La protección de la seguridad y salud en el Derecho Social Comunitario

LA PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN EL DERECHO SOCIAL COMUNITARIO

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO *

1. PLANTEAMIENTO DEL TEMA

   La salud y la seguridad en el trabajo es hoy en día uno de los ámbitos más relevantes de la política social de la Unión Europea.

   En efecto, el derecho que tienen los trabajadores a una protección eficaz se reconoce como tal en todos los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, y constituye una obligación básica del empresario, que consiste, principalmente, en garantizar la seguridad y salud de sus trabajadores adoptando las medidas que tiendan a eliminar o a reducir al mínimo los posibles riesgos para la integridad física y psíquica de los mismos en el lugar de trabajo.

   Pues bien, nuestro objetivo se centra, precisamente, en relatar a través de sus más hitos significativos, el devenir de las actuaciones comunitarias en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como describir en sus trazos más gruesos las líneas de acción que integran las políticas desarrolladas en la materia tanto por los Estados miembros como por las distintas instituciones comunitarias. En este análisis se prescinde de experiencias individualizadas¹, centrándose así nuestra atención en la trayectoria de las distintas iniciativas sobre políticas de prevención desde el origen de la Comunidad hasta nuestros días.

   Tomando como referencia la letra del artículo 31 de la Carta de los Derechos Fundamentales que establece, que «todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, su seguridad y su dignidad», iniciamos el estudio de la protección de tales derechos en el ordenamiento social comunitario.

2. EVOLUCIÓN DE LAS INICIATIVAS SOBRE POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN EL DERECHO COMUNITARIO: DE LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS AL TRATADO DE MAASTRICHT

   Los Tratados Constitutivos de las tres Comunidades (CECA, EURATOM y CEE) contienen preceptos expresos sobre la adopción de medidas adecuadas de seguridad, salud e higiene en el trabajo.

   Así, el art. 55.1 del Tratado de la CECA encomienda a la Alta Autoridad (Comisión) el fomento de la investigación sobre la seguridad en el trabajo en las industrias. El Tratado del EURATOM anuncia el establecimiento en la Comunidad de «normas básicas para la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resultan de las radiaciones ionizantes» (art. 30), fijando seguidamente las reglas sobre elaboración y revisión de tales normas básicas. De gran importancia, señala la doctrina², es el contenido del artículo 33 del Tratado EURATOM que, de un parte, ordena a los Estados Miembros a adoptar las «disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adecuadas para garantizar la observancia de las normas establecidas», y, de otra, encarga a la Comisión formular las recomendaciones necesarias con objeto de asegurar la armonización de las disposiciones aplicables (...) en los Estados miembros» en materia de protección sanitaria de la población en general y de los trabajadores en particular.

   Por su parte, el art. 118 del Tratado de la CEE encarga a la Comisión promover una estrecha colaboración entre los Estados miembros en el ámbito «de la protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales» y «la higiene en el trabajo» mediante el intercambio de estudios, dictámenes y la organización de consultas.

   Dicho precepto fue objeto de críticas, entre las que se argüían, por un lado, el «carácter incompleto y descompensado del art. 118 TCE, pues sólo habla de higiene en el trabajo», y por otro, la limitación de los medios otorgados a las instituciones comunitarias, que únicamente les permitían un papel subsidiario, consistente en favorecer la compatibilidad de las evoluciones legislativas de los Estados Miembros en materia de política social»³.

   Junto a al art. 118 TCE, cabe incorporar al elenco de los preceptos tutelares de la seguridad y salud en el trabajo el art. 117 TCE. Esta disposición comunitaria viene a establecer el compromiso de los Estados miembros « a promover la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores comunitarios, con la finalidad de lograr su equiparación». En este sentido, el art. 117 TCE se aproxima a la línea impulsada por el art. 118 TCE, consistente en aplicar la técnica normativa de la aproximación de legislaciones nacionales, junto al simple funcionamiento del mercado común, para lograr la equiparación por la vía del progreso de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores.

