STS, 14 de Febrero de 2000
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| ECLI | ES:TS:2000:1031 |
| Número de Recurso | 2887/1995 |
| Fecha de Resolución | 14 de Febrero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Febrero de dos mil.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil ASFALTOS Y OBRAS DE CANTABRIA S.A., representada, en definitiva, por la Procuradora Doña Pilar Azorón- Albiñana López y asistida del Letrado Don Antonio Relea Sarabia, contra la sentencia dictada, con fecha 6 de marzo de 1995, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, estimatoria parcial del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1054/1994 promovido contra la denegación presunta por silencio de los recursos de reposición deducidos contra las liquidaciones giradas, el 8 de junio de 1993 (expedientes 21 a 24 de 1993), por el AYUNTAMIENTO DE SANTANDER -que ha comparecido en esta alzada, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Isacio Calleja García y la dirección técnico jurídica del Letrado Don José Luis Marcos Flores-, correspondientes, cada una de ellas, al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones Y Obras (ICIO) y a la Tasa Por Licencia de Obras, en relación con las realizadas, respectivamente, para la construcción de 48, 40, 24 y 16 viviendas en las parcelas 2.1, 2.2, 7.2.1 y 7.2.2 situadas en el Cierro del Alisal, término municipal de Santander.
En la indicada fecha de 6 de marzo de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1054/1994, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: que, estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador Sr. Cuevas Oceja, en nombre y representación de la entidad mercantil ASFALTOS Y OBRAS DE CANTABRIA, S.A. (ASCAN), contra: a) las liquidaciones giradas por el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Santander, de 8 de junio de 1993 (expedientes 21 a 24/93), correspondientes cada una de ellas al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y a la Tasa por Licencia de Obras, practicadas en relación a las realizadas, respectivamente, de construcción de 48, 40, 24 y 16 viviendas en las parcelas 2.1; 2.2; 7.2.1 y 7.2.2, situadas en el Cierro del Alisal, de este término municipal; y b) la denegación presunta, por silencio administrativo, de los recursos de reposición respectivamente interpuestos frente a aquéllas, promovidos el 7 de agosto de 1993, debemos declarar y declaramos la nulidad de las liquidaciones impugnadas correspondientes a la tasa por licencia de obras, por ser contrarias al ordenamiento jurídico, con desestimación de los demás pedimentos de la demanda, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber mérito para su imposición".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de la entidad mercantilASFALTOS Y OBRAS DE CANTABRIA S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por el AYUNTAMIENTO DE SANTANDER recurrido su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 9 de febrero de 2000, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
El 26 de junio de 1992, el Pleno del Ayuntamiento de Santander aprobó el Pliego de condiciones Jurídicas y Económicas que había de regir la subasta para la enajenación de siete parcelas de propiedad municipal, una de cuyas cláusulas obligaba al adjudicatario (que lo fué la entidad mercantil Asfaltos y Obras de Cantabria S.A., ahora recurrente) a edificar viviendas de protección pública en las condiciones establecidas en un Programa y Proyecto de Obras que 'previamente' debía elaborar y aprobar el mencionado Ayuntamiento (como así se hizo).
El 8 de junio de 1993, el Ayuntamiento giró a la citada entidad mercantil, adjudicataria de las parcelas, liquidaciones en concepto de Tasa por Licencia Urbanística o de Obras e Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), correspondientes a las edificaciones realizadas sobre cuatro de aquellas parcelas.
No conforme con tales liquidaciones, Asfaltos y Obras de Cantabria S.A. dedujo sendos recursos de reposición y, contra su denegación presunta por silencio, el recurso contencioso administrativo número 1054/1994.
La cuestión entonces debatida (y, también, en parte, ahora, en el presente recurso de casación) radicaba en si, por asentarse las construcciones sobre parcelas adquiridas al Ayuntamiento de Santander, siendo condición contractual la obligación de edificar sobre aquéllas conforme a Programa y Proyecto de Obras que, con carácter previo, había elaborado y aprobado el mismo Ayuntamiento, resultaban las liquidaciones practicadas por éste en concepto de ICIO y de Tasa por Licencia de Obras conformes, o no, a derecho.
El 6 de marzo de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia desestimando parcialmente el recurso, en cuanto que, si bien declaró la nulidad de las liquidaciones de la Tasa por Licencia de Obras, admitió, sin embargo, la validez de las giradas por el concepto de ICIO.
Y, por superar las exacciones del ICIO referentes a los expedientes 21, 23 y 24 de 1993 el límite cuantitativo de los seis millones fijado por los artículos 50.3 y 93.2.b) de la Ley de esta Jurisdicción (en la versión vigente el tiempo de los hechos), se ha interpuesto el presente recurso de casación.
Este recurso casacional, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión entronizada por la Ley 10/1992, de Reforma Procesal Urgente), se funda en la infracción, por errónea interpretación, conjuntamente, de los artículos 101 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y 33 y 242.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de julio, Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo, en cuanto que la sentencia de instancia, pese a admitir sus dudas, interpretó que, dictado un acto administrativo previo por el que se reconocía la obligación y el derecho a edificar, de acuerdo con un Programa y Proyecto de Obras oportunamente elaborados y aprobados, resultaba 'necesario' el otorgamiento ulterior de Licencia, incluso en el supuesto de que tal Licencia tan sólo entrañara una simple 'actividad formal', detrás de la que no se vislumbrara ninguna operación técnica de comprobación, produciéndose, sin embargo, a causa de la misma, el devengo del ICIO.
El citado artículo 101 de la Ley 39/1988 establece que el ICIO es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituído por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente Licencia de Obras o Urbanística, se haya obtenido o no dicha Licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición.
Por su parte, el artículo 33 del Real Decreto Legislativo 1/1992 define el otorgamiento de la Licencia como el acto de la Administración que determina el derecho a edificar siempre que el Proyecto presentado fuera conforme con la ordenación urbanística aplicable, confirmando los antiguos artículos 242.3 y 243.2 y 3 del mismo Texto (anulados por la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 yderogados por la Ley 6/1998, de 13 de abril) el 'carácter reglado' y no discrecional de las Licencias Urbanísticas.
A la vista de todos los antecedentes expuestos y de las normas reseñadas, hemos de concluir que procede estimar el presente recurso y, casando la sentencia de instancia en la parte que es objeto de impugnación, anular la liquidación del ICIO objeto de controversia.
En efecto:
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Se ha dejado expuesto que son dos los elementos materiales configurativos, de un modo conjunto, del hecho imponible del ICIO, la construcción, instalación u obra, por un lado, y la exigencia de la concesión de la Licencia municipal necesaria para su realización, por otro; de modo que las construcciones en las que no se precise -ya- la concesión de Licencia de Obras o Urbanística no quedan -o no deben quedar- sujetas al ICIO.
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Dado que, como se ha constatado, el Pliego de Condiciones que rigió la subasta de enajenación de las parcelas impuso al adjudicatario la obligación de construir las viviendas de acuerdo con un Programa y un Proyecto de Obras previamente elaborado y aprobado por el propio Ayuntamiento, carecía de todo fundamento la posterior petición y concesión de la Licencia de Obras, pues ésta había sido otorgada, ya, implícitamente, en el mismo momento de aprobarse las Condiciones de la subasta y, con ellas, el Programa y el Proyecto mencionados, y nada justificaba un nuevo acto formal del Ayuntamiento reconociendo a la adjudicataria el derecho a edificar.
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La concesión de una Licencia como la aquí cuestionada constituye un acto reglado, destinado a verificar que el concreto proyecto de edificación presentado por el solicitante se ajusta a la normativa urbanística vigente.
Por tanto, en el caso de autos, la previa redacción y aprobación del Proyecto de Obras por el Ayuntamiento comportó, simultáneamente, la legitimación para realizar las edificaciones, sin necesidad de ulterior Licencia en favor de quien había resultado adjudicataria de las parcelas (como así se reconoce expresamente en el Fundamento de Derecho Décimo de la sentencia de instancia -en la parte consentida por ambas partes litigantes-).
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Lo expuesto no deviene desvirtuado por el artículo 242.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992 (declarado vigente y aplicable por la actual Ley 6/1998), al señalar que "todo acto de edificación requerirá la preceptiva Licencia municipal", pues no se ha cuestionado, aquí y ahora, la prohibición de levantar edificaciones sin el previo otorgamiento por la Administración del derecho a edificar, sino sólo que, concedido éste a consecuencia de un acto administrativo previo (la comentada elaboración y aprobación del Programa y Proyecto de Obras), resulte, o no, necesario un nuevo acto, de carácter meramente formal, de ratificación de aquel derecho.
Por todo lo razonado hasta el momento, es obvio que, cuando el acto de edificación goce, ya, de previa autorización del propio Ayuntamiento (como aquí acontece), no es ya exigible el formal otorgamiento posterior de la Licencia (y, en el supuesto de que se hubiera instado y concedido, es también evidente que se trata de un acto superfluo e innecesario -hasta el punto de que la sentencia de instancia, en función de tal consideración, anuló la Tasa girada al efecto-).
La frase del mencionado artículo 101 de la Ley 39/1988 "... se haya obtenido o no dicha Licencia ..." no desvirtúa tampoco lo que acaba de dejarse sentado, pues dicha apostilla está íntimamente relacionada con la frase precedente "... construcción ... para la que se exija obtención de la correspondiente Licencia ...", de modo y manera que, no siendo ésta precisa, como venimos razonando (y ha declarado la sentencia recurrida y consentida), carece de trascendencia que la misma se haya o no obtenido.
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Demostrado que no se precisaba, en este caso, el otorgamiento ulterior de Licencia, no puede girarse, tampoco, el ICIO en razón a una pretendida equiparación entre la obligación de edificar impuesta en el Pliego de Condiciones conforme a lo establecido en el Programa y Proyecto aprobados y la Licencia requerida por el artículo 101 de la Ley 39/1988, pues una cosa es que la citada obligación de construir en las condiciones indicadas haya convertido en ociosa y supérflua la obtención de la Licencia y otra muy distinta que ambas, obligación y Licencia, sean exactamente lo mismo.
De admitirse esto último, no sólo se realizaría una interpretación analógica prohibida por la Ley General Tributaria sino que también se vulneraría el principio de seguridad jurídica o certeza del derecho,garantía fundamental e insoslayable en el ámbito tributario.
Cuestión muy distinta a la que ha venido exponiéndose es la de que, conforme al artículo 104.2 de la Ley 39/1988, y a la vista de las construcciones efectuadas y del coste real y efectivo de las mismas, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, practique, en su caso, si así procediera, liquidación, a quien realizó las edificaciones, por la diferencia entre su presupuesto inicial y su coste final, pues, en cualquier caso, aquí no se ha analizado, ni discutido, la liquidación definitiva sino la provisional que, conforme al artículo 104.1 de la Ley citada, se devenga junto con la concesión del derecho a edificar.
Esta Sección y Sala, ya en sentencias de 11 de marzo de 1980, 17 de diciembre de 1984, 28 de septiembre y 5 de diciembre de 1985 y, en especial, 19 de abril de 1999, ha declarado, en asuntos semejantes al de estos autos, entre otros extremos, que, si las obras a ejecutar son las contempladas en un previo Proyecto de Urbanización o de Obras elaborado y aprobado por el Ayuntamiento, sería redundante, una vez autorizado aquél, que se permitiera a la propia Corporación otra intervención (la de la concesión de Licencia) carente, ya, a todas luces, de sentido y obligatoriedad, siendo nulas, en consecuencia, las liquidaciones tanto de la Tasa (por el innecesario otorgamiento de la Licencia de Obras) como, incluso, del ICIO ("porque éste último precisa, para su viabilidad, que la construcción, instalación u obra que se grava 'exija' la obtención de la correspondiente Licencia -que, en este caso, por lo expuesto, no era precisa-").
En consecuencia, procede estimar el presente recurso y casar parcialmente la sentencia impugnada, y, con estimación, ahora, también, de la parte del recuso contencioso administrativo de instancia referente al ICIO, declarar la invalidez de la liquidación del mismo y del acto administrativo confirmativo en reposición de la misma.
No procede, por tanto, hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso casacional.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ASFALTOS Y OBRAS DE CANTABRIA S.A. contra la sentencia dictada, con fecha 6 de marzo de 1995, en el recurso contencioso administrativo número 1054/1994, por la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, la casamos y anulamos en la parte que se refiere al ICIO objeto de controversia, y, estimando, asímismo, en dicho extremo, el citado recurso contencioso administrativo, declaramos la invalidez de la liquidación de dicho Impuesto -con las consecuencias pertinentes derivadas de tal declaración- y del acuerdo municipal presunto por silencio que la había confirmado en vía de reposición.
No ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso casacional.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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