STS, 5 de Octubre de 2005

En el recurso contencioso-administrativo número 12/1999 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 17 de mayo de 2002, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Esteban Álvarez, en nombre y representación de Dña. Nuria, Dña. María Rosa, Flora, Dña. Melisa, D. Luis Pedro, Dña. María Esther y D. Ángel Daniel y D. Cesar, contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de fecha 28 de noviembre de 1997, por la que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Petrel. No se hace una especial imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de Dª Nuria, Dª María Rosa, Dª Flora, Dª Melisa, D. Luis Pedro, D. Ángel Daniel, Dª María Esther y D. Cesar, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción del artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 25 de la actual Ley de la Jurisdicción.

Por vulneración de la Jurisprudencia relativa a la notificación personal del acto de aprobación definitiva a aquellos administrados que formulan alegaciones en el procedimiento de elaboración del Plan y, por ende, del artículo 58 (antes artículo 79) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución) y, específicamente, del derecho a la congruencia de las resoluciones judiciales, por incongruencia omisiva o, en su caso, mixta o por error.

Por vulneración del derecho fundamental a obtener la tutela efectiva de jueces y tribunales, por error judicial de relevancia constitucional.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte resolución casando y anulando la recurrida y en su lugar dicte otra por la que se acuerde la admisión del recurso, mandando seguir adelante sus trámites hasta Sentencia que resuelva el fondo del asunto; y ello imponiendo las costas devengadas en el presente recurso a la parte demandada, en cuanto se opusiere al mismo, de conformidad con lo expuesto en el cuerpo de este escrito que se da en el presente suplico íntegramente por reproducido".

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PETRER se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso, subsidiariamente no haber lugar al mismo y se impongan las costas la recurrente.

La representación procesal de la GENERALIDAD VELENCIANA se opuso igualmente al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que dicte sentencia desestimatoria del mismo con todos los pronunciamientos favorables a esta Administración demandada, incluida la condena en costas por ser ello preceptivo.

Mediante Providencia de fecha 7 de septiembre de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 21 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

El recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación se interpuso el 5 de enero de 1999 contra el Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Petrer (Alicante), pretendiendo la parte actora, en el suplico de su demanda, la declaración de nulidad de pleno derecho de las normas relativas al suelo no urbanizable común tipo E y a la Red Primaria de Pasillos Verdes y Comunicaciones que figuran en el Plano nº 1, Hoja nº 2, de la Ordenación Estructural -Zonas de Ordenación Urbanística -Red Primaria.

La representación procesal de la Generalitat Valenciana opuso ante todo dos causas de inadmisión de aquel recurso:

Una, la de su interposición extemporánea, alegando a tal fin que los acuerdos de aprobación definitiva, de fechas 28 de noviembre de 1997 y 30 de enero de 1998, se publicaron en el D.O.G.V. nº 3291, de fecha 22 de julio de 1998; a lo que añadía el argumento de que tanto el artículo 59.2 de la Ley Autonómica 6/1994, de 15 de Noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, como el artículo 179.2 del Reglamento de Planeamiento de dicha Comunidad, aprobado por Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, disponen que la publicación de la aprobación definitiva excusa su notificación individualizada.

Y, otra, consistente en el no agotamiento de la vía administrativa, pues contra esos actos de aprobación definitiva, adoptados por la Comisión Territorial de Urbanismo, la actora no interpuso recurso ordinario ante el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes.

De dichas dos causas de inadmisión, la primera de ellas fue también invocada por la representación procesal del Ayuntamiento de Preter; que añadía en su argumento que la dirección letrada de la actora intenta, a través de un escrito que dirigió al Ayuntamiento el 29 de octubre de 1998, solicitando certificación sobre la fecha de la aprobación definitiva de aquel Plan (certificación que dice le fue notificada el día 6 de noviembre), reabrir artificialmente el plazo que le permitiera acudir a la vía jurisdiccional.

La Sala de Instancia, en la sentencia aquí recurrida, analiza tan sólo la segunda de esas causas de inadmisión; y la acoge sin más argumento que el consistente en la constatación de que dicho recurso ordinario no se interpuso y en la afirmación de que el mismo era preceptivo conforme a los artículos 114, 115, 116 de la Ley 30/1992 y 14 del Decreto 77/1996; siendo contra tal decisión contra la que se alza el primero de los motivos de casación, en el que se denuncia la infracción del artículo 107.3 de la citada Ley 30/1992. El motivo debe ser acogido, pues la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha venido reconociendo sin vacilaciones, ya desde una antigua sentencia de su entonces Sala Cuarta de fecha 8 de mayo de 1968, seguida por las de 7 de febrero de 1987, 22 de enero de 1988, 9 de mayo de 1989, 16 de octubre de 1990, 19 de febrero de 1991, 16 de septiembre de 1992, 30 de marzo de 1993, etc., etc., el carácter normativo de los instrumentos de ordenación urbana. Estos, no obstante su contenido heterogéneo, son, o no dejan de ser también y en todo caso, normas jurídicas con rango formal reglamentario. Consecuencia de ello es, entre otras (como, por ejemplo, la posibilidad de su impugnación indirecta), que el régimen de impugnación de dichos instrumentos de ordenación urbana quede regido prioritariamente por lo dispuesto en aquel artículo 107.3 de la Ley 30/1992, a cuyo tenor: "Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".

Obsérvese, en todo caso, que siendo ese el tenor literal de la norma que acaba de ser transcrita y siendo determinadas normas del Plan General de Ordenación Urbana de Petrer lo que se impugnó en el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación, una interpretación restrictiva de las causas de inadmisión, que es precisamente la que demanda el artículo 24.1 de la Constitución y, más en concreto, el derecho de acceso a la jurisdicción, no autoriza una decisión como la que tomó la Sala de Instancia, pues en nuestro ordenamiento jurídico hay elementos explícitos, como son el tenor de aquel artículo 107.3 y la jurisprudencia citada sobre la naturaleza normativa de los Planes, que permiten una interpretación como la que aquí sostenemos; esto es: que un recurso contencioso-administrativo como el que pende ahora en grado de casación no exigía para su admisión la previa interposición de un recurso en vía administrativa.

No conteniendo la sentencia recurrida más razón de decidir que la ya analizada, procede ahora que resolvamos lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate en la instancia [artículo 95.2.d) de la Ley 29/1998], examinando en primer término, por tanto, la primera de aquellas dos causas de inadmisión, referida, según dijimos, a la alegada interposición extemporánea del recurso contencioso-administrativo.

El medio a través del cual se comunica el contenido de las disposiciones administrativas a sus destinatarios es su publicación en el Diario Oficial que corresponda (artículo 52.1 de la Ley 30/1992); mientras que la notificación es el medio para la comunicación de los actos administrativos (artículo 58.1 de la misma Ley), excepción hecha de determinados casos, en los que la publicación sustituye a la notificación surtiendo sus mismos efectos (artículo 59.5 de la repetida Ley).

Dada su naturaleza de disposiciones administrativas, los Planes Generales de Ordenación Urbana se comunican a la pluralidad de sus destinatarios a través de la publicación en el Boletín Oficial correspondiente del acuerdo que los aprueba definitivamente, con inclusión, en la publicación, del articulado de las normas que contienen. Así resulta de lo que se dispone en el artículo 124.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (artículo, el citado, no derogado por la Ley 6/1998, de 13 de abril, ni afectado por la STC 61/1997, que afirmó que nada se opone a la correcta atribución de carácter básico que al artículo 124.1 efectúa la Disposición final única, 1, de aquel Real Decreto Legislativo), complementado por el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, entendido en el modo que la Jurisprudencia de este Tribunal Supremo lo ha interpretado en el aspecto relativo al alcance de la obligación de publicar las normas de los planes urbanísticos; o en el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril; o -por lo que hace a la norma autonómica aplicable directamente en este proceso- en el artículo 59 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, sobre Regulación de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, que concluye lo dispuesto en el primer párrafo de su número 2 con la previsión, ciertamente, de que "la publicación de la aprobación definitiva excusa su notificación individualizada".

No cabe desconocer, sin embargo, la necesidad de cohonestar las reglas por las que se rige el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general con aquellas otras que rigen la posición de los interesados en los procedimientos administrativos. Esa necesidad late, sin duda, en las vacilaciones que son de ver en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la cuestión que ahora analizamos; vacilaciones de las que se hace eco la sentencia de fecha 12 de noviembre de 1997 en la que se lee: La cuestión de si el acuerdo de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico ha de ser notificado personalmente a quienes han comparecido en el expediente de elaboración y han formulado alegaciones como partes especialmente interesadas, o si basta la publicación de ese acuerdo en los periódicos oficiales, como prevé con carácter general el artículo 44 de la Ley del Suelo, no ha sido objeto de una respuesta uniforme por esta Sala que, a salvo los planes de iniciativa particular en que la notificación del acuerdo de aprobación definitiva personalmente al promotor es incuestionable, en algunas ocasiones ha declarado que basta su publicación (Sentencias de 17 octubre 1990 y 25 febrero y 19 diciembre 1995), aunque en otras han exigido la notificación personal a los administrados que han intervenido en el expediente de elaboración del plan como especialmente interesados (Sentencias de 9 mayo 1985, 14 marzo 1988 y 8 febrero 1990 y 21 enero 1992).

Otras sentencias más recientes, posteriores a aquellas que invocó la parte actora, son las de fechas 16 de mayo de 2000 y 13 y 20 de febrero de 2003, en las que se lee lo siguiente: En la primera, el acto recurrido tiene por objeto la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Roda de Ter en uno de sus contenidos, y dicho acto de aprobación de esa modificación de normas de planeamiento general -artículo 70.4 de la Ley del Suelo de 1976 en relación con el 70.3- requiere un procedimiento administrativo específico regulado en los artículos 40 y 41 de esa Ley, que precisa en su artículo 49 que la modificación de los Planes se sujetará a las mismas disposiciones enunciadas para su formación, sin que en tal tramitación se exija ni se contemple la necesidad de notificación personal a cada uno de los posibles interesados o afectados en su contenido, efectos o desarrollo, siendo la publicación oficial de tal Acto de aprobación, el requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes Generales o Normas Subsidiarias equivalentes y sus modificaciones, y el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por ese planeamiento, lo cual no es sino aplicación concreta del artículo 46 de la Ley de Procedimiento Administrativo y del principio de que las disposiciones de carácter general, como son las Normas Subsidiarias de Planeamiento, se entienden notificadas a la pluralidad indeterminada de sujetos a los que se dirige, mediante su legal y oficial publicación en los Diarios y Boletines Oficiales estatales, comunitarios, provinciales o locales, respectivamente determinados al efecto en cada supuesto. Y en las segundas, que no es necesaria tal notificación personal en el supuesto de aprobación en sus diversas fases de los Planes Generales de Ordenación Urbana, sujetos a la tramitación prevista en los artículos 40 de la Ley del Suelo de 1976 y 114 y concordantes de la Ley del Suelo de 1992, en los que no se contempla tal notificación personal, régimen jurídico también aplicable a la modificación de cualquiera de los elementos del Plan General, tal como establecen los artículos 49 de la Ley del Suelo de 1976 y 128 de la de 1992, respecto de los cuales la eficacia y ejecutividad de los mismos deriva de su publicación en el Diario Oficial correspondiente.

Y por citar otra en la que aquellas vacilaciones jurisprudenciales parecen decantarse finalmente por la tesis de la no necesidad de la notificación personal, debe traerse a colación la de fecha 10 de julio de 2002, en la que puede leerse lo siguiente: Se impugna en este recurso de casación el auto que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha 2 de marzo de 1999 por medio del cual se inadmitió el interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Comunidad de Madrid de fecha 17 de abril de 1997, que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid... El recurso fue declarado inadmisible por interposición extemporánea, ya que, publicado tal acuerdo en el BOCM de 19 de abril de 1997, este contencioso no se interpuso hasta el día 7 de diciembre de 1998, fuera del plazo de dos meses establecido en el artículo 58 de la Ley Jurisdiccional... Contra tal auto han interpuesto los actores recurso de casación, en el cual exponen un motivo de impugnación, a saber, infracción de los artículos 58 de la LJCA y los artículos 24.1, 9.3, 103.1 y 106.1 de la Constitución Española y la doctrina del Tribunal Supremo (sentencia de 22 de enero de 1991) y del Tribunal Constitucional (sentencias 90/1996 y 36/1997). La tesis de los actores es que esos preceptos han sido infringidos al inadmitirse el recurso contencioso-administrativo por extemporáneo, puesto que, habiendo hecho ellos alegaciones al Plan General, se convirtieron por ello en interesados, y debió notificárseles personalmente la aprobación del Plan. Al no haber sido notificados, no puede decirse que la interposición del contencioso sea extemporánea... Este motivo no puede ser aceptado. Por la identidad del supuesto, repetiremos aquí lo que tenemos dicho en nuestra sentencia de 11 de octubre de 2000. Es lo siguiente: «El presente motivo de casación no puede ser estimado. Es cierto que en algunas sentencias como la citada por el recurrente, o las de 21 de enero de 1992, 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985, esta Sala ha exigido la notificación personal del acuerdo de aprobación definitiva de los planes de urbanismo, como especialmente interesados, a los administrados que hubieran intervenido en el expediente de elaboración de aquéllos, pero en otras, como en las de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990, ha declarado que basta la publicación de ese acuerdo en los periódicos oficiales, como prevé con carácter general el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS), y esta es la línea jurisprudencial mantenida en las recientes sentencias de 16 de diciembre de 1999 y 17 y 18 de enero del presente año. Según se dice en ellas, el acto de aprobación o posterior revisión de un Plan General requiere un procedimiento administrativo específico regulado en la Ley del Suelo de 1976 en sus artículos 40 y 41, especificando el artículo 49 que la modificación de los planes se sujetará a las mismas disposiciones enunciadas para su formación, sin que en tal tramitación se exija ni se contemple la necesidad de notificación personal a cada uno de los posibles interesados en sus efectos y desarrollo, siendo la publicación oficial de los mismos el requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones, y el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por dicho planeamiento, lo cual no es sino aplicación concreta del propio precepto del artículo 46 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y del principio general de que las disposiciones de carácter general, como lo es un Plan General de Ordenación Urbana, se entienden notificadas a la pluralidad indeterminada de sujetos a los que se dirige mediante su legal y oficial publicación en los diarios o Boletines Oficiales del Estado, Comunidad Autónoma, Provincial o Local, determinados al efecto en cada supuesto»... Por estas mismas razones procede rechazar el recurso de casación que nos ocupa.

Esta última línea jurisprudencial excusaría un mayor análisis de la cuestión que nos ocupa. No obstante, apurando aún más aquella idea de la necesidad de cohonestar las reglas por las que se rige el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general con aquellas otras que rigen la posición de los interesados en los procedimientos administrativos, cabe traer a colación ahora una circunstancia concreta de lo alegado en el proceso y una norma de las que se contienen en la Ley 30/1992 que no consideramos irrelevantes para la decisión que hemos de adoptar. Aquélla consiste en que la parte actora, tanto en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo como en el de demanda, manifestó que había formulado alegaciones en el periodo de información pública (ver, en este sentido, el suplico del escrito de interposición y el párrafo cuarto del "hecho" segundo del escrito de demanda). Y la norma lo es la contenida en el inciso primero del párrafo segundo del número 3 del artículo 86 de la Ley 30/1992, a cuyo tenor: La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado.

A la vista de todo lo anterior, y de conformidad con lo que dispone la Ley 29/1998 en sus artículos 69 e) -que contempla como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo la consistente en la presentación del escrito inicial fuera del plazo establecido- y 46.1 -que fija este plazo en el de dos meses a contar desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada-, deviene obligado acoger esa causa de inadmisión, pues el recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 5 de enero de 1999, mientras que -según transcribe la propia parte actora, ahora en el escrito de interposición del recurso de casación- el acuerdo de aprobación definitiva del PGOU de Petrer fue publicado con las normas urbanísticas aprobadas en el Boletín Oficial de la Provincia de Alicante número 110, de 18 de mayo de 1998, publicándose la reseña (ver sobre ésta el doble sistema de publicación que dispone el artículo 59.4 de aquella Ley Valenciana 6/1994) en el D.O.G.V. nº 3291, de fecha 22 de julio de 1998.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,