STS, 20 de Julio de 2005
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2005:4999 |
| Número de Recurso | 1758/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Julio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 1758 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don César de Frías Benito, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valencia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 3 de diciembre de 2001, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo nº 2609 de 1996, sostenido por la representación procesal de la Junta de Compensación del Polígono A, Sector 1, Ademuz, contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno, de fecha 26 de julio de 1996, por el que se aprobó el Proyecto de Reparcelación del Polígono A, Sector 1 del Plan Parcial Ademuz, condicionándolo a que del aprovechamiento correspondiente a la superficie aportada de titularidad municipal, que según informe emitido por el Servicio de Planeamiento asciende a la cantidad de 6.868,14 metros cuadrados, a la que en el proyecto no se adjudica aprovechamiento urbanístico, se sustituya por la compensación monetaria que resulte de aplicar a dicho aprovechamiento el valor medio del metro cuadrado techo que figura en el proyecto para cada una de las parcelas adjudicadas con edificabilidad privada.
En este recuso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Junta de Compensación de la Unidad de Ejecución del Polígono A, Sector 1 Ademuz, representada por el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 3 de diciembre de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 2609 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso-administrativo número 2609/1996, promovido por la Procuradora Doña Lidon Jiménez Tirado, contra Acuerdo del Ayuntamiento de Valencia, dictado el 26 de julio de 1996, por el que se aprobó la reparcelación forzosa del Polígono A del Sector 1 del Plan Parcial de Ademuz, en cuanto a la condición consistente en que el aprovechamiento correspondiente a superficie de titularidad municipal de 6.868.14 metros cuadrados, se sustituyera por la compensación monetaria que resultara de aplicar a dicho aprovechamiento el valor medio del metro cuadrado techo que figuraba en el proyecto de cada una de las parcelas adjudicadas con edificabilidad privada. No se hace especial imposición de costas»
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente razonamiento recogido en el último párrafo del fundamento jurídico segundo: «Por otra parte desde un punto de vista de interpretación literal y evidente, que si la norma, artículo 154.2 del Texto Refundido de 1992, hubiera querido decir en lugar de cesión gratuita «cesión gratuita y voluntaria" lo hubiera hecho. Declarado inconstitucional este precepto, no obstante hace que toda interpretación sobre el mismo sea meramente especulativa, puesto que su nulidad se deduce de dicha sentencia, al no tener el presente caso la posible existencia de cosa juzgada que impediría la aplicación de la sentencia de 20 de marzo de 1997».
También declara la Sala de instancia, como razón de su decisión, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que : «Queda pues por analizar si, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por RD 3288/1978, de 25 de agosto, se puede llegar a mantener la tesis de la demandada. Dispone este precepto que «En todo caso deberá tenerse en cuenta que cuando las superficies de los bienes de dominio y uso publico anteriormente existentes fueren igual o inferior a la que resulte como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras. Si tales superficies fueran superiores a los resultantes de la ejecución del Plan, la Administración percibirá el exceso, en la proporción que corresponda, en terrenos edificables". El contenido de este precepto lejos de distinguir entre bienes de dominio y uso publico adquiridos por cesión gratuita y por cesión gratuita obligatoria, ni siquiera distingue entre bienes de dominio publico adquiridos por cesión gratuita o no gratuita».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo aquélla accedió por providencia de 15 de febrero de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del tribunal Supremo, como recurrida, la Junta de Compensación de la Unidad de Ejecución del Polígono A del Sector 1 Ademuz, representada por el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Don César de Frías Benito, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley sobre Régimen del Suero y Ordenación Urbana de 1976, en su desarrollo por medio del artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, así como la doctrina jurisprudencial interpretativa de este precepto, recogida, entre otras, en Sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 1993, ya que, una vez sustituidos los antiguos bienes de dominio y uso público por idéntica superficie de los nuevos, han de tener aprovechamiento urbanístico los sobrantes siempre y cuando no hubiesen sido objeto de cesión gratuita en virtud de obligación urbanística, a pesar de lo cual la Sala de instancia, sin atender a ese argumento, señala que el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión no distingue entre bienes de dominio público adquiridos por cesión gratuita y no gratuita, con lo que se aparta de la doctrina jurisprudencial recogida en la sentencia antes citada, y con ello conculca también el principio de justa distribución de los beneficios y cargas, al no permitir un régimen de igualdad entre el Ayuntamiento y los particulares, y tal desigualdad existe si no se distingue, a fin de compensar al Ayuntamiento, entre los bienes cuya titularidad no deriva del cumplimiento de obligaciones urbanísticas, hayan sido adquiridos a título oneroso o gratuito, y los que proceden de cesiones gratuitas y obligatorias, siendo a éstos a los que se refiere la norma cuando alude a cesiones gratuitas, y así lo plasmó el artículo 154.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, aunque por otras razones fuese declarado inconstitucional, ya que dicho precepto se limitó a incorporar la doctrina jurisprudencial interpretativa del artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, terminando con la súplica de que se estime el recurso de casación y, en consecuencia, se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario con todo lo demás que a Derecho convenga.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Junta de Compensación comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 1 de abril de 2005, aduciendo que el recurso era inadmisible por aplicación concordada de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998 y en su Disposición Transitoria Primera 3ª, o, en su defecto, resultaría inadmisible por citarse como infringidos preceptos reglamentarios y no con rango de ley formal, sin que en el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística se distinga entre las clases de cesiones: gratuitas y obligatorias o no, mientras que al Ayuntamiento le fue adjudicada una planta viaria en sistemas generales muy superior a la superficie de viales preexistente, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación o, subsidiariamente, se desestime con imposición de las costas a la parte recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 6 de julio de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
En el único motivo de casación alegado, la representación procesal del Ayuntamiento recurrente imputa a la Sala de instancia haber conculcado lo dispuesto concordadamente en los artículo 124 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida, entre otras, en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 23 de noviembre de 1993, ya que, en contra del parecer de la Sala sentenciadora, una vez efectuada la sustitución de los antiguos bienes de dominio y uso público por la misma superficie de los nuevos, han de obtener aprovechamiento urbanístico los sobrantes siempre y cuando no hayan sido objeto de cesión gratuita en virtud de obligación urbanística.
La representación procesal de la Junta de Compensación, comparecida como recurrida, esgrime dos causas de inadmisión del expresado recurso de casación, basado en el aludido motivo.
La primera por considerar aplicable lo dispuesto concordadamente por el artículo 8 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, en relación con su Disposición Transitoria Primera, 3ª, dado que la aprobación municipal de un proyecto de reparcelación debe conocer de su impugnación en sede jurisdiccional, conforme a los indicados preceptos, un Juzgado de lo Contencioso- Administrativo, por lo que la sentencia que, en sustitución de aquél, dicte la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, no es susceptible de recurso de casación.
Esta causa de inadmisibilidad es manifiestamente improcedente por cuanto el acto impugnado no está entre los atribuidos por el artículo 8 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, al tratarse de la aprobación de un proyecto de reparcelación acordada por el Ayuntamiento Pleno de Valencia.
La segunda causa de inadmisibilidad alegada se basa en que el recurso de casación no es medio idóneo para controlar la correcta interpretación y aplicación de normas que carezcan del rango de ley formal, lo que, a todas luces, es rechazable, como se deduce de la literalidad del apartado 1 d) del artículo 88 de la misma Ley Jurisdiccional citada, según el cual el recurso de casación puede fundarse en infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, entre las que están, lógicamente, los preceptos de carácter reglamentario.
El motivo de casación antes enunciado ha de ser estimado por las mismas razones alegadas por el Ayuntamiento recurrente, sucintamente recogidas en el antecedente quinto de esta sentencia y en el precedente fundamento jurídico primero.
No acierta la Sala de instancia cuando en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida afirma que el artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, no distingue entre bienes de dominio público adquiridos por cesión gratuita o no gratuita, ya que dicho precepto se encabeza con el apartado 1 del mismo, en el que se establece que «la Administración actuante está obligada a afectar, a los fines previstos en el Plan, el suelo que adquiera como consecuencia del cumplimiento de los deberes de cesión obligatoria que recaen sobre los propietarios», para, después, al contemplar las modificaciones del planeamiento, disponer que «en todo caso deberá tenerse en cuenta que cuando las superficies de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, fuesen igual o inferior a la que resulte como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras».
Entendemos nosotros que esta sustitución, como se deduce del contexto del propio artículo 47 del Reglamento de Gestión Urbanística y del enunciado del capítulo, en que dicho precepto está incluido: «cesiones obligatorias y aprovechamiento medio», se refiere exclusivamente a aquellos bienes de dominio y uso público que hubiesen sido obtenidos como consecuencia del cumplimiento de deberes urbanísticos de cesión gratuita, como así lo explicó perfectamente esta Sala del Tribunal Supremo en su Sentencia, citada por el Ayuntamiento recurrente, de fecha 23 de noviembre de 1993 (recurso nº 1385/90, fundamento jurídico sexto), en la que se declara que «si la reparcelación, al igual que la compensación, tiene por finalidad hacer efectiva la distribución justa entre los propietarios afectados de los beneficios y cargas del planeamiento -artículo 124 del Texto Refundido de la Ley del Suelo- obligado resulta, para resolver el problema apuntado [sustitución de viales públicos], atender a la forma de obtención de los bienes de dominio y uso público que se aportan al polígono o unidad de actuación de que se trate, y así cuando los mismos no han sido obtenidos por cesión gratuita, el aprovechamiento urbanístico atribuido a su superficie pertenecerá a la Administración titular de aquéllos, mientras que si dichos bienes se obtuviesen en cumplimiento de la referida obligación operará el cuestionado artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística». En definitiva, para que opere la sustitución contemplada en el referido artículo 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, los bienes de dominio y uso público aportados por el Ayuntamiento deben proceder de cesiones obligatorias y gratuitas como consecuencia de los deberes de cesión obligatoria que, por razones urbanísticas, recaen sobre los propietarios del suelo.
De lo contrario, como acertadamente apunta la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, se conculcaría el principio de equidistribución de beneficios y cargas recogido por el artículo 124.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, porque la entrega por el Ayuntamiento de suelo de dominio o uso público, no obtenido como consecuencia del deber urbanístico de ceder gratuitamente suelo que pesa sobre los propietarios, exoneraría a los afectados por el proyecto de reparcelación de su deber de ceder obligatoriamente el suelo necesario para los fines establecidos por la ley, con lo que se beneficiarían, a costa de la Administración actuante, de los bienes que ésta aporta como de dominio y uso público aunque no hubiesen sido obtenidos en virtud de las cesiones obligatorias y gratuitas impuestas legalmente a los propietarios de suelo, mientras que, mediante la solución propugnada por dicho Ayuntamiento y adoptada por esta Sala en la Sentencia transcrita, la Administración actuante obtendrá el aprovechamiento urbanístico atribuido a la superficie de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, que no procedan de cesiones obligatorias y gratuitas por razones urbanísticas, respetándose así el principio de equidistribución de beneficios y cargas.
En este caso, nadie niega que los metros cuadrados de superficie, cuyo aprovechamiento reclama el Ayuntamiento en el acuerdo impugnado en la instancia, no fueron obtenidos como consecuencia de los deberes de cesión gratuita por razones urbanísticas, de manera que hemos de aceptar que dicho suelo de dominio y uso público no fue adquirido por el referido Ayuntamiento en virtud de cesiones gratuitas y obligatorias, por lo que es ajustado a derecho dicho acuerdo al señalar que «la cantidad de 6.868'14 metros cuadrados, a la que en el proyecto [de reparcelación] no se le adjudica aprovechamiento urbanístico, se sustituya por la compensación monetaria que resulte de aplicar a dicho aprovechamiento el valor medio de metro cuadrado techo que figura en el proyecto para cada una de las parcelas adjudicadas con edificabilidad».
Procede, por consiguiente, declarar que ha lugar al recurso de casación interpuesto, mientras que, por idénticas razones, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo sostenido en la instancia por la Junta de Compensación demandante y ahora recurrida, cumpliendo así nuestro deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, impuesto por el apartado d) del artículo 95.2 de la vigente Ley Jurisdiccional cuando se declara haber lugar al recurso de casación y se anula la sentencia recurrida.
La declaración de haber lugar al recurso de casación impide hacer especial pronunciamiento acerca del pago de las costas procesales causadas en el mismo, como establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, mientras que, conforme al apartado primero de este mismo precepto, no existan méritos para imponer a cualquiera de las partes litigantes las costas causadas en la instancia, al no apreciarse en ellas mala fe ni temeridad.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio.
Que, rechazando las causas de inadmisión alegadas por la recurrida y estimando el único motivo esgrimido, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don César de Frías Benito, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valencia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 3 de diciembre de 2001, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo nº 2609 de 1996, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de la Junta de Compensación del Polígono A, Sector 1, Ademuz, contra el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Valencia, en sesión plenaria celebrada el 26 de julio de 1996, por el que se aprobó el Proyecto de Reparcelación forzosa del Polígono A del Sector 1 del Plan Parcial Ademuz, que impuso la siguiente condición: «1º Que el aprovechamiento correspondiente a la superficie aportada de titularidad municipal, que según informe emitido por el Servicio de Planeamiento asciende a la cantidad de 6.868,14 m2, a la que en el Proyecto no se le adjudica aprovechamiento urbanístico, se sustituya por la compensación monetaria que resulte de aplicar a dicho aprovechamiento el valor medio del metro cuadrado techo que figura en el Proyecto para cada una de las parcelas adjudicadas con edificabilidad privada», al ser dicho acuerdo municipal impugnado ajustado a Derecho, sin hacer expreso pronunciamiento respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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