STS, 14 de Diciembre de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dicto sentencia parcialmente estimatoria del recurso nº 1867/1998 . Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Madrid y de D. Estanislao se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, que fueron admitidos mediante providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de junio de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de Madrid compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 22 de septiembre de 2005, escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo de conformidad con lo solicitado su escrito de demanda.

Por Auto de 25 de octubre de 2005 se declaró desierto el recurso de casación preparado por D. Estanislao y mediante providencia de 19 de septiembre de 2006 se acordó la admisión del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid; y finalmente, mediante Providencia de 26 de octubre de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, la Comunidad de Madrid y D. Estanislao a fin de que en el plazo de treinta días formalizasen por escrito su oposición, lo que hizo este último en escrito presentado el 21 de diciembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando la inadmisión del recurso y, en su defecto, su desestimación, confirmando la sentencia recurrida y con imposición de costas a la parte recurrente. Mediante providencia de 3 de mayo de 2007 se declaró caducado el trámite de oposición concedido a la Comunidad de Madrid.

Por providencia de fecha 26 de Noviembre de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de Diciembre de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 4987/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictó el 12 de mayo de 2005 en el recurso contencioso-administrativo nº 1867/1998, interpuesto por D. Estanislao .

En este recurso la parte recurrente había impugnado el Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 17 de abril de 1997, tras su corrección por Acuerdo de 8 de enero de 1998, por el que se aprobó con carácter definitivo el Proyecto de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, en cuanto a las determinaciones establecidas para el terreno situado entre los números NUM000 y NUM001 de la AVENIDA000 . Solicitó, concretamente, en su demanda que se dictase sentencia por la que se declarase:

A) Que el Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, celebrado el día 17 de abril de 1997, no es conforme a derecho en lo que afecta a la calificación urbanística de la finca sita en la AVENIDA000 entre los números NUM000 y NUM001 .

B) Que sea declarado nulo dicho Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en lo que se refiere a la mencionada calificación urbanística de la citada parcela, la que habrá de ser declarada edificable en toda la extensión de su superficie que se ajuste a la alineación exterior de las edificaciones colindantes.

C) Que de no declararse edificable en la forma expuesta, se proceda a indemnizar a D. Estanislao, por el valor urbanístico de la totalidad de la finca, o de la parte que no lo sea y esté siendo usada como bien público

La sentencia de instancia, en su fundamento de derecho segundo, concreta el régimen urbanístico previsto en el PGOU impugnado para los terrenos litigiosos, lo que hace en función de las conclusiones del dictamen pericial, que recoge en los siguientes términos:

"Según el dictamen pericial practicado en autos por el perito arquitecto don Juan Carlos, la situación urbanística de la finca objeto del presente dictamen es la siguiente: En el P.G.O.U de Madrid de 1997 vigente se, califica al suelo con A.P.I. 16.10, por tanto se remite al P.E.R.I 18.02 de P.G.O.U. de Madrid de 1985, dicho plan es el Expediente n° 86/60 del Ayuntamiento de Madrid, aprobado definitivamente el 28/l0/88, en dicho plan se mantiene para el solar objeto de este trabajo, la edificación quedando fuera de la zona afecta a expropiación. La Ordenanza aplicable en dicho PERI es la de Edificación Residencial a Mantener (ME). Esta ordenanza en el Art. 5.1.1 remite a la Ordenanza 3 del P.G.O.U de 1985, que en su Art. 11.3.2 para "obras admisibles" en su punto 3° y para "nueva edificación" son posibles: 1° "construcciones enteramente subterráneas, destinadas para aparcamiento para residentes". 2°) " "Es también posible la edificación de nueva planta, destinada a usos dotacionales de titularidad pública".

Sobre esta base, la sentencia estima parcialmente el recurso contencioso administrativo, remitiéndose a los argumentos contenidos en una anterior sentencia de esa misma Sala, de fecha 30 de julio de 2002, dictada en el recurso contencioso- administrativo 1212/97, por la que anuló el artículo 8.3.5.3

.b de las Normas Urbanísticas -NNUU- del PGOU de Madrid; remisión que efectúa la Sala al considerar que la Ordenanza aplicable prevista en el PGOU para los terrenos concernidos era la misma en uno y otro litigio, Ordenanza Zona 3 (cuyo uso cualificado es el residencial), y que la contradicción interna que presentaba esta regulación debía resolverse en el sentido de posibilitar la edificación residencial en las parcelas no edificadas, de acuerdo con su uso cualificado, no siendo ajustado a Derecho limitar el destino de las edificaciones bajo rasante a garaje para aparcamientos de vehículos y las construidas sobre rasante a servicios de infraestructura, o usos dotacionales. En este sentido, la sentencia ahora recurrida, recogiendo la argumentación contenida en su precedente sentencia de 30 de julio de 2002, señala literalmente:

"Para la correcta resolución de la cuestión de fondo planteada nada mejor que comenzar por reproducir las Normas del Plan General impugnado cuyas determinaciones estima la recurrente que resultan contradictorias .

