STS, 31 de Mayo de 2011

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación número 4313/2007 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha 1 de junio de 2007, en su recurso 619/2005 , por la que se desestima el recurso formulado por Dª. María Inés contra la Resolución del Director General de Costas de 28 de febrero de 2005, por la que fue desestimado el recurso de alzada interpuesto, por la misma recurrente, contra la anterior Resolución de la Demarcación de Costas de Valencia, de fecha 19 de agosto de 2004, por la que se acordó recuperar la posesión del dominio público marítimo-terrestre ocupado por la recurrente mediante una edificación ubicada en el término municipal de Massalfassar, entre los mojones M-13 y M-14 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 4 de febrero de 2002.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida, exponiendo, para ello, en síntesis, los razonamientos que se contienen en Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero de la sentencia de instancia, en los que se expresó:

"SEGUNDO. La acreditada ocupación del dominio público marítimo terrestre por una edificación sita en término municipal de Massalfassar, entre los mojones M-13 y M-14 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 4 de febrero de 2002, sin justificación suficiente del correspondiente título habilitante, dado el carácter imprescriptible de los bienes de tal naturaleza, justifica, sin duda, la recuperación posesoria de que se trata, conforme a lo dispuesto en el art. 10 de la Ley de Costas , que impone a la Administración el deber de investigar la situación de cuantos bienes y derechos se presuman pertenecientes a dicho dominio, en este caso, público estatal (art. 132.2 de la Constitución) sobre los cuales, como es sabido y por su carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables, no es posible la propiedad privada, para cuya recuperación se ha ejercitado la potestad de autotutela conservativa tras demostrar que el bien, de que se trata, es del dominio de la Administración y que el mismo ha sido ocupado, sin título suficiente, por una edificación de la recurrente.

Frente a tal situación no cabe, como pretende la actora, amparar su derecho en el art. 38 de la Ley Hipotecaria ni, frente a la misma, puede prevalecer el instituto de la prescripción adquisitiva, tal como se deduce de la propia naturaleza y caracteres del bien de que se trata (art. 7 de la Ley de Costas ), ni, tampoco, la tesis relativa a su adquisición con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas generadora de un derecho adquirido sustenta sobre una donación verbal de la titular registral, doña María del Pilar , que, en escritura pública otorgada el 21 de noviembre de 1939, adquirió por compra, los bienes que se relacionan en la misma, ninguno de los cuales, coincide, plena e inequívocamente, con el que es objeto de recuperación posesoria, y aunque así fuera, no se ha probado, de modo preciso y concreto, que fuera donado a la actora de forma verbal cuando, como es sabido, tal tipo de donación debe instrumentarse en escritura pública tanto para su validez como para ser oponible a terceros (art. 633 del Código Civil ). Es más, la finca de que se trata fue expropiada en 1964 por la Jefatura Regional de Carreteras de Valencia para la ejecución de las obras "Nuevo acceso a Valencia por el Norte de la CN-340", tal como consta en el Catastro que, si bien no prueba la propiedad real del bien, pone de manifiesto, a través de las actuaciones del correspondiente expediente, la falta de base de la titularidad dominical de la recurrente anterior a la Ley de Costas.

TERCERO. Aprobado el deslinde que, por las mismas razones se cuestiona ahora, y que, conforme a lo expresado, también procede, rechazar, porque, conviene reiterarlo, no se ha probado la titularidad dominical de la recurrente de la finca en cuestión con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Costas, la edificación de que se trata queda, sin duda, en dominio público marítimo terrestre y, en consecuencia, su recuperación posesoria, no es sólo un derecho sino un deber de la Administración cuyo cumplimiento, por imperativo legal, no queda a su arbitrio cualquiera que sea el tiempo transcurrido desde la ocupación.

Hay que añadir, por último, que mal puede ampararse en la fe pública registral quien ni siquiera ha inscrito el correspondiente bien a su nombre incluso mediante la obtención del correspondiente título inscribible en el caso de una prescripción adquisitiva contra tabulas".

TERCERO .- Contra esta Sentencia Dª. María Inés ha interpuesto el recurso de casación en el que articula y desarrolla dos motivos de impugnación en lo que ---aunque no refiere el epígrafe concreto en el que los fundamenta, de los previstos en el articulo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA )---, de su contenido se desprende que lo es bajo el epígrafe d), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, que, en el motivo primero, concreta, en los artículos 609 y 1957 del Código Civil , y, el segundo, en la infracción del articulo 38 de la Ley Hipotecaria .

En su desarrollo argumenta, respecto del motivo primero , que la infracción se produce al desconocer la propiedad privada de la recurrente sobre el citado bien, siendo los títulos acreditativos de su adquisición la donación y la prescripción adquisitiva; y, en relación al motivo segundo , se señala que, siendo los terrenos propiedad privada, su derecho debe gozar de la protección prevista en ese artículo.

CUARTO .- Se debe advertir, en primer lugar, en la naturaleza del recurso extraordinario de casación que no está legalmente concebido como una segunda instancia, al modo del recurso de apelación, sino como un recurso extraordinario, que únicamente puede fundamentarse en los motivos tasados indicados en los cuatro epígrafes del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , y cuyo objeto es la impugnación de la sentencia judicial recurrida y no el acto administrativo que se impugnó en la instancia, por lo que no se respeta la técnica propia de la casación cuando se omite cualquier crítica a la sentencia recurrida, no haciendo de la misma el centro de sus reproches.

Acorde con tal presupuesto, el debate y consiguiente examen del litigio por esta Sala Tercera se ha de limitar a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada, bien porque se ha "proveído" equivocadamente (error in iudicando) o se ha "procedido" de forma indebida (error in procedendo), y no la resolución administrativa precedente. De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal "a quo" , sin razonar el modo en que las infracciones normativas alegadas han sido cometidas por la Sala de instancia. En definitiva, el recurso de casación no constituye una segunda edición del proceso, siendo su objeto mucho más preciso y caracterizado como recurso que tiende a la protección de la norma, evitando así la confusión entre la naturaleza propia de un recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación.

La tesis contraria a la expuesta supondría trasformar la casación en una nueva instancia prescindiendo de su caracterización como recurso que tiende a la protección de la norma, y generando una confusión entre la naturaleza propia de un recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación.

Así, en nuestra STS de 30 de junio de 2004 hemos recordado ---una vez mas--- el sentido y alcance de este recurso de casación señalando que el mismo "tal cual aparece regulado en la vigente LRJCA 1998, artículo 86 y siguientes, sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente desde su ya lejana implantación en la jurisdicción civil (desde la decimonónica Ley de Enjuiciamiento de Civil aprobada por Real Decreto de 3 de febrero de 1881 hasta la novísima Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero y en la jurisdicción penal (Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882 ) hasta la más reciente introducción en el orden Contencioso-Administrativo (Ley 10/1992, de 30 de abril, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal ) que, en línea con la importante reforma acontecida con la casación civil, suprimió como motivo de casación el error de hecho en la apreciación de la prueba restringiendo, por ende, el ámbito casacional.

Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1995, de 7 de febrero , afirmaba que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la Ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6. Código Civil )"...

No ha perdido, en consecuencia, la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la Ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto, lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la Ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la Ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico.

Por todo ello en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2003 con cita de otras anteriores, sentencias de 28 de diciembre de 1996 , 12 de mayo de 1999 , 30 de junio , 10 de octubre y 9 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2001 , se insiste en que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia, y que teniendo por objeto la protección de la norma y de la jurisprudencia, solo permite al Tribunal de Casación analizar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, en base a alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se aducen alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación".

Viene esto al caso porque hemos visto al transcribir los razonamientos de la sentencia, que en ella se analizan y rechazan los mismos alegatos a que se incluyen en el escrito de interposición, y que fueron desestimados en la sentencia de instancia.

Pues bien, cuando el escrito de interposición del recurso de casación se argumenta de tal forma, reiterando de forma literal los alegatos sostenidos en instancia, se incumple el requisito previsto en el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional sobre la necesidad de que el escrito de interposición exprese razonadamente el motivo casacional en que se ampare, con cita de las normas o de la jurisprudencia que se considere infringidas, lo que conlleva en el caso en que se funde en la infracción de normas, como es el supuesto, la necesaria argumentación lógica jurídica en virtud de la que se concluya la infracción cometida por la sentencia.

QUINTO .- De todas formas, desde una perspectiva de fondo, tampoco los recursos pueden ser acogidos, pues son acertadas las razones por las que la Sala de instancia:

1. ) Rechaza que la recurrente acreditara la titularidad dominical sobre los terrenos litigiosos, porque es insuficiente el título alegado ---donación verbal--- según dispone el artículo 633 del Código Civil y, además, porque en todo caso, los terrenos afectados serían de titularidad del Estado como consecuencia de la expropiación realizada en el año 1964 para la ejecución del proyecto "Nuevo acceso a Valencia por el Norte de la CN-340", figurando en el Catastro como propiedad estatal.

2. ) Rechaza la posibilidad de que la propiedad pudiera haberse adquirido por usucapión, por prohibirlo el artículo 132 de la Constitución al tratarse de un bien de dominio público y, específicamente, al tratarse de dominio público marítimo-terrestre, el artículo 7 de la Ley 22/1988, de Costas (LC ); y,

3. ) Rechaza la aplicación prevista en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria porque tal régimen requiere, en primer lugar, que el titular del derecho lo tenga inscrito en el Registro de la Propiedad, lo que no era el caso de la recurrente.

Debemos advertir, con carácter previo, que la potestad ejercitada por la Administración ---recuperatoria de la posesión prevista en el artículo 10 de la Ley 22/1988, de Costas ---, es posterior al deslinde de los terrenos, aprobado por Orden Ministerial de 4 de febrero de 2002, contra cuya aprobación no se interpuso recurso alguno por lo que devino firme, tal y como consta en la resolución administrativa impugnada. Por ello, y estando los terrenos litigiosos incluidos dentro de la zona de dominio público, es de aplicación el régimen general previsto en el artículo 9.1 de la Ley de Costas , con arreglo al cual no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, sin perjuicio de la aplicación del régimen transitorio previsto en la propia Ley en los supuestos y condiciones previstos en la norma.

Partiendo de ello, la insuficiencia del primer título invocado por la recurrente ---donación verbal de la titular registral---, es clara por aplicación de lo dispuesto en el articulo 633 del Código Civil , pues, tal precepto dispone como requisito de validez de la donación de inmuebles, que se efectúe en escritura pública, en la que se expresarán individualmente los bienes donados y el valor de las cargas que deba satisfacer el donatario. Por ello, el incumplimiento de la forma ad solemnitatem exigida en ese precepto determina la invalidez de la donación.

Por el contrario, la titularidad administrativa sobre el bien litigioso aparece amparada en el Catastro Inmobiliario, como consecuencia de la expropiación realizada en el año 1964, figurando en tal expediente como expropiada la titular registral y, según la recurrente, donante del inmueble, Dª Noelia , sin que este titulo de propiedad pública, que constaba en la resolución impugnada, fuera eficazmente combatido por la recurrente que simplemente negó la titularidad publica apoyándose en la falta de inscripción en el Registro de la Propiedad, sin que propusiera prueba alguna tendente a desvirtuar que el bien fuera finalmente expropiado.

Tampoco pudo la recurrente adquirir el bien por prescripción, ya que el carácter demanial del bien lo impedía por aplicación del artículo 132.1 de la Constitución referido al dominio público en general y el artículo 7 de la Ley de Costas , que declara el carácter imprescriptible de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, a lo que habría que añadir las consecuencias y efectos previstos en el artículo 8 y 9 de esa Ley , en cuanto a que en tales bienes no se admitirán más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la Ley de Costas y de que carecen de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad y que no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre.

En la STS de 11 de diciembre de 2009 , pusimos de manifiesto que:

"En tal sentido hemos reiterado en la STS de 18 de octubre de 2004 que "importa al menos dejar bien claro que desde la entrada en vigor de la Constitución no es posible, en ningún caso, la existencia de parcelas de propiedad privada en esa zona"; STS en la que reproducíamos la doctrina establecida al efecto por este Tribunal Supremo en STS de 6 de marzo de 1990 : "Segundo.- Ya con este punto de partida será de recordar ante todo que esta Sala carece de jurisdicción para formular pronunciamientos de titularidad dominical ---art. 2.) de la Ley Jurisdiccional --- y que por tanto sus declaraciones al respecto no tiene otra virtualidad que la meramente prejudicial establecida en el art. 4.1 de la Ley Jurisdiccional . Con esta precisión ha de subrayarse que después de la Constitución no resultan ya viables en ningún caso las parcelas de propiedad privada en el ámbito de la zona marítimo-terrestre.

