Recursos administrativos administrativos contra los instrumentos de planeamiento urbanístico
| Autor | Pablo Merino Ávila |
| Páginas | 99-144 |
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La constitución Española de 1978, como consecuencia lógica de la solemne definición, en su artículo primero, de España como un Estado Social y democrático de derecho, configura de manera clara un sistema jurídico en el que las administraciones Públicas, al igual que los particulares, están sujetos a la constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 cE). Este principio de legalidad, consustancial a la propia idea del Estado de derecho, implica necesariamente la existencia de mecanismos de control sobre la actividad administrativa.
Como bien es sabido, tradicionalmente existen dos vías de impugnación contra la actividad de las administraciones Públicas: por un lado, la vía administrativa, conforme a la cual cabe la posibilidad de que los interesados puedan impugnar ante la propia administración los actos que ésta haya dictado y que se consideren disconformes a derecho; y la vía contencioso-administrativa, en ella los Tribunales de dicho orden jurisdiccional ejercen el control judicial de la actividad administrativa, en cumplimiento del mandato del art. 106.1 cE. ambas vías de impugnación se articulan de manera separada, de modo que para acceder a la vía contenciosa ante los Tribunales es necesario haber agotado previa-
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mente la vía administrativa, mediante la interposición, en su caso, de los recursos administrativos procedentes, toda vez que, como señala el art. 25.1 de la ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, la misma tiene por objeto el conocimiento de las impugnaciones que se susciten frente a las disposiciones administrativas de carácter general, y los actos administrativos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa. No obstante lo anterior, tras la reforma realizada por la ley 4/1999, de 13 de enero, se ha vuelto a recoger en la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento administrativo común (lPc) el viejo esquema de los recursos administrativos ya configurado en la ley de Procedimiento de 1958, con la reintroducción del recurso potestativo de reposición, el cual, como su propia denominación indica, tiene un carácter alternativo a la vía contenciosa, de modo que cabe frente a un acto que ponga fin a la vía administrativa la interposición de dicho recurso, o acudir directamente a la vía jurisdiccional, teniendo presente no obstante que, como señala el art. 116.2 lPc, una vez interpuesto aquél no cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo hasta que no se produzca la resolución expresa o presunta del recurso de reposición.
A estos mecanismos de control de la actividad de las administraciones Públicas no puede escapar, como es obvio, una parte tan importante de la misma, principalmente por sus repercusiones a terceros, como es la materia urbanística. Siguiendo al Tribunal constitucional2, se puede definir el urbanismo como la disciplina jurídica del hecho social o colectivo del asentamiento de población en el espacio físico, lo cual se traduce en unas concretas potestades públicas, como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos de planeamiento y la inter-vención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y la edificación.
De entre esas potestades, destaca sin duda la potestad planificadora, dada su especial incidencia en los derechos y deberes de los propietarios de suelo, y la relevancia que desde el principio
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ha otorgado el derecho urbanístico español a la figura del plan urbanístico como eje del sistema3. Por tanto, los instrumentos de planeamiento urbanístico (planes urbanísticos, en sus distintas modalidades), dada su relevancia frente a terceros, se convierten frecuentemente en objeto de impugnación, debiendo tenerse presente, asimismo, que en materia urbanística se recoge expresamente en nuestra legislación la acción pública como un derecho de los ciudadanos para hacer respetar la ordenación urbanística (arts. 4.f) y 48 del TRlS2008), de modo que se abre la legitimación activa para que cualquier ciudadano pueda acudir ante los órganos correspondientes en demanda del cumplimiento de la legislación y ordenación urbanística aplicable.
El objeto del presente trabajo es, por tanto, analizar las posibilidades de impugnación, en vía administrativa, de los distintos instrumentos de planeamiento urbanístico, debiendo partirse para ello, en primer lugar, del análisis de la naturaleza jurídica de los planes urbanísticos.
Se entiende por Planeamiento urbanístico al conjunto de instrumentos establecidos por la legislación del suelo para la ordenación del uso del suelo y el establecimiento de las condiciones para su transformación o conservación. Tiene diferente alcance y definición en función del territorio que ordena y lo pormenorizada que esta ordenación sea. En este sentido, los instrumentos para
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la ordenación territorial y urbanística que se diferencian según la escala territorial son:
· Planeamiento Supramunicipal: Planes Territoriales y Proyectos de Singular interés.
· Planeamiento Municipal: Planes generales (P.g.), Normas Subsidiarias (NN.SS.) y delimitaciones de Suelo urbano (d.S.u.).
· Planeamiento de Desarrollo: Planes Parciales (P.P.), Planes Especiales (P.E.) y Estudios de detalle (E.d.).
El Planeamiento Supramunicipal o, los denominados, Planes de Ordenación del Territorio (POT), tienen, como objeto principal, la ordenación racional y equilibrada del territorio y, en general, de los recursos naturales que procure la articulación, integración y cohesión del mismo, tanto internamente como con el resto de territorios circundantes, así como la disposición de las actividades y usos que optimice las condiciones de vida en colectividad y armonice el desarrollo económico-social con el medio ambiente en general, la preservación de la naturaleza y la protección del patrimonio arquitectónico, histórico y cultural.
Los Planes de ordenación del Territorio deben cumplir alguna de las siguientes funciones:
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Establecer los objetivos y criterios de coordinación general para la formulación del planeamiento municipal.
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determinar los objetivos de carácter territorial y los criterios de compatibilidad espacial que deban cumplir las actuaciones sectoriales de las diferentes administraciones públicas.
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Establecer las previsiones espaciales precisas, incluso realizando reservas de suelo de cualquier clase, para actuaciones y proyectos de las administraciones públicas o de interés público.
El Planeamiento Municipal tiene por objeto establecer la ordenación general para todo un término municipal, de conformidad con el planeamiento territorial, y la ordenación detallada en
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todo el suelo urbano consolidado, así como en los sectores de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable en los que se considere oportuno habilitar su ejecución directa, sin necesidad de planeamiento de desarrollo. El planeamiento municipal debe:
· clasificar el suelo de todo el término municipal en todas o algunas de las clases y categorías de suelo, estableciendo las protecciones ambientales existentes y delimitándolas.
· Establecer las determinaciones de ordenación estructurante sobre la totalidad del suelo del municipio.
· Establecer las determinaciones de ordenación pormenorizada, para los suelos urbanos consolidados y aquellos otros que la legislación del suelo así determine.
Para cumplir su función y objeto, los Planes Municipales habrán de:
- fijar los objetivos y estrategias globales para el desarrollo sostenible del territorio municipal, de conformidad con el planeamiento de ordenación territorial y de forma concertada con los municipios colindantes.
- Preservar los suelos no urbanizables de protección de su posible transformación mediante la urbanización y de su deterioro o degradación en cualquier otra forma.
- articular la ordenación urbanística necesaria y previsible en los espacios susceptibles de desarrollo urbanístico, indicando el esquema global de usos del suelo y de sistemas generales o servicio de dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población.
- Precisar los ámbitos territoriales y las determinaciones concretas de ordenación pormenorizada cuya definición debe ser establecida por instrumentos de planeamiento de desarrollo.
- ordenar los espacios urbanos.
- organizar y programar la gestión de su ejecución.
Por último, el Planeamiento de Desarrollo se divide en:
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- Planes Parciales: establecen la ordenación detallada, o modifican o completan la que hubiera establecido el planeamiento municipal.
- Planes Especiales: desarrollan, completan e incluso sustituyen determinaciones del planeamiento municipal, a fin de proteger ámbitos singulares.
- Estudios de Detalle: definen volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y el señalamiento de alineaciones y rasantes.
Tal y como ya se ha señalado en el epígrafe 2, la ley del Suelo, en su artículo 12, establece que el suelo se encuentra en dos situaciones básicas, suelo urbanizado o suelo rural.
Se encuentra en situación de suelo urbanizado, el integrado de...
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