STS, 5 de Marzo de 2004

En el proceso contencioso-administrativo núm. 3811/1996, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia de fecha 14 de abril de 1999, por la que desestimó el recurso interpuesto por la Procuradora Dª Paula García Vives, en nombre y representación de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE CARTAGENA, contra la resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de fecha 17 de octubre de 1996 por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra resolución de 15 de julio de 1996 del Director General de Transporte sobre la recogida de pasajeros en los aeropuertos de Manises y L'Altet, que desarrolla la Orden de 31 de julio de 1985, de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE CARTAGENA, recurso de casación, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana tuvo por preparado mediante providencia de fecha 14 de mayo de 1999 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 24 de junio de 1999, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que se declarase haber lugar al mismo, casándose y anulándose la sentencia recurrida y se dictara otra resolviéndose de conformidad a la súplica del escrito de demanda.

La Sala, por providencia de 24 de noviembre de 2000, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 8 de febrero de 2001 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la GENERALIDAD VALENCIANA) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 15 de marzo de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia en virtud de la cual se desestimase el recurso de casación.

Por providencia de fecha 11 de diciembre de 2003, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 24 de febrero de 2003, fecha en que tuvo lugar el acto.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 14 de abril de 1999, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE CARTAGENA contra la resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de 17 de octubre de 1996, que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución del Director General de Transportes de 15 de julio de 1996, sobre recogida de pasajeros por los servicios de transporte público de viajeros en automóviles de turismo en los Aeropuertos de Manises y L'Altet.

Procede, prima facie, declarar la competencia de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo para conocer del recurso de casación formulado contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 14 de abril de 1999, rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por la Letrada de la Generalidad Valenciana que se fundamenta en que la desestimación del recurso contencioso-administrativo se basa en la consideración de la normativa autonómica que es de aplicación por el Tribunal, siendo irrelevante respecto del contenido del fallo la invocación de las normas del Derecho estatal y comunitario europeo.

El artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa establece que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Este precepto, respondiendo a intereses expresados en los artículos 123 y 151 de la Constitución sobre la articulación de la organización jurisdiccional del Estado, en relación con el sistema policéntrico de creación de fuentes del derecho, trata de preservar las funciones casacionales de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, a los que la ley procesal atribuye en el artículo 99.1 el recurso de casación para la unificación de doctrina fundado en la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, y garantizar a la vez las funciones casacionales del Tribunal Supremo, en su posición estructural de órgano superior en todos los órdenes jurisdiccionales, supremo intérprete de la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico estatal.

La Sala de instancia ha procedido a realizar el juicio de legalidad de la resolución del Director General de Transportes de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de 15 de julio de 1996, sobre recogida de pasajeros en automóviles de turismo en los Aeropuertos de Manises y L'Altet, que desarrolla la Orden de la referida Consellería de 31 de julio de 1985, en base a su confrontación con los principios de libertad de empresa y economía de mercado -artículo 38 CE-, la libertad de circulación -artículo 139.2 CE- y las reglas constitucionales sobre distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de transporte terrestre -artículo 149.1.21 CE-, así como las normas engarzadas en el ordenamiento jurídico estatal -artículo 4.3 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, artículo 1 del Real Decreto 2025/1984, de 17 de octubre, de Régimen de Coordinación entre las competencias administrativas sobre Servicios de transporte público de viajeros en automóviles de turismo, y el artículo 1.4 del Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales-, por lo que se aprecia que dichas normas que no emanan de la Comunidad Autónoma han sido relevantes y determinantes del fallo de la sentencia, lo que promueve la confirmación del Auto de esta Sala que autoriza la admisión del presente recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE CARTAGENA se articula al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, denunciando que la sentencia de la Sala de instancia infringe los artículos 38, 139.2 y 149.1 21ª de la Constitución española, los artículos 3 A, 7 A, 80, 90 y 102 A del Tratado de la Unión Europea, los artículos 3, 4.3, 5, 12 y 91.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y el artículo 123 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.

Debe rechazarse que la sentencia de la Sala de instancia impugnada infrinja el artículo 149.1.21ª de la Constitución, por no haber declarado la falta de competencia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Valencia para regular la recogida de pasajeros por los servicios de transporte público de viajeros en automóviles de turismo en los Aeropuertos de Manises y L'Altet, que se fundamenta en que la ordenación de dicho transporte debe corresponder a la competencia exclusiva del Estado por afectar a un transporte de viajeros por carretera que discurre en parte por fuera del territorio de la referida Comunidad Autónoma y en que se ignora el contenido del artículo 91.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y del artículo 123 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, al no prever la posibilidad de realizar servicios en todo el territorio nacional.

Procede acoger las razonadas consideraciones jurídicas vertidas por la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero de la sentencia impugnada que declaran la competencia de la Administración de la Generalidad Valenciana para regular el transporte público de viajeros en automóviles de turismo por su carácter urbano o interurbano que se refiere en los siguientes términos:

... el transporte público de viajeros en automóviles de turismo denominados "auto-taxis" tienen carácter urbano o interurbano, pero en todo caso, de radio de acción limitado. Y como señala el Tribunal Constitucional en sentencia de 27 de junio de 1996, como regla general, transporte intracomunitario, como ha reiterado en SS 33/81 y 179/85, "razón por la cual la competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas que han asumido competencia exclusiva en la materia", como es el caso de la Comunidad Autónoma Valenciana (artículo 31.15 del Estatuto de Autonomía), concluyendo la citada sentencia que los artículos 113 a 118 de la Ley 16/87 de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) son inconstitucionales, y por ende nulos (SSTC 214/89, f.j. 3º, y 198/91, f.j. 9º), pues la regulación de las materias que en ellos se contienen - transporte urbano e interurbano en automóviles de turismo- no corresponde al Estado.

Por otro lado, debe tenerse en cuenta que en la ordenación del transporte público de viajeros en automóviles de turismo o auto-taxis, como antes hemos expuesto, el principio que rige es que los servicios deben tener su origen en el municipio que les haya otorgado la correspondiente licencia municipal o en el que en su caso estén residenciados los vehículos, ya que como antes hemos señalado, estas licencias son de radio de acción limitado. Y se entiende que el origen o inicio del transporte se produce en el lugar en el que son recogidos los pasajeros. El criterio territorial en la ordenación de esta clase de transporte es, pues, el lugar de origen de los servicios o de recogida de pasajeros, que en el caso de autos son los Aeropuertos de Manises y L'Altet, que están situados en territorio de la Comunidad Autónoma Valenciana. Se trata, la resolución impugnada, de una norma que regula un transporte, cuyo radio de acción, Ayuntamiento de Elche y Área de Prestación conjunta de Valencia, están íntegramente en el territorio de la Comunidad Valenciana que tiene competencia exclusiva en la materia. Cuestión distinta es que la resolución impugnada produzca consecuencias fuera de su territorio, pero como afirma el Tribunal Constitucional en sentencia de 16 de noviembre de 1981, la limitación territorial de eficacia de las normas y actos de una Comunidad Autónoma, por estar limitada la competencia de sus órganos al ámbito territorial de la misma "no puede significar en modo alguno, que le esté vedado por ello a estos órganos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente, de toda capacidad de actuación.

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Debe significarse, siguiendo el criterio jurídico establecido en la sentencia de la Sala de instancia, que la regulación de los transportes urbanos establecida en los artículos 113 a 116 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en cuyas sedes normativas se integran las autorizaciones para la realización de servicios de transporte interurbano en automóviles de turismo y los efectuados en las Áreas territoriales de prestación conjunta, han sido declarados nulos por el Tribunal Constitucional en la citada sentencia constitucional 118/1996, de 27 de junio, por no respetar el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de transporte, por corresponder la competencia para su regulación a las Comunidades Autónomas que han asumido competencias exclusivas en la materia, como sucede en el supuesto de la Comunidad Valenciana, de modo que se subraya que el Estado no puede invocar el titulo competencial del artículo 149.1 21ª CE para dictar normas directamente aplicables en los correspondientes territorios, ni siquiera a título de Derecho supletorio, descansando esta doctrina en que uno de los criterios delimitadores de la distribución de competencias sobre actividades de transporte es su inclusión o no en una red nacional, independientemente del lugar en que se recojan o desembarquen los viajeros, y que la norma que se ampara exclusivamente en el título competencial de transporte no puede aplicarse en las Comunidades Autónomas que han asumido competencias exclusivas sobre los transportes terrestres que discurran íntegramente por su territorio.

La sentencia impugnada no infringe el artículo 38 de la Constitución española, ni la normativa invocada del Tratado de la Unión Europea que garantizan el principio de economía de mercado y de libre competencia al realizar una interpretación constitucionalmente adecuada de la libertad de empresa que habilita a la Administración a regular los servicios de transporte público de viajeros en automóviles de turismo e imponer cláusulas restrictivas de la actividad prestacional de los titulares de las licencias en razón de exigir correspondencia entre el origen del servicio y el ámbito territorial del Ayuntamiento otorgante de la autorización, por la caracterización de la actividad desarrollada por los auto-taxis de servicio público, para asegurar las notas de prestación eficiente, perdurable, regular y en condiciones de igualdad, que justifica que el ejercicio por particulares se encuentre sometido a una reglamentación de carácter administrativo y a una organización que prevalece sobre los mismos intereses económicos o profesionales particulares de los titulares de las licencias de la Generalidad Valenciana

Como se refiere en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1998 (RA 8032/1991) el artículo 38 de la Constitución, al proclamar la libertad de empresa «posibilita una modulación, y, sin perjuicio de su indudable valor institucional (STC 83/1984, de 24 de julio) son muy numerosas las normas que en nuestro Derecho disciplinan, regulan y limitan el ejercicio de profesiones y oficios imponiendo diversos requisitos desde la cobertura que proporciona a la Administración la "publicatio" de aquéllos como servicios públicos propios o impropios. Y a este respecto debe tenerse en cuenta la doctrina de las Sentencias de este Tribunal de 28 de octubre de 1988 y 17 de junio de 1997, según la cual "el derecho a la libertad de empresa debe acomodarse a la norma específica que regule la actividad a que se contrae...", siempre que las limitaciones que se impongan no tengan un carácter irrazonable, no sean arbitrarias y sí justificadas por la índole de la actividad y la entrada en juego de otros intereses dignos de protección.».

La libertad de empresa, que según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 109/2003 de 5 de junio, viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes públicos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad, cuyo mantenimiento está asegurado por una doble garantía, la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un contenido esencial, de núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer, permite la imposición de restricciones que son tolerables, desde la perspectiva constitucional, "siempre que sean proporcionadas de modo que, por adecuadas, contribuyan a la consecución del fin constitucionalmente legítimo al que propenden y por indispensables hayan de ser inevitablemente preferidas a otras que pudieran suponer, para la esfera de libertad jurídica protegida, un sacrificio menor".

Debe señalarse que la Administración, vinculada a satisfacer el interés general conforme ordena el artículo 103 de la Constitución, no puede desentenderse del funcionamiento regular del servicio de transporte público de viajeros realizado en automóviles de turismo que tienen su origen en los principales Aeropuertos enclavados en su territorio para preservar los intereses de movilidad de los usuarios de las líneas aéreas y afectados, imprimiendo a los titulares de las licencias las condiciones necesarias para el desarrollo de la actividad que tengan alcance general y no discriminatorio, sean proporcionadas y se justifiquen en el interés del servicio.

El artículo 4.3 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, que establece que, en el marco del principio de unidad de mercado, los poderes públicos buscarán la armonización de las condiciones de competencia entre los diferentes modos y empresas de transporte, tenderán a evitar situaciones de competencia desleal, y protegerán el derecho de libre elección del usuario, y la libertad de gestión empresarial, que únicamente podrán ser limitadas por razones inherentes a la necesidad de promover el máximo aprovechamiento de los recursos y la eficaz prestación de los servicios, invocado acertadamente en la sentencia de la Sala de instancia, confiere a la Administración el poder de reglamentación de las condiciones en que debe prestarse la recogida de transporte público de viajeros en automóviles de turismo.

No se aprecia que la sentencia de la Sala de instancia vulnere la libertad de circulación que garantizan el artículo 139.2 de la Constitución y el precedente artículo 7.A del Tratado de la Unión Europea, que se fundamenta por la defensa letrada de la Cámara Corporativa recurrente en que la resolución del Director General de Transportes de 15 de julio de 1996, al asignar un número máximo de servicios que pueden realizar los titulares y conductores habilitados de los servicios de transporte público de viajeros en automóviles de turismo cuyas licencias no pertenezcan al Ayuntamiento de Elche y al Área de Prestación Conjunta de Valencia, está infringiendo esta libertad.

La crítica casacional carece de fundamento porque como refiere la sentencia de la Sala de instancia, invocando la sentencia constitucional de 16 de noviembre de 1981, la normativa que en materia de transporte pueden dictar los Ayuntamientos o Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, puede incidir en la libertad de circulación de las personas, pero sólo esta incidencia se significa como obstáculo a este derecho cuando se advierte que la reglamentación administrativa persigue la finalidad de obstaculizar la movilidad personal, pero no objetivamente, como sucede en el presente caso, en que las medidas adoptadas promueven fines de interés general vinculados a la prestación normal del servicio público de viajeros y en armónica concurrencia de los titulares de licencias municipales.

Debe señalarse que el invocado artículo 123 del Reglamento de la Ley 26/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, que determina las reglas sobre realización de transportes discrecionales en automóviles de turismo, no resulta infringido por la sentencia impugnada, al no poder obviar el valor del principio de distribución de competencias en la actividad de transportes en atención a la doctrina constitucional referenciada, en consideración a las características del servicio público prestado de radio de acción limitada al integrarse en el transporte urbano e interurbano.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE CARTAGENA contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia de 14 de abril de 1999, dictada en el recurso contencioso- administrativo 3811/1996; con imposición de las costas procesales causadas en este recurso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución.