STS, 5 de Junio de 2006

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 15 de noviembre de 2000 , cuya parte dispositiva dice lo siguiente:" Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª CAYETANA DE ZULUETA LUCHSINGER, en la representación que ostenta de D. Carlos José y otros, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar la resolución recurrida. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas".

En síntesis la sentencia mantiene que aunque haya transcurrido el plazo para resolver sobre la petición de suspensión del acto administrativo, previsto en el artículo 111.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , la Administración puede hacerlo posteriormente en cualquier momento, y en todo caso el plazo de treinta días hábiles (cuando resuelve en el caso enjuiciado no habría transcurrido), a los que hay que sumar los 20 días de que dispone la Administración para dictar el acto presunto.

Contra dicha sentencia interpone recurso de casación la Procuradora Doña Cayetana Zulueta Luchsinger, en nombre de Don Carlos José y otros quien, con amparo en lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa denuncia infracción de los artículos 9.3, 24.1, 82 y 97 de la Constitución Española , 51 (apartados 1,2 y 3),11.4, 43.1 párrafo 2 y 44, 102, 103, 105, 62.1 a) y b) y e), 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , 15 y 16 del Reglamento de los Procedimientos de Regulación de Empleo y Actuación Administrativa en Materia de Traslados Colectivos, aprobado por Real Decreto 43/1996 de 19 de enero ; artículo 51.13 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, en relación con el artículo 3.3 del mismo cuerpo legal , así como el artículo 1.2 del Código Civil , en relación con los artículos 62.1. e) y 62.1 g) de la Ley 30/1992 .

En síntesis, sostienen los recurrentes la imposibilidad de que la Administración resuelva sobre la suspensión, una vez se entiende el acto suspendido por silencio positivo, por transcurso del plazo de treinta días previsto en el artículo 111.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Por escrito de fecha 12 de febrero de 2003, el Procurador Don Luis Argüelles González, formaliza la oposición al presente recurso en representación de la Agencia Efe, S.A., donde de conformidad con lo que se sostiene en la sentencia mantiene que el artículo 15 del Real Decreto 43/1996 no se opone al artículo 111.4 de la Ley 30/1992 .

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 31 de mayo de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 15 de noviembre de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 516/1999 , interpuesto contra la resolución dictada por el Ministro de Trabajo con fecha 10 de Abril de 1999 por la que se desestimaba la solicitud de suspensión planteada por los ahora recurrentes en relación con la resolución de la Dirección General de Trabajo de fecha 10 de Febrero de 1999, dictada en el expediente de regulación de empleo 64/98, por la que se accedía a la extinción de 246 puestos de trabajo en la Agencia EFE.

La sentencia recurrida parte del siguiente relato de hechos: La Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, mediante resolución de fecha 10 de Febrero de 1999 dictó resolución, en el seno de un expediente de regulación de empleo instado por la Agencia EFE, por la que se autorizaba la extinción del contrato de trabajo de 246 trabajadores. Con fecha 19 de Febrero, por los ahora recurrentes, se interpuso recurso ordinario contra dicha resolución que consideraban contraria al ordenamiento. Mediante otrosí del escrito de interposición del recurso, solicitaban la suspensión de la resolución. La Administración dejó transcurrir 30 días sin contestar a la petición de suspensión. Mediante resolución de fecha 10 de Abril de 1999 se dictó resolución que acordaba denegar la petición de suspensión; esta es la resolución que fue objeto del recurso contencioso administrativo.

Las partes están conformes en que la cuestión esencial a resolver es la que hace referencia a si el hecho de que la administración no respondiera en el plazo de 30 días naturales a la petición de suspensión planteada mediante otrosí en el escrito de interposición de recurso ordinario contra la resolución de fecha 10 de Febrero de 1999 puede interpretarse como que, con fecha 19 de Marzo, se debía entender que se había dictado una resolución tácita por parte de la Administración admitiendo la suspensión interesada y ello por aplicación de lo dispuesto en el artículo 111,4 de la Ley 30/92 que establece que: "El acto impugnado se entenderá suspendido en su ejecución si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el Órgano competente para decidir sobre la misma, este no ha dictado resolución expresa, sin necesidad de solicitar la certificación que regula el artículo 44 de esta Ley ".