En el artículo 8.3.2 (2) de dichas Normas, al regular las condiciones particulares de la Zona 3 y su volumetría específica, se establece expresamente que " Su uso cualificado es el residencial.

A su vez 1 el artículo 7.2.3 (2 ) de las mismas que son usos cualificados "aquellos que se corresponden directamente con el destino urbanístico de los suelos concretado en la calificación de los mismos por los instrumentos de Ordenación. De entre los usos cualificados ya los efectos del cálculo del aprovechamiento tipo se distingue el uso cualificado característico, como aquel que predomina entre los cualificados de un área de reparto, asignándose a su coeficiente de ponderación el valor de la unidad en el cálculo del aprovechamiento tipo" .

En relación con el régimen de obras permitido en el ámbito de la zona 3 1 el artículo 8.3.5.3 .b) establece que "Se admiten obras de nueva planta en parcelas existentes que, a la entrada en vigor del presente plan general, se encuentren libres de edificación y constituyan fincas registrales independientes. La edificación será enteramente subterránea, los espacios libres sobre rasante deberán ser arbolados y tratados como áreas estanciales 1 y las edificaciones estarán destinadas a :

i) Servicios infraestructurales.

ii) Garajes aparcamientos para vehículos: sometidos a las condiciones reguladas en el Capítulo 7.5

Se admiten, asimismo, obras de nueva planta destinadas a usos dotacionales 1 en parcelas calificadas como tales, sometidas a las mismas condiciones que para las obras de ampliación de usos dotacionales se fijan en el art. 8.3.7 1 con una edificabilidad máxima de uno con cuatro (1,4 ) metros cuadrados por metro cuadrado".

[...]El recurso debe ser estimado. Basta la lectura detenida de las normas que acabamos de reproducir, para apreciar la manifiesta contradicción de lo dispuesto en la ultima con las dos primeras, ya que el contenido esencial de la edificación residencial, que es su destino al uso habitacional, queda radicalmente impedido por la norma impugnada (artículo 8.3.5.3 .b) .

Es claro que el uso cualificado residencial no puede satisfacerse a través de edificaciones exclusivamente subterráneas, por lo que la Norma impugnada está determinando imperativamente un uso único en las parcelas vacantes en términos y condiciones no previstos de acuerdo con la propia reglamentación contenidas en las Normas Urbanísticas del Plan.

Frente a ello no puede validamente alegarse que no existe un derecho al mantenimiento de las condiciones de aprovechamiento urbanístico establecido para un periodo determinado por un planeamiento concreto, como hacen los demandados, pues reiteradamente ha declarado la Sala Tercera del Tribunal Supremo ( Sentencias de 17 de Septiembre de 1982, 28 de Marzo de 1983, 9 de Abril de 1984, 7 de Febrero de 1985, 24 de Febrero de 1987, 20 de Junio de 1989 y 20 de Marzo de 1991, entre otras) que el límite al ius variandi de la Administración en la revisión del planeamiento viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan. En consecuencia, el ius variandi no puede amparar la norma impugnada, dada la manifiesta contradicción de ésta con los estándares determinados por la calificación del suelo como residencial".

Por todo ello, la sentencia concluye con la estimación parcial del recurso, lo que hace en los siguientes términos:

"Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Estanislao, contra el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 17 de abril de 1997, tras su corrección por Acuerdo de 8 de enero de 1998, en cuanto a las determinaciones establecidas para el terreno situado entre los números NUM000 y NUM001 de la AVENIDA000,, API 16.10, "Barrio del Carmen ", anulando parcialmente el planeamiento en el punto impugnado y declarando la nulidad de las determinaciones relativas a las limitaciones establecidas para la nuevas construcciones, es decir, que sean enteramente subterráneas, destinadas para aparcamiento para residentes".

Contra esta sentencia el Ayuntamiento de Madrid ha interpuesto recurso de casación, en el que desarrolla dos motivos:

Al amparo de la letra d) del artículo 88.1. de la Ley Jurisdiccional 29/98 por infracción cometida por el Tribunal "a quo" de los artículos 103 y 9.3 de la Constitución Española, en relación con los artículos reguladores del régimen jurídico de la revisión de los planes de urbanismo y de la delimitación de los ámbitos zonales de ordenación, artículos 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, 154.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 54 de la Ley 30/1992 .

Entiende la recurrente que el Proyecto de Revisión del PGOU está suficientemente motivado y justificado en cuanto al establecimiento, dentro de la zona 3, de un régimen de edificaciones y usos distinto en función de estar o no edificados los terrenos, conteniendo la Memora la motivación en la limitación del uso y destino de las construcciones de nueva planta a construir en los solares.

Al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 por infracción de la jurisprudencia referida a la motivación "in aliunde" de los actos administrativos, al no tener en cuenta la sentencia la justificación contenida en la propia Memoria ni en otros documentos del Plan.

Alega que la sentencia aprecia indebidamente la contradicción entre lo dispuesto en el artículo 8.3.5.3

.b) con lo dispuesto en el artículo 8.3.2.2 de las NNUU del PGOU, "cuando hay que partir como obra justificado en la Memoria del Plan General, pag. 535, de una situación de consolidación de la ciudad en estas áreas, entendiéndose que las áreas sobre las que despliega sus efectos la Ordenanza Zona 3 Volumetría Específica ha culminado el proceso de ocupación y utilización del espacio" .

La representación procesal de D. Estanislao, en su escrito de oposición, solicita la inadmisión del recurso por haber devenido firme la sentencia dictada por la Sala de instancia en su recurso 1212/1997 al resultar confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación 1564/2003 y, además, porque el ordenamiento jurídico concernido, que se refiere a la interpretación del PGOU del Ayuntamiento de Madrid, es exclusivamente autonómico, por lo que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad no es susceptible de casación por aplicación de lo dispuesto en el artículo 93.2 .a), tal y como se indica en la sentencia de la Sala 3ª del TS en su recurso de casación 1564/2003 referido. Con carácter subsidiario solicita la desestimación por cuanto el recurso reitera los mismos argumentos que los recogidos en el escrito de interposición del recurso de casación 1564/2003 y que fueron desestimados por la sentencia de esta Sala de 25 de julio de 2006 .

Centrado así los términos del debate, podemos ya anticipar que vamos a desestimar el recurso de casación, por las razones que apuntaremos a continuación.

Ante todo, porque la controversia planteada no se rige realmente por normas de Derecho estatal o comunitario europeo, sino exclusivamente local, toda vez que el debate procesal en la instancia ha girado en torno a la interpretación de las Normas Urbanísticas del PGOU de Madrid, en concreto en torno a la Ordenanza reguladora de la Zona 3, sin que la sentencia impugnada haya resuelto esta cuestión aplicando Derecho estatal o comunitario.

Realmente, la cita preceptos estatales infringidos que hace la parte recurrente en casación tiene mero carácter instrumental, para posibilitar el acceso al recurso de casación, pues dichas normas no guardan relación con las cuestión debatida, que, insistimos, ha versado sobre la interpretación y aplicación de una norma local, de naturaleza reglamentaria, cual es el PGOU de Madrid. La Sala de instancia interpreta en su sentencia esa normativa local, resolviendo las contradicciones internas que aprecia en la regulación de la Ordenanza aplicable a los terrenos, y acudiendo para ello al criterio de interpretación lógica, sin que en el escrito de interposición se contenga una argumentación referida a la forma en que la Sala, al realizar tal interpretación, ha infringido normas de Derecho estatal o comunitario verdaderamente relevantes y determinantes del fallo.

En consecuencia, lo que en realidad pretende la parte recurrente, bajo la cobertura formal del Derecho estatal que se cita como infringido, es que esta Sala reconsidere la interpretación de los referidos preceptos del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, de forma distinta a la realizada por el Tribunal Superior de Justicia, lo que no es posible, pues como ya ha señalado esta Sala en reiteradas ocasiones (ad. ex. Sentencias de 11 de mayo de 2006 -casación 1363 / 2003-, 30 de julio de 2008 -casación 5598 / 2004- o 10 de noviembre de 2008 -casación 2298 / 2005 -) no le corresponde al recurso de casación la reinterpretación de las normas urbanísticas autonómicas o locales, como resulta de lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo demás, como acertadamente apunta la parte recurrida, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo contencioso administrativo, el 30 de julio de 2002 en su recurso 1212/1997, y a la que se remite la sentencia objeto del presente recurso de casación (al recoger en su fundamento de derecho segundo la motivación contenida en aquella), estimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1997 por el que se aprobó, con carácter definitivo, el Proyecto de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid y, en consecuencia, anuló el artículo 8.3.5.3 .b) de las Normas Urbanísticas del PGOU. Y esa sentencia de 30 de junio de 2002 es hoy firme, al haber sido confirmada por la sentencia de esta Sala y Sección de 25 de julio de 2006, que ha declarado no haber lugar al recurso de casación nº 1564/2003 interpuesto por la Comunidad y el Ayuntamiento de Madrid contra la misma.

