidades ratifica el criterio anterior, añadiendo que ningún alumno obtendrá la Licenciatura en el curso 1992-1993.

5. Emitida Resolución el día 15 de diciembre de 1992 por el Ministerio de Educación y Ciencia, la recurrente formula recurso de reposición y contra su desestimación presunta interpone el recurso contencioso-administrativo.

   Debe añadirse -se trata de un hecho no discutido por ninguna de las partes- que finalmente, por Orden Ministerial de 26 de julio de 1994, se acordó la homologación de los títulos presentados por la demandante al "español de Licenciado en Traducción e Interpretación" .

La sentencia de instancia centra, acertadamente, la cuestión planteada que se contrae a determinar si es ajustada a derecho la Resolución ministerial en cuanto exige, para llevar a efecto la homologación solicitada, que el título oficial de Licenciado en Traducción e Interpretación goce de "total implantación en alguna Universidad española". Tratándose de un título universitario superior de nueva creación (Real Decreto 1385/1991) dicha implantación no se produciría hasta que lo obtuviesen los alumnos de la primera promoción que alcancen en cualquier Universidad española el grado académico correspondiente.

La Sala de instancia entiende que esta limitación al derecho de los titulados en universidades no españolas "es razonable [...] puesto que de no ser sí el solicitante se encontraría en una situación singular, en orden al acceso de puestos de trabajo en el ámbito privado y de la Administración Pública; contraria elprincipio constitucional de igualdad ante la Ley. [...] Desigualdad que se acentuaría si el Estado español admitiese un título de Licenciado sin especificar en qué materia se expide, dadas las implicaciones entre los aspectos profesionales y los académicos; y la excepcional situación en que se encontraría la recurrente".

El escrito de interposición del recurso de casación ciertamente no identifica de manera expresa en cuál de los apartados del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional se basa, lo que justifica la censura del Abogado del Estado al respecto. Pero, sin embargo, su contenido permite deducir, sin dificultad, que denuncia la infracción de determinados preceptos constitucionales y legales, así como de la jurisprudencia que los interpreta, todo ello al amparo del artículo 95.1.4 de aquella Ley. En concreto, la recurrente alega el "quebranto de lo dispuesto en el Real Decreto 86/1987, artículo 48.4 del Tratado CEE, Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Jurisprudencia del Tribunal Supremo y artículos 96.1 y 14 de la Constitución Española".

El análisis de las cuestiones planteadas en el recurso de casación debe partir de unas premisas que permitan tratar de modo adecuado y no globalmente los diferentes problemas que el litigio suscita.

En primer lugar, según señalamos en la sentencia de esta misma fecha resolutoria del recurso de casación número 9777/1998, es preciso destacar la diferencia existente entre los procesos (como aquél) que versan exclusivamente sobre el reconocimiento de un título y experiencia profesional extranjeros a fines del ejercicio profesional y aquellos otros (como el presente o el recurso de casación 9088/1997) que versan sobre la homologación académica de un título.

La distinción es innegable, por más que sea la propia señora Pilar quien en reiteradas ocasiones a lo largo de los complejos expedientes derivados de su solicitud inicial de 1988 haya mezclado una y otra cuestión. Bastaría con citar el suplico del escrito de interposición formulado en el recurso de casación 9088/1997 para corroborar que ella misma no sólo pretende en él la declaración de nulidad de los actos administrativos denegatorios de la homologación académica de su título, sino también, "recogiendo las conclusiones formuladas en el petitum de la demanda presentada ante dicho Tribunal el 10-4-1996, respecto al derecho de homologación [...] las consecuencias inherentes a tal pronunciamiento en los procesos selectivos de acceso al Cuerpo de Profesores de E.O.I. convocados en 1992". De modo implícito en el suplico del presente recurso de casación se formula una petición análoga -inadecuada en este tipo de recursos extraordinarios- solicitando la condena de la Administración a "dejar sin efectos cuantas resoluciones posteriores hubieren sido dictadas en base a la denegación de la homologación solicitada", no obstante haber aceptado pocas líneas antes que "no se debaten aquí los efectos derivados de la denegación de la homologación de su título de Licenciado al equivalente español".

El artículo 32 de la Ley 11/1983, de 28 de agosto, de Reforma Universitaria, tras referirse en su párrafo primero a la "convalidación" de estudios, con la finalidad de seguirlos en otro centro universitario, se refiere en el segundo a la "homologación" de los títulos. A diferencia de la convalidación limitada al reconocimiento de estudios parciales, la homologación supone ya el reconocimiento por parte del Estado de títulos académicos distintos de los expedidos por él mismo. Al homologar un título extranjero el Estado, en principio, ha de contrastar sus características y compararlo con el oficial nacional en cuanto a contenido cuantitativo y cualitativo para decidir, finalmente, si lo equipara al título existente en España. La homologación supone, a tenor del artículo 1 del Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, el reconocimiento en España de la validez oficial a los efectos académicos de los títulos de educación superior obtenidos en el extranjero.

Cuando se trata de títulos académicos obtenidos en un país de la Unión Europea las atribuciones estatales en orden a su homologación en el país de acogida se rigen por el derecho interno de este último. En nuestro caso, el juicio sobre si el título extranjero puede ser considerado equivalente a un título español equiparable depende de que se cumplan los requisitos y condiciones previstos en el Real Decreto 86/1987, antes citado, a efectos de comparar los estudios cursados en el país de origen con los correspondientes programas de formación españoles. Los ciudadanos comunitarios también están sujetos a este procedimiento y , según comunicó la Comisión a la hoy recurrente, "[...] no tienen, en virtud del Derecho comunitario, un derecho objetivo a obtener la homologación de su título. Por consiguiente, el Derecho comunitario no le otorga el derecho de exigir ante las autoridades españolas que su título sea homologado a un título español comparable. La homologación de su título al título español de Licenciado en Traducción e Interpretación le ha sido concedida en virtud únicamente de la legislación española aplicable en la materia y no porque se trate de un derecho que el particular tenga en aplicación del Derecho comunitario".

Aunque en estrecha relación con lo anterior, el reconocimiento profesional de los títulosexpedidos en la Unión Europea tiene un régimen diferente, derivado del derecho que las disposiciones del Tratado CE relativas a la libertad de establecimiento, la libre prestación de servicios y a la libre circulación de trabajadores confieren a los ciudadanos comunitarios para ejercer su profesión en otro Estado.

La Directiva 89/48/CEE ha instaurado, a estos efectos, un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años. A diferencia de la homologación académica, en este caso no se comparan ya programas de formación, sino actividades profesionales: no se trata de homologar un título de un país comunitario a otro título español equivalente, sino de reconocer un título extranjero a efectos de ejercer, en el país de acogida, una actividad profesional concreta. Por ello, lo determinante es la comprobación de la identidad entre la actividad profesional que el interesado está facultado a ejercer en el país que ha expedido el título y aquella que desea ejercer en el Estado miembro de acogida.

El régimen general de mutuo reconocimiento al que se refiere la Directiva 89/48/CEE, incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por el Real Decreto 1.665/1991, tiende, pues, a facilitar el ejercicio de las libertades de establecimiento y de prestación de servicios en relación con las "profesiones reguladas" . La actuación administrativa a este respecto va encaminada a verificar no ya que la titulación obtenida en otro Estado miembro corresponda con los títulos que en España permiten el acceso a las profesiones reguladas, sino a examinar cada solicitud individualmente, según las condiciones establecidas en la Directiva y en función de la actividad profesional concreta que el interesado desee ejercer.

En este régimen comunitario de mutuo reconocimiento la Administración, sobre la base del análisis del contenido de la formación adquirida en otro país -al margen, por tanto, de la homologación académica del título en sí mismo- puede, sin más, resolver que el interesado está ya cualificado para ejercer en España una determinada profesión o puede, en otros casos, imponer condiciones adicionales a modo de mecanismos correctores o de compensación (como, por ejemplo, pruebas de aptitud) para apreciar aquella cualificación profesional.

A la luz de estas dos premisas hemos de analizar la pretensión actora. Según ya quedó expuesto, tal pretensión se limita exclusivamente al resultado negativo del procedimiento de homologación y no al reconocimiento de un título a los efectos del ejercicio de una actividad profesional, con base en la Directiva 89/48/CEE.

La Sala considera que la Administración debió, en efecto, proceder a la homologación del título en 1992, sin necesidad de esperar hasta 1994, pues la solicitante reunía en el momento de su petición todos los requisitos necesarios para ello, como lo demuestra el informe, obrante en autos, del Consejo de Universidades que ya en noviembre de 1992 había dictaminado a su favor, tras valorar "el aspecto académico del expediente en cuestión" y comprobar que "cumple en contenidos y duración los requisitos para la homologación con la nueva Licenciatura en Traducción e Interpretación". El mero hecho de que en aquel momento no estuviese "implantado" en España el título de licenciado en esta materia, pues se trataba de un título universitario superior de nueva creación (Real Decreto 1385/1991), no debió impedir la homologación del título belga presentado por la recurrente.

En efecto, ningún precepto del Real Decreto 86/1987 condiciona la homologación de los títulos extranjeros a requisitos distintos de la comprobación de la equivalencia, en contenidos y duración, de los procesos formativos que culminan con los títulos correspondientes. A los efectos de este juicio de contraste, no es necesario que se haya producido la "efectiva implantación" del nacional, esto es, que existan ya alumnos de universidades españolas en posesión de aquel título, bastando que hayan sido regulados los estudios universitarios conducentes a la obtención de la licenciatura de que se trate, como respecto de la Licenciatura en Traducción e Interpretación había sucedido.

La fundamentación jurídica de la sentencia recurrida incurre, en este punto, en un doble error de derecho. El primero, en cuanto trata de resolver un problema de homologación académica de títulos con argumentos que se refieren al reconocimiento de la aptitud profesional, como es el que afirma " [...] que de no ser así el solicitante se encontraría en una situación singular, en orden al acceso de puestos de trabajo en el ámbito privado y de la Administración Pública". Ya hemos subrayado que se trata de procedimientos diferentes, sometidos cada uno a sus propias pautas, que no deben mezclarse. En particular, no se pueden admitir argumentos que, implícita o explícitamente, invocan la defensa del titulado en universidades españolas ante la futura o hipotética competencia profesional del titulado en universidades extranjeras como base para denegar la homologación de estos últimos títulos, cuando la equivalencia formativa de unos y otros es afirmada por el propio Consejo de Universidades. El procedimiento de homologación académica de títulos tiene como finalidad el contraste de la equivalencia de la "formación acreditada" por el títuloextranjero (artículo 2 del Real Decreto 86/1987) con la formación que proporciona el título español, y para tal juicio de contraste basta que el bagaje de contenidos de una licenciatura universitaria esté ya predeterminado oficialmente, sin necesidad de que la primera promoción de licenciados haya obtenido la colación de este grado universitario en las universidades españolas.

El segundo error, en estrecha relación con el anterior, se refiere a la aplicación del principio constitucional de igualdad ante la Ley. A juicio de la Sala sentenciadora en instancia, "[...] la desigualdad se acentuaría si el Estado español admitiese un título de Licenciado sin especificar en qué materia se expide [...]", afirmación que no puede admitirse pues resulta claro que el título solicitado era, precisamente, el mismo que se regulaba en el Real Decreto 1385/1991. De nuevo la referencia que contiene la sentencia a "las implicaciones entre los aspectos profesionales y los académicos; y la excepcional situación en que se encontraría la recurrente" son rechazables pues no afectan ya al ámbito estricto de la homologación sino al de su reconocimiento a efectos profesionales.

Es cierto que en el fundamento jurídico sexto de la sentencia de esta Sala de 1 de julio de 1991 (recurso número 204 de 1989) se utilizó como argumento adicional para rechazar un recurso en materia de homologación de títulos "la anómala circunstancia de que obtengan este título [de Odontólogo] titulados en el extranjero antes de que lleguen a alcanzarlo quienes se están formando en las Universidades españolas según el nuevo Plan". Sin embargo, tal afirmación ni constituía la ratio decidenci de la sentencia ni puede ser leída al margen del resto de las consideraciones que la Sala hacía en aquel caso singular "en el que no existía una clara equivalencia de títulos y profesiones" (FJ cuarto) y concurrían el antiguo título de Odontólogo y el nuevo de Licenciado en Odontología. En todo caso, es también cierto que otras sentencia de esta misma Sala habían admitido la homologación de títulos extranjeros de Odontólogo por el correspondiente español de Licenciado en odontología, sobre la base de determinados Tratados, antes de la fecha (1991) de "implantación efectiva" de este último en España.

De todo lo expuesto se deduce que procede estimar el recurso de casación en cuanto que la sentencia recurrida, al confirmar el criterio de la Administración, ha infringido el ordenamiento jurídico, aplicando indebidamente las normas del Real Decreto 86/1987 sobre condiciones de homologación de los títulos extranjeros de educación superior, al imponer, a tal efecto, un requisito adicional que no tiene cobertura normativa.

La estimación de este motivo del recurso hace innecesario el análisis del resto pero no dispensa a la Sala de efectuar unas precisiones adicionales sobre la incidencia del fallo en otros ámbitos. En la medida en que:

1. la Administración denegó inicialmente el reconocimiento del título a determinados efectos profesionales (lo que constituye el objeto del recurso de casación número 9777/1998, fallado con esta misma fecha) para admitirlo ulteriormente, y

2. la pretensión de dotar de efecto retroactivo a esta última resolución fue rechazada por la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional objeto de aquel recurso, sentencia que, en este extremo, quedó firme,

las pretensiones distintas de la mera declaración de nulidad de la Resolución del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de diciembre de 1992 (y de la que, por silencio, desestimó la reposición frente a ella) ni serían atendibles en este recurso dada la índole del procedimiento de homologación académica, ni podrían ser estimadas al margen de aquellos otros pronunciamientos judiciales que la señora Pilar consintió.

La sentencia que declare haber lugar al recurso de casación debe, conforme al artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, resolver en cuanto a las costas de la instancia conforme a las reglas generales y en cuanto a las del recurso que cada parte satisfaga las suyas. La Sala aprecia que no existen motivos para hacer una expresa imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español