Para la sentencia recurrida el artículo 111.4 establece una presunción de suspensión cuando la Administración no se pronuncie en el plazo de 30 días posteriores al momento de la interposición del recurso ordinario, pero dicho precepto no recoge la imposibilidad de que la Administración se pronuncie con posterioridad resolviendo de modo expreso sobre la suspensión interesada, que es lo que ocurre en el caso analizado, en el plazo de 30 días no hay resolución expresa pero se produce al cabo de unos días mediante la resolución ahora recurrida de fecha 10 de Abril que desestima la petición de suspensión.

No puede compartirse el criterio de la sentencia recurrida al que se acaba de hacer referencia en el anterior fundamento jurídico. La ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común parte al regular las relaciones de la Administración con el ciudadano de un nuevo concepto, superando según su Exposición de Motivos la doctrina del silencio administrativo, que añade: "Se podría decir que esta ley establece el silencio administrativo positivo cambiando nuestra norma tradicional. No sería exacto. El objetivo de la ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garantía, exponente de una Administración en la que debe primar la eficacia sobre el formalismo, sólo cederá cuando exista un interés general prevalente o, cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista". Esto es, el silencio, positivo o negativo, no es sino el remedio contra el fracaso del cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver.

Esta obligación, que no es sino corolario del principio de eficacia administrativa, recogido en el artículo 103.1 de la Constitución Española , se ve reflejada después a lo largo del articulado de dicha Ley 30/1992 . Así el artículo 42 de esta Ley en su apartado 1 dispone que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, y en su apartado 7 dispone que el personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. Y añade que el incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente. Finalmente el artículo 89.4 de la Ley 30/1992 introduce el principio "non liquet" en el ámbito del procedimiento administrativo, antes exclusivamente propio del judicial, al disponer que en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE. En consecuencia con esa obligación de resolver que establecía el artículo 42 de la Ley 30/1992, el artículo 43, apartado 1, disponía en la redacción anterior a la modificación operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero que :" No obstante lo previsto en el artículo anterior, si venciese el plazo de resolución, y el órgano competente no la hubiese dictado expresamente, se producirán los efectos jurídicos que se establecen en este artículo. El vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, pero deberán abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el art. 44". Esto es, de un lado se establece que en el caso de que no se cumpla la obligación de resolver se acude a la técnica del silencio, positivo o negativo, según los casos, y al mismo tiempo se impone, pese a la producción del silencio administrativo, el cumplimiento de la obligación de resolver, pero con un límite, el de la expedición de la certificación a que se refiere el artículo 44. A partir de este momento la Administración deja de tener, en el régimen general previsto en estos preceptos, la posibilidad de resolver expresamente, por lo que en su caso sólo podría reaccionar contra el acto presunto a través de alguno de los procedimientos de revisión de oficio previstos en el Título Octavo, artículos 102 a 106 de dicha Ley .

De la misma forma, en coherencia con los preceptos antes citados, el artículo 43, apartado 2, letra c) de la Ley 30/1992 , se inclina por otorgar un efecto positivo al silencio de la Administración, como regla general, en el caso de procedimientos iniciados a solicitud de parte, al disponer que en todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa.

Uno de los mayores avances en materia de silencio administrativo es sin duda el artículo 111.4 (actualmente 111.3) de la Ley 30/1992 , donde se dispone que :" El acto impugnado se entenderá suspendido en su ejecución si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa, sin necesidad de solicitar la certificación que regula el art. 44 de esta Ley ". Es conocida la doctrina jurisprudencial que otorga autonomía a este acto administrativo dentro del procedimiento, al poder producir indefensión al interesado, permitiendo su impugnación independiente, sin necesidad de esperar a la resolución. Pues bien, el precepto no puede ser interpretado sino con la consecuencia de aumentar las garantías de los ciudadanos al establecer que para se produzca el silencio positivo en la petición de suspensión del acto no será necesario solicitar la certificación a que se refería el artículo 44 de la Ley 30/1992 . Tratamiento que es razonable si tenemos en cuenta que estamos ante un privilegio más de la Administración, el de la ejecutoriedad de sus actos, una vez notificados a los interesados. Así se establece en el artículo 57 y en el 111, apartado 1, como regla general, al disponer que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Por lo tanto hay que interpretar que el legislador ha querido reforzar la obligación de resolver las peticiones de suspensión administrativa con la previsión de que transcurrido el plazo para resolver sobre la misma, que se cifra en treinta días, se produce automáticamente el silencio positivo, sin necesidad de solicitar certificación alguna del mismo.

