STS, 10 de Diciembre de 2007

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia con fecha 26 de octubre de 2004 (recurso nº 312/04 seguido por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona) cuya parte dispositiva establece lo siguiente:

F A L L A M O S

Que debemos estimar y estimamos de modo parcial, el recurso contencioso-administrativo promovido por el SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DE CANTABRIA representado por la Procuradora Dª Henar Calvo Sánchez, contra la actuación de la Administración Autonómica consistente en la exigencia de pacto de adhesión al Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Cantabria para participar el mismo en los grupos de trabajo derivados del " Acuerdo Marco para el Desarrollo y la Mejora de la Sanidad en la Comunidad Autónoma de Cantabria mediante la Modernización y Reordenación de los Recursos Humanos y los Servicios Sanitarios " aprobado en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Cantabria de fecha 28/08/02(BOC 20/01/03) y en las reuniones de la Mesa de Selección de Personal Estatutario y de la Comisión de Seguimiento de Centro, del Servicio Cantabro de Salud aprobado por Acuerdo para la Selección de Personal Estatutario Temporal de las Instituciones Sanitarias del Servicio Cántabro de Salud, de fecha 30/12/02(BOC 23/01/03) y subsiguiente falta de convocatoria al ser rechazado ello por el Sindicato recurrente y puesta de manifiesto su disconformidad ante la Mesa y ante el Servicio Cantabro de Salud solicitando su participación en la mesa sin adhesión y no haber sido contestada ni convocada, entendiendo que con ello se vulnera su derecho fundamental de libertad sindical por el Servicio Cantabro de Salud del Gobierno de Cantabria, en el sentido de declarar inaplicables las cláusulas de adhesión contenidas en los anteriores Acuerdos y en consecuencia se declara el derecho del Sindicato recurrente a formar parte y participar en las Mesas, Comisiones y Grupos de Trabajo establecidas en los Acuerdos Marco para el Desarrollo y Mejora de la Sanidad en la comunidad Autónoma de Cantabria y en el Acuerdo de Selección de Personal Estatutario Temporal de Instituciones Sanitaria del Servicio Cantabro de Salud, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.

El Gobierno de Cantabria preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 18 de abril de 2005 en el que aduce dos motivos de casación, ambos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción,

en cuyos enunciados se alega:

1. Infracción de los artículos 2.2.d/ y 6 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical de 2 de agosto de 1985 en relación con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SsTS de 8 de julio de 1996 y 21 de abril de 1997 ) y del Tribunal Constitucional (SsTC 73/1984 y 184/1991 ).

2. Infracción del artículo 31 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de regulación de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, en relación con lo dispuesto en el artículo 80.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.

El escrito termina solicitando el dictado de sentencia que "case parcialmente la sentencia recurrida y resuelva conforme a derecho desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el sindicato STEC en lo que se refiere a su participación en los Grupos de trabajo del Acuerdo Marco para el Desarrollo y la Mejora de la Sanidad en la Comunidad Autónoma de Cantabria".

El Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 3 de abril 2006 en el que solicita la desestimación del recurso de casación.

El Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Cantabria se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 17 de mayo de 2006 en el que, señalando que la parte recurrente no ha desvirtuado las consideraciones contenidas en la sentencia recurrida, termina solicitando que se desestime el recurso de casación con condena en costas al recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 5 de diciembre del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interpone el Gobierno de Cantabria contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia de 26 de octubre de 2004 que estima en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Cantabria por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (recurso nº 312/04) contra la actuación de la Administración Autonómica consistente en la exigencia adhesión al "Acuerdo Marco para el Desarrollo y la Mejora de la Sanidad en la Comunidad Autónoma de Cantabria mediante la Modernización y Reordenación de los Recursos Humanos y los Servicios Sanitarios", aprobado en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Cantabria de 28 de agosto de 2002 (BOC 20/01/03) para poder participar en los grupos de trabajo derivados del citado Acuerdo Marco y en las reuniones de la Mesa de Selección de Personal Estatutario y de la Comisión de Seguimiento de Centro, del Servicio Cantabro de Salud, aprobada por Acuerdo para la Selección de Personal Estatutario Temporal de las Instituciones Sanitarias del Servicio Cántabro de Salud de 30 de diciembre de 2002 (BOC 23/01/03), y la subsiguiente falta de convocatoria del sindicato STEAC en los mencionados ámbitos de participación.

Como hemos dejado reseñado en el antecedente primero, la estimación parcial del recurso contenciosoadministrativo comporta la declaración en la parte dispositiva de la sentencia del derecho del Sindicato recurrente a formar parte y participar en las Mesas, Comisiones y Grupos de Trabajo establecidas en los Acuerdos Marco para el Desarrollo y Mejora de la Sanidad en la comunidad Autónoma de Cantabria y en el Acuerdo de Selección de Personal Estatutario Temporal de Instituciones Sanitaria del Servicio Cantabro de Salud.

La sentencia recurrida ofrece una cumplida reseña de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de las Salas Tercera y Cuarta de este Tribunal Supremo en la que, a la hora de dilucidar el grado de afectación del derecho a la libertad sindical por el hecho de que un sindicato quede excluido de participar en las comisiones o grupos de trabajo de diversa índole previstos en los convenios colectivos y acuerdos con el personal funcionario que dicho sindicato no hubiese suscrito, se distingue entre comisiones de seguimiento e interpretación del convenio o acuerdo, con respecto de las cuales sería legítima y no contraria al derecho a la libertad sindical la exclusión de los sindicatos que no fueron firmantes, y las comisiones de negociación, en las que éstos tienen derecho a formar parte pues de otro modo resultaría vulnerado aquel derecho de libertad sindical -se citan en este sentido, entre otras, las sentencias del Tribunal Constitucional 73/1984, 9/1986, 39/1986, 184/1991 y 231/1991 ; así como las sentencias de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2000 y de esta Sala Tercera (Sección 7ª) de 8 de julio de 1996 y 21 de enero de 1997 -.

Partiendo de esa doctrina se impone entonces la necesidad de examinar las funciones asignadas a la comisión o grupo de trabajo de que se trate, resultando así -señala la sentencia recurrida en su fundamento jurídico sexto- que la determinación de si la exigencia de adhesión a al sindicato no firmante del pacto o convenio comporta o no vulneración de la libertad sindical sólo puede hacerse de forma casuística, pues exige un análisis pormenorizado y una labor de interpretación de las concretas cláusulas o estipulaciones del pacto o convenio objeto de controversia; sin que deba atenderse al aspecto meramente nominalista pues lo relevante no es que la comisión o grupo de trabajo haya recibido una u otra denominación sino que los cometidos que le son asignados tenga o no un contenido negociador.

Pues bien, ese examen particularizado de las cláusulas del Convenio aquí controvertido lo hace la Sala de instancia en el fundamento séptimo de la sentencia donde expone, entre otras, las siguientes consideraciones:

(...) SEPTIMO: Con referencia al apartado 14 del Acuerdo Marco para la Mejora de la Sanidad, en cuánto dispone el mismo que "La Administración y las organizaciones sindicales firmantes constituirán los siguientes grupos de trabajo de carácter técnico con una composición paritaria..." y "Asimismo, se creará una Comisión de Seguimiento del presente Acuerdo integrada de forma paritaria por la Administración y las organizaciones sindicales firmantes", se debe señalar que por el contrario a lo que se pretende aquéllos no tienen el carácter técnico que se les asigna nominalmente, pues, como se desprende de todo el texto del pacto a esos, los Grupos de Trabajo, y por subsiguiente a la Comisión de Seguimiento, se les encomienda tratar y resolver adopción de medidas y demás, con una amplitud y generalidad apreciable según su tenor literal y ello en relación a aspectos tan variados y extensos como 3.Carrera profesional;4. Creación, supresión y modificación de categorías,5. Régimen retributivo,6. jornada de trabajo,8.Planificación de recursos humanos,10. Condiciones Socio-Laborales, 12. Atención Primaria y, siendo ese cometido respecto a dichas materias temáticas el que se integra en la competencia de estos grupos en su ámbito material, esto es, del conjunto de las funciones atribuidas a los mismos y que quiérase o no verlo de una manera o de otra, es indudable que suponen en todo ello el desarrollo que ha de regir la prestación de servicios, jornada, régimen retributivo y demás aspectos de las condiciones y contratación laborales y/o estatutarias y en consecuencia, es claro, se impone la necesidad de negociación, conforme al artículo 80.2 de la Ley 55/2003, de 16 de Diciembre del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud .

Esa trasgresión del derecho fundamental de negociar resulta más fácil de dilucidar, en relación a la otra cláusula que exige la adhesión al pacto de no ser Sindicato firmante, nos referimos al punto 3.1.1 del Acuerdo de Selección de Personal Estatuario Temporal que dispone que : "La Mesa de Selección de Personal Estatutario tendrá carácter paritario y estará compuesta por igual número de representantes del Servicio Cántabro de Salud, a quién corresponderá la presidencia y secretaria del órgano, y de las organizaciones sindicales presentes en la Mesa Sectorial y firmantes del presente Acuerdo o que se adhieran con posterioridad al mismo" en relación al punto del mismo pacto numerado como el 3.1.2-Funciones y en concreto la "Negociación, interpretación, revisión, suscripción y prórroga del Acuerdo de Selección de Personal Estatutario Temporal" suponiendo ello nada mas y nada menos lo que su tenor literal interpretado conforme al artículo 3.1 del Código Civil, de manera elocuente solo puede significar, esto es, que abarca todo lo atinente al derecho de negociación, sin merecer consideración alguna sino únicamente como descargo la alegación de la Administración demandada afirmando que ello es debido a un error de transcripción de otro pacto anterior y pasado y de que es ello nulo y se ha de tener por no puesto por ser contrarias tales atribuciones a lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 9/1987, pues, remedio fácil tiene ello y una vez integrado en el contenido del pacto entraña necesidad de negociación y el carácter de negociadora de la Mesa fuera aparte de otros problemas que no vienen al caso y por ello no objeto de este concreto asunto de protección de derechos fundamentales en concreto el de libertad sindical en su aspecto de negociación colectiva.

Por último, en el punto 3.2.1 del Pacto anterior nombrado y aquí cuestionado en relación a la Comisión de Seguimiento de Centro se establece también, en concordancia con los otros puntos ya resueltos que "tendrá carácter paritario y estará compuesta por igual número de representantes del Centro, a quien corresponderá la presidencia y secretaria del órgano, y de las organizaciones sindicales presente en la Mesa Sectorial y firmantes del presente Acuerdo o que se adhieran con posterioridad al mismo" lo cual se pone en discusión por la Funciones que en el punto 3.2.2 del mismo pacto se le asigna, siendo una materia de la lectura de cuyo contenido asimos, se entiende que entraña el tratamiento y resolución que exceden de igual manera que lo anterior de la estricta administración y aplicación del mismo, por lo que se debe dejar participar libremente a los Sindicatos no firmantes que tengan representatividad y sin adhesión al mismo como en los anteriores extremos, estimándose el presente recurso suponiendo ello no la nulidad del clausulado referido sino la inaplicabilidad de estas respecto al Sindicato. ....

Siendo de ese tenor los razonamientos de la sentencia recurrida, desde ahora dejamos señalado que el primer motivo de casación no puede ser acogido. Veamos.

En ese primer motivo el sindicato recurrente alega -como ya vimos en el antecedente segundo- la infracción de los artículos 2.2.d/ y 6 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical de 2 de agosto de 1985 en relación con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SsTS de 8 de julio de 1996 y 21 de abril de 1997 ) y del Tribunal Constitucional (SsTC 73/1984 y 184/1991 ). Y ello porque, partiendo de aquella distinción jurisprudencial entre comisiones de seguimiento e interpretación del convenio y las que son de negociación, el Gobierno de Cantabria sostiene que los grupos de trabajo creados por el Acuerdo Marco de 27 de agosto de 2002 son meros órganos de carácter técnico encargados de desarrollar y formular conclusiones sobre las distintas materias contempladas en el Acuerdo y de elevar dichas conclusiones a las Mesa Sectorial en la que tiene lugar la negociación propiamente dicha. Según la Administración recurrente "... la sentencia recurrida, al considerar los grupos de trabajo del Acuerdo Marco como órganos negociadores realiza una interpretación muy estricta de lo que debe entenderse por comisiones no negociadoras en infringe la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo antes citada" .

Hemos visto, sin embargo, que la sentencia de instancia expone las razones que llevan a concluir que tanto los "grupos de trabajo" y la denominada "comisión de seguimiento" previstos en el Acuerdo Marco para la Mejora de la Sanidad de 28 de agosto de 2002 (apartado 14) como la "mesa de selección de personal estatutario" y la "comisión de seguimiento" contempladas en el Acuerdo de Selección de Personal Estatutario Temporal de 30 de diciembre de 2002 (apartados 3.1.1, 3.1.2 y 3.2.1) tienen encomendados en realidad unos cometidos que van más allá de la interpretación y aplicación de los pactos asumidos en esos Acuerdos y se adentran en el ámbito de la negociación de las condiciones de trabajo. Y esa conclusión, lejos de contravenir la jurisprudencia que invoca el recurrente, es fielmente respetuosa con la doctrina del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo a la que ya hemos aludido -y de la que la propia sentencia ofrece una oportuna reseña- en cuya virtud debe atenderse no tanto a la denominación asignada a la comisión sino a los cometidos que efectivamente le son encomendados, siendo este factor sustantivo y no aquel meramente nominal el que resulta determinante para decidir si la exclusión de un determinado sindicato comporta o no un menoscabo del derecho a la libertad sindical.

En consecuencia, el primer motivo de casación debe ser desestimado.

Tampoco puede ser acogido en segundo motivo de casación en el que, como ya quedó señalado, se alega la infracción del artículo 31 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de regulación de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, en relación con lo dispuesto en el artículo 80.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.

Por lo pronto, tiene razón el Ministerio Fiscal cuando señala que el alegato que se incluye en este apartado del recurso de casación sobre la falta de legitimación del sindicato para reclamar su derecho a la negociación -argumenta el Gobierno de Cantabria que son las mesas de negociación y no los sindicatos quienes pueden reclamar ese derecho- supone introducir en casación una cuestión nueva sobre la que no se suscitó debate en el proceso de instancia ni fue abordada, por tanto, en la sentencia recurrida, siendo por ello improcedente su examen ahora en casación.

Hecha esta precisión, los restantes argumentos que expone el Gobierno de Cantabria en este segundo motivo de casación carecen en realidad de consistencia. Aduce la Administración recurrente que no pueden establecerse mediante pactos o acuerdos ámbitos de negociación al margen de la estructura negocial -mesa general y mesas sectoriales- predeterminada legalmente (artículo 31.1 de la Ley 9/1987 ), de manera que los grupos de trabajo previstos en el Acuerdo Marco no pueden considerarse órganos de negociación pues las atribuciones de esa índole está reservadas a unos órganos estables legalmente configurados.

No han sido objeto de impugnación en el proceso de instancia las estipulaciones y previsiones del Acuerdo Marco; y, además, su eventual disconformidad a derecho no sería por sí sola razón suficiente para afirmar que ha sido vulnerado un derecho fundamental. Pero es claro que el sólo hecho de que la ley predetermine los ámbitos de negociación no es argumento suficiente para rechazar que tal vulneración haya existido, pues no cabe excluir que las estipulaciones del Acuerdo Marco o la interpretación y aplicación que de ellas se haya hecho conduzcan a resultados vulneradores del derecho a la libertad sindical.

En cuanto a lo primero -lo estipulado en el Acuerdo Marco- esta Sala tiene ya declarado, en la línea de lo que venimos razonando, que la creación de ámbitos de negociación al margen de los legalmente previstos no determina por sí misma la vulneración del derecho fundamental y que, si no existe tal vulneración la mera ilegalidad de acto o acuerdo que los haya establecido no basta para la estimación de un recurso que ha sido promovido precisamente para la protección de un derecho fundamental (sentencia de 13 de noviembre de 2006, casación 5025/01 ). Además, en el caso que nos ocupa la propia sentencia recurrida señala que su pronunciamiento no comporta la nulidad de las cláusulas del Acuerdo Marco sino la inaplicabilidad de estas al Sindicato demandante.

Y es que la vulneración del derecho fundamental se produce precisamente por la decisión de excluir la participación del sindicato SETC de determinadas comisiones y grupos de trabajos previstos en los acuerdos antes reseñados y a los que dicho sindicato no se ha adherido, pues aunque nominalmente son órganos técnicos de mero seguimiento e interpretación de lo estipulado en los acuerdos de los que traen causa, tales comisiones y grupos de trabajo tienen en realidad conferidas atribuciones de contenido negociador, lo que determina que el sindicato excluido sufra un menoscabo injustificado en su derecho fundamental al quedar privado de la posibilidad de intervenir en las materias y cuestiones que sean objeto de negociación en tales ámbitos.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a los recurrentes, por terceras e iguales partes, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido de los escritos de oposición, se fija en 1.200 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogados.