STS, 25 de Febrero de 2009

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 632 del año 2.002, interpuesto por Doña María Consuelo, contra las disposiciones citadas en el encabezamiento de la presente resolución.

No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Juan Carlos Estévez Fernández- Novoa, en representación de doña María Consuelo. En el escrito de interposición, presentado el 25 de mayo de 2005 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que:

"(...) dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se case y anule la sentencia recurrida dejándola sin efecto y se dicte un nuevo pronunciamiento por el que

1. Se estime la demanda interpuesta por Dña. María Consuelo declarándose la nulidad de las Órdenes de los departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Empleo de la Diputación General de Aragón de 12 de abril de 2002 y de 14 de marzo de 2003 impugnadas

2. O, subsidiariamente, se anulen las actuaciones retrotrayéndolas hasta el momento en que debió admitirse la prueba propuesta por esta parte y cuya inadmisión ha sido recurrida en el presente recurso para que, desde ese momento procesal, se sigan todos los demás trámites hasta llegar a sentencia, que deberá ser congruente con todos y cada uno de los puntos planteados por esta parte en su demanda;

3. O, subsidiariamente, se anulen las actuaciones retrotrayéndolas al momento en que deba dictarse sentencia a fin de que ésta resuelva sobre todos y cada uno de los puntos planteados por esta parte en su demanda".

Admitido a trámite el recurso por Auto de 4 de Diciembre de 2006, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 12 de Marzo de 2007, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón presentó escrito, el 27 de febrero de 2007, en el que solicitó la desestimación del recurso de casación en su totalidad por ajustarse a Derecho la Sentencia recurrida.

Mediante providencia de 8 de Julio de 2008 se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 18 de Febrero de 2009

, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ENRIQUE CANCER LALANNE, Magistrado de la Sala

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón desestimó el recurso que doña María Consuelo interpuso contra la Órden de 12 de abril de 2002 y después lo amplió a la de 14 de marzo de 2003, ambas de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Empleo de la Diputación General de Aragón. La primera tenía por objeto la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo adscritos a los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Salud, Consumo y Servicios Sociales y del Organismo Autónomo Servicio Aragonés de Salud (SAS), correspondientes al personal traspasado a la Administración de la Comunidad Autónoma procedente del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD). La segunda modificó las relaciones de puestos de trabajo del Departamento de Salud, Consumo y Servicios Sociales y del SAS.

La Sra. María Consuelo, funcionaria del grupo A, con grado consolidado 27, prestaba servicios como Subdirectora Provincial de Gestión Económico-Administrativa del INSALUD. Por Real Decreto 1475/2001, de 27 de diciembre, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Aragón de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud, fue traspasada a la Comunidad Autónoma, siendo adscrita al puesto de trabajo de Asesor Técnico, nivel 27 de complemento de destino con funciones de asesoría en materia sanitaria. Por lo demás, la Orden del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo de 12 de abril de 2002 dispuso, respecto de las condiciones económicas de la integración, que se aplicara el régimen retributivo previsto para el personal de la Diputación General de Aragón al que había sido transferido, estableciendo, en su caso, un complemento personal transitorio absorbible, y fijando, respecto de la productividad unas reglas para determinar su cuantía.

La Sra. María Consuelo consideró contrario a Derecho, arbitrario e incurso en fraude de Ley --además de delictivo-- el proceder seguido para con ella ya que, mientras en el INSALUD desempañaba un cargo con funciones de mando y responsabilidad, el puesto de Asesor al que se le había adscrito carecía de contenido y no era más que una suerte de cobertura creada por la Administración autonómica para situar inicialmente en ellos a quienes, de los transferidos, ocupaban altos cargos en la Administración estatal para, en un momento ulterior, tras la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, adscribirles a los de nivel 28 a 30 que entonces se crearían. La recurrente se fijaba a la hora de desarrollar su argumentación en que, en la Relación primera, los puestos de mayor nivel de complemento de destino eran los de Asesor Técnico y en que sólo con la Orden de 14 de marzo de 2003 se crearon los de niveles superiores, precisamente los de alta dirección.

Así, pues, consideraba que no se había respetado su derecho a ser adscrita a un puesto de trabajo de contenido equivalente al que desempeñaba en el INSALUD y que, no siendo posible mantenerla como Subdirectora Provincial, ya que ese puesto se había suprimido, se habrían debido tener en cuenta las funciones de responsabilidad que desempeñó. Sin embargo, subraya, su puesto de trabajo, Asesora Técnica en el Servicio de Obras del SAS, si bien respeta el nivel de complemento de destino y la forma de provisión del que desempeñaba, no contiene, por su entidad y calidad, unas funciones semejantes a las que tenía encomendadas de gestión en materia jurídica, es decir de responsabilidad, organización, coordinación, fijación de criterios y toma de decisiones.

El Tribunal Superior desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sra. María Consuelo. Los razonamientos de la resolución judicial ahora impugnada fueron sintetizados por la sentencia de este Alto Tribunal, del 28 de Abril de 2008, planteada ante un caso similar, y cuyos criterios decisorios se siguen en lo esencial, del modo que a continuación se expone.

La extensa Sentencia ahora impugnada recuerda al respecto las previsiones del Estatuto de Autonomía de Aragón sobre la posición de los funcionarios traspasados a la Comunidad Autónoma y las demás normas que reiteran el respeto a los derechos de cualquier naturaleza que les correspondieran en el momento del traspaso [artículo 11 d) del Real Decreto 399/1982, de 29 de diciembre, por el que se aprueban las normas sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón y sobre funcionamiento de la Comisión Mixta prevista en la disposición transitoria sexta del Estatuto ; artículo 25.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico ; artículo 12 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública; y las de carácter autonómico: artículo 20.3 del Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de función pública de la Comunidad Autónoma de Aragón; así como el propio Real Decreto 1475/2001 en tanto hace constar que el personal se transfiere en los términos legalmente previstos].

También observa que la Comunidad Autónoma dispone de la potestad de organizar su propia Administración configurando para ello su función pública. En este punto, se refiere a la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983 y subraya que no siempre es fácil conciliar la potestad de autoorganización con el respeto a los derechos de los funcionarios traspasados pero, dice, ha de asegurarse sin perjuicio de la mencionada potestad, añadiendo que las Comunidades Autónomas disponen de un amplio margen de actuación a la hora de concretar organizativamente el status legal del personal a su servicio, especialmente en situaciones transitorias particulares.

Seguidamente, repasa el proceso seguido con las funciones y servicios del INSALUD que fueron traspasados a la Comunidad. Señala que provisionalmente fueron asignados al Departamento de Salud, Consumo y Servicios Sociales (Decreto 6/2002, de 22 de enero ). Igualmente, precisa que la Ley aragonesa 26/2001, de 28 de diciembre, de Medidas Tributarias y Administrativas, estableció diversas previsiones sobre el SAS, creando la figura de los Directores de Área, equivalentes a los Subdirectores Generales y que la Ley de Salud de Aragón creó el Sector Sanitario. De ahí que el Decreto 148/2002, de 30 de abril, adaptara la estructura orgánica del SAS a esos cambios, incluyendo los Directores de Área y los Jefes de Servicio con niveles 30 y 28, respectivamente, a proveer por libre designación. La Orden de 14 de marzo de 2003 modificó en consecuencia la Relación de Puestos de Trabajo.

Tras esta exposición la Sentencia desestima el recurso. Explica que el Decreto 148/2002 no ha sido impugnado y que la Orden de 14 de marzo de 2003 no es ilegal pues se limita a aplicar los cambios derivados de la modificación estructural del SAS previamente acordada. Tampoco ve infracción en que la Orden de 12 de abril de 2002 no incluyera puestos todavía no creados. Por lo demás, subraya que la Administración aragonesa no estaba obligada a mantener intactas las estructuras existentes ni su función pública debe reproducir los Cuerpos y Escalas estatales pues eso vaciaría de contenido su potestad de autoorganización.

Además, excluye que haya habido infracción del artículo 23.2 de la Constitución como sostiene la recurrente a la vista, según la demanda, de que mientras la mayoría de los funcionarios de la Administración estatal han sido adscritos a puestos que se correspondían con su grado, status y funciones, como es el caso de los Letrados, a ella no se le han respetado sus derechos y expectativas profesionales, al adscribirla a un puesto de Asesor Técnico vacío de contenido. La Sentencia recuerda al respecto que no toda diferencia es contraria al artículo 14 de la Constitución, especialmente en el ámbito de estructuras de creación legal, como es el caso, para cuya configuración la Comunidad Autónoma goza de un amplio margen, en especial en los supuestos de traspaso de personal entre Administraciones, como resulta de la Sentencia del Tribunal Constitucional 110/2004.

Concluye señalando que, al haberse asignado a la Sra. María Consuelo un puesto de trabajo del mismo nivel del que ocupaba en la Administración de procedencia, ninguna vulneración del principio de igualdad se le produce y que la referencia a los Letrados no es una comparación idónea. Añade que no había obligación de conferirle las mismas funciones que venía desempeñando y que no ha demostrado que esté vacío de contenido el puesto de Asesor Técnico, cuyas funciones están definidas por el Decreto 140/1996, de 26 de julio, por el que se establecen las normas sobre relaciones de puestos de trabajo para funcionarios y personal laboral de la Comunidad Autónoma de Aragón. Tampoco, dice la Sentencia, puede compartirse la alegación de futuro de que el puesto de trabajo al que fue adscrita y, en general, los de Asesor Técnico, se quedarán sin proveer y serán amortizados, ya que, sin perjuicio de la potestad organizativa de la Administración autonómica, no es una consecuencia inexorable de la estructura administrativa aprobada.

El recurso de casación de la Sra. María Consuelo plantea dos motivos. El primero, descompuesto en dos submotivos, es el del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. El segundo, el de su apartado d). Consisten, en sustancia, en lo siguiente.

1. ) Denuncia la recurrente, en primer lugar, que fue privada de una prueba esencial para resolver la cuestiones debatidas, lo que significa la infracción del derecho fundamental que le reconoce el artículo 24.1 de la Constitución. Se dirigía la que propuso, nos dice, a demostrar que el puesto de trabajo al que fue adscrita, Asesor Técnico, carece de características propias, que es "un cajón de sastre integrado por una serie de funcionarios de categoría superior destinados a rellenar cualquier hueco en comisión de servicios realizando las más dispares funciones" y que "desde luego (está) exento) de responsabilidades análogas a las que la recurrente ostentaba desde su puesto en el INSALUD".

   En segundo término, sostiene que la Sentencia es incongruente, pues no ha dado respuesta a todas las cuestiones planteadas en la demanda, con lo cual infringe los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción. En particular, dice, no responde a la denuncia de utilización fraudulenta de la potestad de autoorganización para <>.

2. ) El segundo motivo atribuye a la Sentencia la infracción de los preceptos legales y reglamentarios que aseguran a los funcionarios traspasados a la Comunidad Autónoma el respeto a sus derechos estatutarios y económicos. Alega los artículos 12.1 de la Ley 30/1984, 24.1 y 25 de la Ley 12/1983, 11 d) del Real Decreto 3991/1982, de 29 de diciembre, por el que se aprueban las normas de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón, y el apartado G) 1 del Real Decreto 1475/2001. También invoca los artículos 103, 23.2 y 14 de la Constitución. Dice al respecto que la Sala de Zaragoza no ha ofrecido argumentos suficientes para justificar la razón por la que en la tensión entre los derechos de los funcionarios traspasados y la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma ha dado preferencia a esta última.

   Afirma, apoyándose en nuestra Sentencia de 22 de julio de 2004 (recurso 413/2000 ), que si los funcionarios tienen derecho a que no se vea alterado su régimen estatutario por el traspaso cuando deciden optar por el cambio, con mucha más razón ha de ser así cuando sea forzoso. Hace referencia, también, a que el Tribunal Supremo, en litigios de esta clase, siempre ha mantenido que han de garantizarse los derechos funcionariales y que, enfrentados a la potestad de autoorganización, solamente cabe admitir la diferencia que el traspaso implica cuando concurran circunstancias que la justifiquen, ya sean la utilización racional del funcionariado existente o, simplemente, razones de eficacia administrativa. Y, precisamente, subraya la Sra. María Consuelo, lo que ella sostiene es que en este caso las decisiones de la Administración aragonesa sobre los funcionarios traspasados no obedecen a criterios de eficacia administrativa, sino a razones políticas relacionadas con el servicio a intereses particulares y con el reparto del poder.

   Así, la Orden de 12 de abril de 2002 y la del 17 siguiente que trae causa de ella y prescribe el régimen retributivo que se les aplicará a los traspasados, vulnera el derecho que le reconoce el artículo 23.2 de la Constitución, en su vertiente de derecho a permanecer en el ejercicio de los cargos y funciones públicas. Lo dice porque los límites a la productividad que establece significan una merma a sus derechos económicos. Y aquí menciona a los Letrados al objeto de establecer una comparación con ellos. Observa que han sido adscritos a puestos equivalentes. Es más, prosigue, son los únicos que han obtenido un puesto con un contenido equivalente al que ocupaban en la Administración General del Estado. En cambio, en su caso, al no haberse incluido en la Relación de Puestos de Trabajo los de alta dirección, no fue posible respetar los derechos y expectativas profesionales que como alto cargo tenía.

   De este modo, concluye, se crea una <>.

Considera la Sala que no puede prosperar ninguno de los motivos de casación que la Sra. María Consuelo ha dirigido contra la Sentencia impugnada.

El primero ha de ser rechazado, tanto en lo relativo a la denegación de la prueba, como en lo que respecta a la incongruencia. En efecto, la recurrente propuso dos veces, al recibirse a prueba el recurso y cuando se volvió a recibir tras su ampliación a la Orden de 14 de marzo de 2003, la consistente en que se oficiara a las Secretarías Generales Técnicas de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales, de Salud, Consumo y Servicios Sociales y a la Secretaría General del SAS "que fueron los órganos que hicieron las propuestas sometidas a negociación en la Mesa de Transferencias, para que con destino a esta causa certifiquen cuáles son exactamente y en qué consisten las funciones de asesoría en materia sanitaria atribuidas a mi mandante".

Por Auto de 10 de Mayo de 2004 fue inadmitida "por aplicación de lo dispuesto en el art. 265 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, que exige que se aporten con la demanda o contestación todos los documentos en los que las partes funden su derecho, sin que se haya justificado por la parte en su demanda, conforme dispone el artículo 265.2 que no podía al tiempo de presentar su escrito alegatorio disponer de dichos documentos". Posteriormente, en la fase de prueba abierta tras la ampliación del recurso, el Auto de 6 de mayo de 2004, la Sala reiteró la decisión anterior sobre la misma prueba propuesta nuevamente por la recurrente.

Y en el Auto de 17 de junio de 2004 confirmó su criterio al desestimar el recurso de súplica contra el anterior. Ahora añadió la Sala, a propósito de la alegación de que las actas de la Mesa de Transferencias y los documentos de los que se sirvió en el proceso de formación de su voluntad eran documentos internos, que el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, regula el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y archivos públicos. Y que, "a la vista de dicho precepto, y conforme al artículo 265 LEC la parte debió presentar con la demanda dichos documentos o acreditar que los mismos le habrían sido denegados, cosa que no hizo, por lo que resulta procedente confirmar la resolución recurrida".

La desestimación de este aspecto del primer motivo resulta fundamentalmente de la irrelevancia de la prueba denegada para resolver el recurso. En efecto, en la medida en que con ella pretendía acreditar, no las funciones del puesto de Asesor Técnico que efectivamente estaba desempeñando, sino las que, en abstracto, correspondían a un puesto de ese tipo, tiene razón la Letrado de la Comunidad Autónoma: el Decreto 140/1996 ofrece tal precisión cuando dice en su Anexo II que el de Asesor Técnico es un puesto de estructura que "realiza funciones de asesoramiento técnico en áreas para las que le habilita su titulación o preparación especial". Y la Relación de Puestos de Trabajo precisa que esos cometidos son "en materia sanitaria". Frente a esta caracterización, contenida en una norma jurídica vigente, no tienen relevancia las apreciaciones que pudieran constar en actas o documentos de trabajo, no plasmadas en instrumentos normativos.

La Sentencia, por otro lado, no es incongruente, porque, de nuevo tiene razón el escrito de oposición, da respuesta a las pretensiones de la Sra. María Consuelo y a los argumentos con los que las justificó. Así, rechazó las primeras al no advertir ilegalidad en las Órdenes impugnadas, tanto porque la potestad de autoorganización de la Administración aragonesa le permite establecer sus propias estructuras --que no tienen por qué ser reproducción de las estatales-- como porque no aprecia vulneración de los derechos que a los funcionarios traspasados desde la Administración General de Estado a la Comunidad Autónoma aseguran los preceptos que relaciona la misma Sentencia. La exclusión de elementos de ilegalidad en las Relaciones de Puestos de Trabajo y la afirmación del respeto a esos derechos, al tiempo que no advierte discriminación contraria a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, permite considerar resueltos todos los extremos planteados en la demanda y en su ampliación.

El segundo motivo ha de rechazarse también, según hemos anticipado.

La Sentencia no infringe los preceptos que la recurrente invoca ya que ninguno de ellos exige que, al ser traspasada a la Comunidad Autónoma se le mantenga en un puesto con exactamente las mismas funciones que las que correspondían al que desempeñaba la actora en INSALUD. Ni forma parte de los derechos que como funcionaria le asisten ser adscrita a lo que ella llama de responsabilidad.

Sí se le han de respetar, en virtud de los preceptos en los que se funda, los derechos de cualquier naturaleza que le correspondieran en el momento del traspaso. Y ese respeto se ha dado pues el puesto al que se le adscribió estaba reservado a funcionarios del grupo A, su forma de provisión era la misma (concurso-oposición), tenía un nivel 27 de complemento destino, precisamente ella tenía consolidado ese grado, y entre las reglas que se establecieron para el traspaso figuraba la aplicación de un complemento personal transitorio absorbible para evitar mermas retributivas como consecuencia del mismo.

Frente a ello, la recurrente, además de insistir en que no desempeña funciones de responsabilidad como las que tenía, afirma la existencia de un designio fraudulento al que atribuye, incluso, relevancia delictiva. Sin embargo, ese fraude no se desprende de cuanto se ha aportado al proceso. Por otro lado, tampoco nos dice la recurrente por qué no responde a criterios de racionalidad y eficacia administrativa adscribirla a un puesto de Asesor Técnico en el Servicio de Obras del SAS cuando se trata de un puesto de estructura existente en la Administración aragonesa y, además, ella misma, al relacionar las tareas que realizaba en el INSALUD, menciona funciones de asesoramiento en varios planos. Falta, asimismo, en su planteamiento precisar cuál ha sido el cometido concreto que ha realizado en él para así hacer visible la falta de contenido del mismo que afirma con carácter general. La Sentencia le reprocha precisamente esta ausencia. En fin, no consta que se le haya impedido participar en los procesos de provisión de puestos de trabajo ni ejercer sus derechos funcionariales, o que haya sufrido, a causa de su adscripción, un menoscabo específico de sus retribuciones.

En estas condiciones, teniendo en cuenta lo que positivamente consta y lo que no se ha puesto de manifiesto, ha de considerarse correcta la Sentencia tanto en sus consideraciones sobre la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma como en las que versan sobre la posición jurídica de los funcionarios traspasados y, en particular, respecto de la recurrente. Y, también, en lo relativo a la falta de un término de comparación idóneo para establecer la discriminación de la que se queja la Sra. María Consuelo.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,