La tesis de la sentencia recurrida de que, aunque se produzca la suspensión, por el transcurso de treinta días no se impide a la Administración resolver posteriormente, contradice el artículo 111.4 y el 43.1 de la Ley 30/1992 , pues es evidente que la Administración no puede resolver después de emitida la certificación o transcurrido el plazo para su emisión, pues el artículo 44.3, párrafo segundo, disponía que si la certificación no fuese emitida en el plazo establecido en el número anterior, los actos presuntos serán igualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto. Al mismo tiempo esta tesis le quita cualquier sentido al artículo 111.4 de la Ley 30/1992 , haciéndolo inútil o ineficaz, pues el único efecto sería entender que transcurrido el plazo, la Administración no podría proceder a la ejecución forzosa hasta que resolviera expresamente, situación equivalente a la inejecución de hecho por parte de la Administración durante la tramitación de un procedimiento, con petición de suspensión o sin ella, cosa frecuente y razonable desde un principio de prudencia en la actuación administrativa. Aun más, desde el punto de vista de la seguridad jurídica estaría el solicitante de una suspensión en peor situación que si se le aplicara el régimen general previsto en los artículos 42 y siguientes de la reiterada Ley 30/1992 (con independencia de si la certificación a que se refiere el artículo 44 de la redacción originaria de dicha ley encerraba un autentico recurso de reposición, (el apartado 3 de este último precepto disponía que la certificación que se emita deberá ser comprensiva entre otros extremos de los efectos generados por la ausencia de resolución expresa, o de una simple certificación que en cuanto al contenido de los efectos del silencio debía someterse necesariamente a los previstos en el artículo anterior, lo que tendría su fundamento en que el objeto de la misma era tan solo acreditar el silencio y que en los órganos colegiados correspondía emitirla no a éstos sino al Secretario), el interesado podía en todo caso solicitarla, saliendo así de la situación de inseguridad jurídica acerca de la ejecución. Sin embargo, al disponer el artículo 111.4 que no se precisaba de certificación, pudiera entenderse que no existía un derecho a obtenerla y en consecuencia podría entender suspendido el acto recurrido, pero sometido a la posibilidad de una resolución "sine die" durante la tramitación del procedimiento, que levantara la suspensión, según la tesis que mantiene la sentencia.

La sentencia recurrida sostiene que por aplicación de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 30/92 en los plazos señalados por días se computaran sólo los hábiles, por lo tanto, la resolución tácita nunca se podría entender producida (como pretenden los recurrentes) con fecha 19 de Marzo sino que el plazo de 30 días hábiles a partir del 19 de Febrero de 1999 concluiría el 26 de Marzo, y que a ese plazo debe añadirse el plazo de 20 días de que dispone la Administración para dictar la certificación de acto presunto a que se refiere el artículo 44 de la Ley 30/92 . Ello es así, según la sentencia impugnada, porque, si bien el artículo 111,4 de dicha Ley indica que no es necesario solicitar la certificación, el artículo 15 del R.D. 43/96 de 19 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Regulación de empleo y de Actuación Administrativa en materia de traslados colectivos, establece en su párrafo segundo que: "Finalizado el plazo de resolución, sin haber recaído resolución expresa, la ejecutividad de la misma quedará diferida al cumplimiento de lo establecido en el artículo 44 de la Ley 30/92 ", de donde deduce que la necesidad de solicitar la certificación de acto presunto, si bien no se exige en los supuestos regulados por la norma general de suspensión acordada de modo tácito en los casos de interposición de recurso administrativo (artículo 111.4 de la Ley 30/92 ), dicha certificación resulta exigible en un supuesto especifico como es el referido a los procedimientos de regulación de empleo a que se refiere el R.D. 43/96 , y ello por exigirlo una norma de carácter especial como es dicho Real Decreto.