Así deriva terminantemente de su art. 132.2 : este precepto después de "remitirse" a la ley para la concreción de qué bienes integran el dominio público estatal, abandona ese criterio para asumir el directo protagonismo en la definición del dominio público marítimo incluyendo dentro de éste "en todo caso" la zona marítimo-terrestre.

No existe ya posibilidad de propiedad privada dentro de dicha zona. Y ello desde el momento mismo de la publicación de la Constitución.

Naturalmente el citado art. 132.2 "convive" con el art. 33,3 también de la Constitución, convivencia o contexto éstos que exigen una interpretación sistemática que se resuelve entendiendo que en tanto se dictara la normativa al respecto ---hoy Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio con su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471-1989, de 1 .º de diciembre---, el particular gozaría de una posesión análoga a la que ostenta el concesionario: esta situación es perfectamente compatible con la afirmación de dominio público".

Y, por si lo que esta sentencia que acabamos de transcribir no resultara del todo convincente, recordaremos ---como hacíamos en la citada de 18 de octubre de 2004 --- también la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 , que dice, entre otras cosas, que el legislador puede establecer "regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de éstos, como es, en el caso que ahora nos ocupa, la de contigüidad o proximidad respecto del dominio público marítimo-terrestre". Por otro lado, señala que la "eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues es, cuando menos, la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma, de manera que si de expropiación ha de hablarse, es aquélla la que establece la causa expropiandi". En relación con la eventual existencia de enclaves de propiedad privada en el dominio público, señala que si éstos "se mantuviesen en los términos actuales, las limitaciones que al uso y aprovechamiento de tales bienes pudiera resultar de la nueva regulación legal no podrían ser consideradas, aunque fueran más intensas que las anteriores, como privación del derecho de propiedad".

Por otra parte esta Sala, en sentencias de 10 , 12 y 17 de febrero de 2004 ha declarado que "la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C. E .).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera núm. 3 , que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, núm. 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de diciembre , remite a la Disposición Transitoria Cuarta, núm. 1 , que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas.

Es más, el núm. 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 , se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento .

Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª -4 no sea tan explícita.

Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde".

Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de diciembre de 2003 (casación núm. 2666/00 ), que se remite a la de 20 de octubre de 2000 (casación 9670/98 ). En ella decíamos lo siguiente: "La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo- terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

Igualmente en la STS de 31 de diciembre de 2003 se expone que "aunque fuera cierto, y ello se dice ahora con el valor de mera hipótesis, que los documentos de fechas 20 y 30 de septiembre de 1954 y 26 de junio de 1986 hubieran reconocido que los terrenos en cuestión eran de propiedad privada, no por ello sería disconforme a Derecho el deslinde practicado, pues es del mandato posterior de esa Ley 22/1988 , y no de un actuar ilícito, por contrario al principio que prohibe ir contra los actos propios (que es lo que denuncia el quinto de los motivos de casación), del que deriva hoy, obligadamente, la inclusión de aquellos terrenos en el dominio público marítimo terrestre. En este sentido, basta lo dicho por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 17 y 18 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 1245 de 1999 y 6397 de 2000, para afirmar la corrección de aquel pasaje de la sentencia recurrida en el que se lee; "(...) sin que puedan admitirse enclaves de carácter privado en la zona marítimo-terrestre, de modo que las propiedades privadas existentes desaparecen mediante la conversión en derechos concesionales sobre el dominio público (...)".

Finalmente, los efectos previstos en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria en cuanto a la presunción de existencia de los derechos inscritos en el Registro de la Propiedad y de que pertenecen a su titular en la forma indicada en el asiento respecto, no son aplicables a la recurrente, que carece de derecho alguno inscrito en el Registro.

SEXTO . - Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta del Abogado del Estado a la cantidad máxima de 2.000 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 4313/2007, interpuesto por Dª. María Inés , contra la sentencia dictada en fecha de 1 de junio de 2007 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Recurso contencioso-administrativo número 619/05 ), la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial del Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.