   En consecuencia, la regulación comunitaria de cuestiones de seguridad y salud en el trabajo parece seguir el régimen previsto por el Tratado de la CEE de atribución de competencias a la Comunidad, según el cual se deben aplicar las reglas de los arts. 100 y 235 Tratado CEE -principalmente, las del primero-, que contienen la aproximación de aquellas normativas estatales que inciden «directamente en el establecimiento o el funcionamiento del Mercado Común».

   Con todo, la posible utilización del procedimiento del art. 100 planteó ciertas dificultades, ya que enfrentaba dos objetivos diferentes: de un lado, la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores, consecuencia de la autorización prevista en el art. 117 del Tratado de la CEE y de otro, la obligatoriedad, expresada en el art. 100 del Tratado de la CEE, de que las normas legales, reglamentarias y administrativas de los

   Estados miembros inciden «directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común»⁴.

   El problema fue finalmente resuelto por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, a través del Dictamen 2/91, de 19 de marzo de 1993⁵. En efecto, el TJCE manifestó que aquellas Directivas emanadas del art. 100 TCE, que asumen el objeto encomendado por el art. 117 TCE («promover la mejora de las condiciones vida y trabajo de los trabajadores») tan sólo contenían el carácter de «disposiciones mínimas» en materia de seguridad y salud en el trabajo. Por el contrario, las Directivas del art. 100 TCE, relativas a la seguridad en los productos y aprobadas con la finalidad de eliminar los obstáculos a los intercambios resultantes de las divergencias entre las normativas de los Estados miembros, carecían de dicho carácter. Repárese, no obstante, en que, cuando se aprobaron las Directivas amparadas en el art. 100 TCE -cualquiera que fuese su concepción jurídica o finalidad-, no se establecía en dicho precepto ningún tipo de diferencia en la intensidad, mínima o completa de su regulación, además tanto unas como otras Directivas amparadas por igual en el art. 100 TCE eran adoptadas por unanimidad⁶.

   La firma del Acta Única Europea abre nuevas expectativas a la adopción de normativa comunitaria en materia de seguridad y salud en el trabajo, en tanto en cuanto adiciona al Tratado de la CEE un artículo de relevancia trascendental para impulsar la armonización señalada, el art. 118 A TCE.

   Dicho precepto encomienda a los Estados miembros «promover la mejora del medio de trabajo, la seguridad y la salud de los trabajadores», fijándose como objetivo «la armonización dentro del progreso» de las correspondientes condiciones, y como instrumento normativo la Directiva referida a «disposiciones mínimas» y adoptada por el Consejo, no por unanimidad, sino por «mayoría cualificada». En realidad, aunque el objetivo como tal no era novedoso, sí resultó de notable significación la modificación incorporada al sistema de aprobación de las Directivas (adopción por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, en coordinación con el Parlamento Europeo y previa consulta al Comité Económico y Social)⁷.

   Asimismo, cabe añadir que se intenta extender el restringido ámbito del art. 118A del Tratado CEE -prueba de ello es la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de diciembre de 1998-; sin embargo tal intento no sólo no prosperó sino que la propia Acta Única Europea incluyó nuevas limitaciones, a saber: las reglas en cuestión sólo podrían contener «disposiciones mínimas», sólo podrían aplicarse «progresivamente» según las circunstancias de los Estados miembros, y no deberían establecer trabas jurídicas, financieras o administrativas para las pequeñas y medianas empresas (art. 118 A.2), «recibiendo así un trato atento a su peculiaridad»⁸.

   Por otra parte, el Acta Única Europea permite la prevalencia de la legislación interna de un Estado miembro sobre la Directiva adoptada por mayoría cualificada, cuando existan razones «relacionadas con la protección del medio de trabajo», y siempre que la

   Comisión compruebe su carácter fundado -y ajeno por tanto a propósitos discriminadores o restrictivos de la competencia- (art. 100 A.4). Al respecto, la doctrina entiende que el citado precepto «se está refiriendo a la prevalencia (excepcional) sobre las normas comunitarias de normas internas menos favorables», ya que la regla de la preeminencia más favorable -presente, además, en numerosas Directiva- se consagra como regla general en el art. 118 A.3»⁹.

   El Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE), firmado en Maastricht en febrero de 1992, supone un importante avance respecto de las previsiones del TCE. Y ello porque, aunque el TUE pretendió edificar la unión política sobre las bases de una verdadera solidaridad interna (...), facilitando la modernización de las economías menos prósperas en aras a su mejor inserción en la Unión Europea y promoviendo el progreso económico y social de sus pueblos (Preámbulo del TUE)», no fue posible consensuar los aspectos relativos a la cohesión social. En efecto, la negativa de Gran Bretaña sobre la inclusión de los principios de la Carta Social Europea provocó que los otros once Estados decidieran la aprobación de un Protocolo, el número 14, sobre Política Social anexo al TUE, lo que significa que dicha política únicamente sólo se les aplicará a ellos¹⁰.

   Dicho Protocolo sobre Política Social también recoge aspectos relacionados con la seguridad y salud en el trabajo. En concreto, señala en su artículo 1º, como objetivo prioritario, «la mejora de las condiciones de vida y trabajo», estableciendo, además, como instrumento para lograr la consecución, la necesaria orientación de la acción comunitaria en tres direcciones específicas: las condiciones de trabajo, la información y consulta a los trabajadores y la mejora del medio de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores (artículo 2º).

3. LOS PROGRAMAS DE ACCIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS SOBRE SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO Y SU DESARROLLO. EN ESPECIAL, LA DIRECTIVA MARCO 89/391 CEE SOBRE MEDIDAS PARA PROMOVER LA MEJORA DE LA SALUD DE LOS TRABAJADORES EN EL TRABAJO

   Por lo que a la armonización de ordenamientos nacionales se refiere, la seguridad y salud en el trabajo constituye un objetivo prioritario de la Comunidad. Prueba de ello son los Programas comunitarios aprobados desde la década de los setenta, múltiples Directivas y otras disposiciones.

   3.1. Los programas de acción comunitaria

   En efecto, el Consejo de las Comunidades en su Resolución de 24 de enero de 1974 aprobó el Programa de Acción Social¹¹, cuyo contenido incluía, dentro de sus objetivos de «mejora de las condiciones de vida y trabajo que permitan su armonización en el progreso», la meta de establecer un programa de acción a favor de los trabajadores, tendente a la humanización de las condiciones de vida y trabajo», y especialmente «la mejora de la seguridad y de la higiene en el trabajo», «la eliminación progresiva de las constricciones físicas y psíquicas que existan en el lugar y en el puesto de trabajo, principalmente mediante la mejora del medio ambiente», y en fin, «la ordenación de las tareas comenzando por los sectores de actividad, en los que las condiciones de trabajo sean más penosas». Con tal finalidad se crea un Comité Consultivo para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el trabajo «encargado de asistir a la Comisión en la preparación y puesta en práctica de las actividades que se realicen en el ámbito de la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el lugar de trabajo»¹².

   Con posterioridad, y por resolución del Consejo de las Comunidades, de 29 de junio de 1978¹³, se desarrolla el primer Programa de Acción de las Comunidades en materia de Seguridad e Higiene en el Trabajo, constituyendo su «fin esencial, la elevación del nivel de protección con respecto a los riesgos profesionales de cualquier naturaleza». En concreto, el Programa enunciaba y describía minuciosamente seis «acciones a emprender a nivel comunitario»: 1) integración de la seguridad en los diferentes pasos de la concepción, la producción y explotación; 2) establecimiento de límites de exposición de los trabajadores a poluciones y elementos nocivos encontrados o susceptibles de ser encontrados en el lugar de trabajo, 3) desarrollo de la vigilancia de la seguridad y salud de los trabajadores, 4) estudio de las causas de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, 5) coordinación y promoción de la investigación en materia de seguridad y salud en el trabajo y 6) desarrollo del espíritu de seguridad y de salud por la educación y la formación. Si bien los objetivos no llegaron a desarrollarse en su totalidad, sirvieron como base de la política comunitaria.

   En tal sentido, cabe destacar el hilo conductor entre ambas resoluciones -1974 y 1978-, lo que contribuye a desplegar un verdadero intento de «armonización de las nociones y las terminologías, así como de los métodos de identificación, de medida y de evaluación de los riesgos para la seguridad y la salud»¹⁴. En definitiva, de ambas resoluciones se desprende una voluntad tácita de emprender acciones a corto plazo para llegar a conseguir una «metodología estadística común sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales».

   Concluido el plazo establecido para el desarrollo del primer programa, el Consejo adoptó una nueva Resolución relativa a un segundo Programa en materia de seguridad y salud en el trabajo¹⁵.

   Dicha Resolución, amparada tanto en el Programa de Acción Social, en el primer Programa de Acción sobre Seguridad e Higiene en el Trabajo, como en los arts. 2 y 117 del Tratado de la CEE, manifestó la voluntad de incidir y profundizar en las líneas de trabajo ya iniciadas anteriormente, por lo que emprende acciones de coordinación de políticas sociales en materia de: a) protección contra las sustancias peligrosas, b) protección frente a accidentes debidos a caídas, elevación manual o máquinas peligrosas y medidas sobre iluminación del lugar de trabajo, c) organización de servicios de medicina del trabajo, higiene y seguridad profesionales, d) información adecuada a empresarios y trabajadores, e) elaboración de estadísticas, f) temas de investigación y g) cooperación con las OMS, OIT y organizaciones similares.

   Dicho programa tampoco fue ejecutado de forma completa. No obstante, dos de sus acciones obtuvieron un éxito inmediato: Una de ellas consistía en «establecer reglas comunitarias para limitar la exposición al ruido (acción 6)», y la otra en «desarrollar una acción de prevención y de protección en lo que concierne a las sustancias, cuyo carácter cancerígeno está reconocido y otras sustancias y procesos peligrosos que pueden tener efectos nocivos graves sobre la salud (acción 5)»¹⁶.

   A finales de la década de los noventa, el Consejo de las Comunidades adoptó en su Resolución de 21 de diciembre de 1987¹⁷ el tercer programa de acción relativo a la seguridad, a la higiene y a la salud de los trabajadores. Este Programa se concibió como un instrumento adecuado para iniciar la aplicación del art. 118 A del Tratado de la CEE. En efecto, mientras que los dos primeros tuvieron su base jurídica en los arts. 117 y 118 del Tratado de la CEE, este tercero se ampara en el art. 118 A para el desarrollo de sus iniciativas sobre armonización «dentro del progreso de las condiciones de protección de la salud y la seguridad de los trabajadores, y en el artículo 188 B sobre el fomento del diálogo social, ambos del Acta Única, incorporados al Tratado Fundacional.

   Previamente, la Comisión había sometido a la aprobación del Consejo su nuevo programa¹⁸, que acoge favorablemente, aunque incorpora algunas pautas de desarrollo de la política comunitaria: la necesidad de que las Directivas insistan en la adopción de disposiciones esenciales relativas a un nivel de protección elevado de los trabajadores; la obligatoriedad de observar y, en su caso, considerar, al momento de elaborar los planes de trabajo, la gravedad de los riesgos de trabajo y/o enfermedades profesionales, el número de trabajadores expuestos a riesgos y las posibilidades de prevención; así como el fomento de la participación de los interlocutores sociales en la elaboración de las Directivas.

   En concreto, este programa se estructura en cinco grandes áreas de trabajo que, a su vez, se vertebran en un importante número de acciones específicas, a saber: a) seguridad y ergonomía en lugares de trabajo, b) salud e higiene en el trabajo, particularmente frente a determinados agentes y sustancias, c) formación e información en cuanto a las sustancias peligrosas para la salud y la seguridad, objeto de propuestas de Directivas, d) iniciativas específicas a favor de pequeñas y medianas empresas, y e) diálogo social, cuyo ámbito natural será el Comité Consultivo para la Seguridad, la Higiene y la Protección de la Salud en el lugar de trabajo.

   Solapándose en el tiempo con el tercer Programa, la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los trabajadores y el Programa de acción para su aplicación completan el impulso del acervo comunitario en materia de seguridad y salud en el trabajo¹⁹.

   En tal sentido, la Carta establece, con carácter general, que «todo trabajador debe disfrutar en su medio de trabajo de condiciones satisfactorias de protección de su salud y de su seguridad». Para ello, dispone la necesidad de adoptar medidas adecuadas, tales como: la formación, la información, y la consulta y participación de los trabajadores en lo que se refiere a los riesgos a los que estén expuestos y a las medidas que se adopten para eliminar y reducir esos riesgos.

   3.2. La Directiva Marco 89/391 CEE sobre medidas para promover la mejora de la salud de los trabajadores en el trabajo

   Pues bien, sobre la base del art. 118 A del Tratado CEE, del tercer Programa del Consejo y de las cuatro Resoluciones del Parlamento invitando a la Comisión a elaborar una Directiva-Marco que sirviera de fundamento a sucesivas Directivas específicas sobre seguridad y salud en el lugar de trabajo, el Consejo procedió a adoptar dicha Directiva-Marco 89/391 CEE, el 12 de junio de 1989²⁰.

   Esta Directiva²¹ supone un punto de inflexión en la utilización por la Unión Europea de los instrumentos normativos para controlar la lesividad del trabajo humano. En efecto, la existencia de demasiados accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, de plurales y diferentes sistemas legislativos en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como la necesidad de evitar que se apliquen condiciones deficientes en tal materia con motivaciones inspiradas en la competencia, exigieron la armonización de las legislaciones de los Estados miembros frente a los riesgos profesionales.

   En tal sentido, la Directiva Marco erige en objetivo y valor autosuficiente la mejora de las condiciones de salud e higiene laborales («objetivo que no podrá ser subordinado -se lee en el Preámbulo de la Directiva Marco- a consideraciones de carácter puramente económico»). De ahí que dicha disposición normativa se considere la «piedra angular del edificio comunitario en materia de salud laboral»²². Y ello no sólo porque asuma como propios los desarrollos de buena parte de las normas anteriores a 1989, sino también porque consolida y afianza el ordenamiento jurídico comunitario en la materia. En suma, la Directiva Marco viene a establecer las disposiciones que, con carácter general y con una clara finalidad preventiva y protectora, habrán de aplicarse en todos los lugares de trabajo, con independencia de su naturaleza pública o privada o cualesquiera que fuesen las actividades en él desarrolladas.

   Además, es imprescindible señalar la obligación básica -tanto para el empresario como para el trabajador- contenida en la Directiva Marco:

   - De un lado, y por lo que respecta al empresario, sobre él pesa la obligación básica de asegurar la seguridad y salud de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el trabajo. En concreto, la Directiva-Marco delimita el conjunto de obligaciones accesorias que al empresario incumben en esta materia, a saber: a) las obligaciones de análisis de las condiciones de trabajo, referidas tanto a la evaluación de los riesgos existentes en el centro de trabajo y el establecimiento de las medidas preventivas necesarias, como a la investigación de las causas de siniestros que hayan tenido lugar; b) las obligaciones relativas a la formación profesional de los trabajadores en materia preventiva, obligación que no concluye al momento de su ingreso en la empresa, sino que permanece durante el desarrollo de la prestación laboral del trabajador, acentuándose en situaciones puntuales, tales como: supuestos de movilidad funcional o introducción de nuevas tecnología; c) las obligaciones relativas a la información, consulta y participación respecto de los riesgos existentes en el centro de trabajo y las medidas preventivas, que el empresario debe transmitir, indistintamente, a los trabajadores individualmente considerados y/o a sus representantes; y e) las obligaciones relativas al establecimiento de mecanismos de prevención de riesgos apropiados en los supuestos de contrata y subcontrata de obras y servicios, así como en los casos de grupos de empresa²³.

   - De otro lado, y en relación con el trabajador, su obligación esencial consiste en velar por su propia seguridad y salud conforme a su formación y las instrucciones recibidas del empresario. En este sentido, cabe mencionar las obligaciones que se derivan de la correcta utilización de máquinas, útiles, sustancias y equipos de protección, e incluso aquéllas que consistan en informar al empresario de los peligros graves e inmediatos que, eventualmente, pudieran detectar en su trabajo, o de los defectos que advirtieren en los dispositivos de seguridad.

   - Asimismo, la Directiva Marco dispone un conjunto de derechos del trabajador (con las consiguientes obligaciones para el empresario), referidos a actuaciones en caso de peligro grave e inminente, reconociendo a aquél la facultad de abandonar su trabajo si la continuidad del mismo acarreara algún peligro, sin que por ello pueda sufrir perjuicio por dicho abandono.

   A partir de esta estructura obligacional básica, que genera correlativos derechos interpartes, se definen las bases para el nacimiento de un entramado jurídico de derechos y obligaciones recíprocos, cuya naturaleza accesoria los identifica como instrumento para la realización de la mencionada obligación. De este modo, se instituye un conjunto de principios preventivos del riesgo que vinculan al empresario en la adopción de las concretas medidas de protección de la salud de los trabajadores tales como: evitar los riesgos en su origen, planificar la prevención o dar prioridad a la protección colectiva frente a la individual²⁴.

   En otro orden de cosas, repárese en que la Directiva 98/931 CEE viene a disponer ciertas obligaciones adicionales, cuyos titulares no son ni los empresarios ni los trabajadores, sino los Estados miembros. En efecto, la Directiva Marco establece el deber de los Estados de adoptar medidas de vigilancia de la salud de los trabajadores. En concreto, se alude expresamente a la satisfacción del derecho del trabajador a someterse periódicamente a reconocimiento médicos, de un lado, y a la necesidad de orquestar una especial protección frente a los riesgos derivados del trabajo de los denominados «colectivos especialmente sensibles», entre los cuales y a falta de referencia expresa, habría que entender comprendidas a la mujeres embarazadas y a la mujeres lactantes²⁵.

   En definitiva, la Directiva Marco consigue lograr una armonización general de normas mínimas en materia de seguridad, higiene y salud laborales, sin olvidar la adopción de Directivas específicas necesarias para complementar los preceptos generales establecidos en la Directiva 89/391 CEE. Al respecto, Pérez de los Cobos Orihuel, ha señalado que «el binomio Directivas Marco-Directivas específicas se articula de suerte que la primera sienta las principales coordenadas de lo que será la política de seguridad y salud en los lugares de trabajo, y las segundas descienden a regular aspectos muy concretos como, por ejemplo, los lugares de trabajo, los equipos de trabajo, los equipos de protección individual, etc.»²⁶. Tales Directivas específicas tendrán asimismo, el carácter de Derecho mínimo indisponible (ex art. 118 A TCE, actual 137), pudiendo, en consecuencia, ser superadas por las condiciones establecidas o que pudieran establecerse en adelante en la legislación interna de los Estados miembros²⁷.

   Para concluir este epígrafe resulta necesario referirse brevemente al cuarto programa de acción de seguridad, higiene y protección de la salud en el trabajo (1994-2000), adoptado por la Comisión el 19 de noviembre de 1993, que contiene las acciones y sus objetivos en la materia hasta el año 2000.

   Los objetivos que la Comisión pretendía emprender eran los siguientes: a) velar porque los Estados miembros incorporen correctamente las directivas comunitarias a su legislación y adopten las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento debido de la misma, b) promover los trabajos de la Comisión en este ámbito con terceros países, y c) continuar promoviendo la seguridad y salud en el trabajo en la Comunidad.