La Sala no puede compartir este razonamiento, empezando por la deficiente técnica del precepto reglamentario antes transcrito que, lo que difiere al cumplimiento del artículo 44 de la Ley 30/92 no es la ejecutividad de la suspensión obtenida por silencio, sino la de la propia resolución, lo que es absurdo.

Pero aún en la hipótesis que la sentencia mantiene que pretende salvar la contradicción del artículo del R.D. 43/96 con el artículo 111.4 de la Ley 30/1992 , en base al carácter especial de la norma, en realidad nos encontraríamos ante una clara vulneración del principio de jerarquía normativa, consagrado entre otros preceptos en el artículo 62.2 de la misma Ley y en el artículo 6 de la Ley 6/1985 , Orgánica del Poder Judicial que dispone que los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa, y en consecuencia debería inaplicarse la norma reglamentaria, sin necesidad de plantearse la anulación de la misma, por cuanto en este momento ha desaparecido, tras la reforma de la Ley 30/1992 , la necesidad de solicitar la certificación del silencio a que se refería el artículo 44 de dicha ley en su anterior redacción. Pero además el argumento de la sentencia es contradictorio, pues si fuera necesaria la certificación, en virtud de la remisión reglamentaria antes citada, el silencio positivo no se habría producido, como sostiene la sentencia, por lo que no sería necesario hacer cómputo de plazo alguno. Sin embargo la resolución no mantiene luego esta tesis, y si tan solo añade al plazo de treinta días hábiles, el de 20 para emitir la certificación, lo que no puede compartirse, si se llega a la conclusión de que la certificación es necesaria en el caso analizado.

Como sostiene la recurrente, el artículo el artículo 15 del R.D. 43/96 vulnera lo dispuesto en el artículo 51, apartado 13, párrafo primero del Estatuto de los Trabajadores que disponía en la redacción vigente en el momento en que se dicta el acto impugnado que en lo no previsto en el presente artículo será de aplicación lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en particular en materia de recursos. Es decir la remisión en bloque a la Ley 30/1992 , hace que deba interpretarse el artículo 11.4 de la misma en los términos que se han reflejado en los anteriores fundamentos jurídicos, que la suspensión se produce automáticamente, sin necesidad de solicitar certificación, y por lo tanto, en tanto el artículo de la norma reglamentaria citada se remite al artículo 44 de la Ley 30/1992 , que la exige para la eficacia del silencio administrativo, es contrario a la previsión del Estatuto de los Trabajadores y ha de inaplicarse por los órganos judiciales en los términos ya dichos anteriormente.

Cuanto hemos dicho, viene refrendado por la modificación que de la Ley 30/1992 se hace por la Ley de 4 de enero de 1999 en materia de silencio administrativo, aun cuando no sea de aplicación al caso enjuiciado "ratione tempori". En efecto con la nueva redacción, desaparece la controvertida certificación del artículo 44 de la Ley , se generaliza el carácter positivo del silencio al disponer el artículo 43.2 que los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y en el apartado 3 de este último precepto se sostiene que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. En el apartado 4 del mismo artículo 43 se sostiene que en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. Finalmente el apartado 5 de este mismo artículo dispone que los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.

La consecuencia de esta modificación no puede ser sino dar a los actos obtenidos por silencio administrativo positivo los mismos efectos que a los obtenidos de forma expresa, incluyendo la posibilidad de no ser contradichos por la Administración, si no es a través de los medios de revisión que la misma dispone en los preceptos antes citados.

Por su parte el artículo 111.3 de la Ley 30/1992 , vigente en la actualidad dispone, una vez desaparecida la certificación regulada en el anterior artículo 44 de dicha norma , que la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo establecido en el art. 42.4, segundo párrafo, de esta Ley , esto es, no es necesario comunicar en el plazo de diez días a los solicitantes el plazo para resolver y los efectos del silencio.

En consecuencia, procede dar lugar al presente recurso de casación, sin expresa imposición de las costas procesales a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.