Además, también en nuestra sentencia dictada en esa misma fecha en el recurso de casación nº 3365 / 2003 confirmamos la sentencia dictada el 31 de diciembre de 2002 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 1213/1997, sobre revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, que anuló el mismo precepto de las Normas Urbanísticas del PGOU de Madrid.

Teniendo en cuenta que resulta aplicable a los terrenos litigiosos a que se refiere el presente recurso esa misma Ordenanza de la Zona 3, no nos cabe sino reproducir a continuación cuanto entonces dijimos, dada la evidente similitud y relación entre ambos litigios. Dicen, en efecto, las sentencias de 25 de julio de 2006 en su fundamento de Derecho quinto:

"De los dos motivos de casación alegados por el Ayuntamiento recurrente, en el primero se invoca la infracción de una serie de preceptos (artículos 103 y 9.3 de la Constitución, 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 154. 2 y 3 del Reglamento de Planeamiento y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) porque ---como hemos señalado--- el motivo por el que se definió en la Norma Zonal 3 ("Volumetría específica") un régimen diferenciado en el régimen de obras para las fincas edificadas respecto de las fincas libres de edificación sin que haya sido vulnerado el principio de igualdad, aparece suficientemente razonado en la propia Memoria del Plan General (página 535, punto 5.3); mientras que en el segundo se asegura que la Sala de instancia ha conculcado también la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo relativa a la motivación in alliunde de los actos administrativos, según la cual es suficiente la implícitamente contenida en la documentación del Plan.

Pues bien, estos dos motivos se basan en una premisa incierta, cual es que el tratamiento diferenciado o limitado de obras permitidas en las parcelas libres dentro de una zona residencial a que el recurso se contrae, aparece explicado y justificado en la Memoria --- Norma Zonal 3 ("Volumetría específica")--- y en la documentación del Plan General, cuando lo cierto es que en la primera se contienen indicaciones generales sobre las denominadas situaciones intermedias de determinadas zonas, resultado de la ordenación urbanística existente; y contemplándose en la documentación la distinta ordenación de unas y otras parcelas dentro de una misma zona o de un mismo sector, pero sin justificar el diferente tratamiento para estas parcelas en función de la Norma Urbanística en concreto impugnada ( artículo 8.3.5.3

.b) de las Normas Urbanísticas del PGOU ), y dedicada a las obras permitidas, tras ser la misma calificada de uso residencial cualificado. Tal limitación ---y así ha sido calificado por la Sala de instancia--- carece de justificación alguna, ya que la aludida motivación lo único que hace es perderse en consideraciones generales, circunstancia que ha conducido ---por los términos en que se redacta--- a la interpretación verificada por la Sala de instancia, que, por una parte, como hemos expuesto, se trata de una interpretación de una norma autonómica de planeamiento, y, de otra, el resultado de tal interpretación jurídica se nos presenta como lógica y en modo alguno absurda o arbitraria, por lo que estamos obligados a mantenerla.

Por otra parte los motivos han de ser igualmente rechazados desde la perspectiva de la falta de motivación de la sentencia de instancia, aspecto al que también perecen referirse los motivos municipales.

Basta con citar la STC 6/2002 de 14 de enero que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE, sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE, que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto ---y sobre todo--- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 13/1987, de 5 de febrero, F. 3; 56/1987, de 14 de mayo, F. 3; 14/1991, de 28 de enero, F. 2; 122/1991, de 3 de junio, F. 2; 165/1993, de 18 de mayo, F. 4; 122/1994, de 25 de abril, F. 5; 5/1995, de 10 de enero, F. 3; 115/1996, de 25 de junio, F. 2, 79/1996, de 20 de mayo, F. 3; 50/1997, de 18 de marzo, F. 4 y 139/2000, de 29 de mayo, F. 4 )".

Tal exigencia se nos presenta sobradamente cumplida en los acertados razonamientos que la sentencia de instancia contiene en su Fundamento Tercero y que, en su integridad, hemos transcrito en nuestro anterior Fundamento Segundo".

Estas mismas razones, plenamente aplicables al caso de autos, conducen a la desestimación del recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, a la vista de las actuaciones procesales, respecto de la minuta del Sr. Letrado de D. Estanislao a la cantidad de

2.000'00 euros (artículo 139.3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.