   Para ello, las medidas propuestas por la Comisión consistían, básicamente, en el desarrollo de los siguientes aspectos: aplicar, consolidar, racionalizar y ampliar la legislación comunitaria en este ámbito, siempre que sea necesario; completar la legislación con medios adecuados de información, formación y promoción en un entorno saludable con especial atención a las pequeñas y medianas empresas; promover estudios e investigaciones, códigos de buenas prácticas y otros instrumentos destinados a mejorar los conocimientos y los medios de actuación en este ámbito; y evaluar el impacto socioeconómico de todas las medidas adoptadas y desarrollar redes en asociación con otras políticas comunitarias.

   Durante el desarrollo de este cuarto Programa se aprueba el Tratado de Amsterdam que, como veremos a continuación, supone un avance de notabilísima relevancia en cuestiones de política social comunitaria.

4. LA REGULACIÓN POR EL TRATADO DE AMSTERDAM Y POR EL TRATADO DE NIZA DE LA PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

   En efecto, la aprobación del Tratado de Amsterdam, el 2 de octubre de 1997²⁸, constituye la consolidación de la «carrera europea» a favor del progreso de la materia social dentro de la Unión y por ende de la protección de la seguridad y salud en el trabajo.

   En efecto, tal afirmación queda asentada en el artículo 1 de la parte primera del Tratado, en la que, por un lado, el Preámbulo introduce un cuarto considerando, que viene a confirmar «su adhesión a los derechos sociales tal y como se definen en la Carta Social Europea firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y en la Carta Comunitaria de los Derechos Fundamentales de los Trabajadores de 1989», y por otro, sustituye el considerando séptimo por el texto siguiente: «Decididos a promover el progreso social y económico de sus pueblos, teniendo en cuenta el principio del desarrollo sostenible, dentro de la realización del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesión y de la protección del medio ambiente, y a desarrollar políticas que garanticen que los avances en la integración económica vayan acompañados de progresos paralelos en otros ámbitos». Además, el art. 2 TUE consagra junto a la preexistente promoción del progreso económico y social, la consecución de «la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso».

   En concreto, la modificación que incorpora el Tratado de Amsterdam en el régimen jurídico de la seguridad y salud en el trabajo se centra en dos aspectos fundamentales:

   - En primer lugar, el art. 2 TUE derogó el Protocolo sobre Política Social y el Acuerdo sobre Política Social anexo al mismo, integrándose en el Título XI de la versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, lo que unido a su aceptación final por el Reino Unido pone fin a las dificultades que para la Política Social Europea había significado su negativa a aceptar el aludido Acuerdo.

   - En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, el antiguo art. 118 A, que pasa a ser el actual 137 TCE, dota a la Comunidad de competencias suficientes para apoyar y completar la acción de los Estados miembros en ámbitos «como la mejora, en concreto, del entorno de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores- «. En este sentido, las medidas comunitarias tienen un objetivo claro, a saber: la obtención de un lugar de trabajo plenamente seguro, y no, como se podría deducir de los argumentos estrictos de la normativa de seguridad y salud, la mera prevención de los riesgos físicos de los medios de producción o del centro de trabajo.

   En consonancia con la reformulación del TCE operada por el Tratado de Amsterdam, las Directivas continúan siendo consideradas como instrumentos jurídicos idóneos «para la equiparación en el progreso de la mejora en las condiciones de vida y de trabajo, a través de las disposiciones mínimas que contengan, y deberán tener en cuenta las condiciones y reglamentaciones existentes cada uno de los Estados miembros», evitando «establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas» (art. 137 TCE).

   En este contexto, el 26 de febrero de 2001 se firma el Tratado de Niza²⁹, por el que se modifican los Tratados Constitutivos, el TUE y otros Actos conexos. En materia de seguridad laboral apenas se producen cambios.

   En efecto, el art. 2.9 del Tratado de Niza, que sustituye al art. 137 TCE, mantiene en materia de seguridad laboral los aspectos sustantivos del precepto sustituido, es decir, sigue habilitando a la Comunidad para que, mediante Directivas, adopte las disposiciones mínimas que mejoren el entorno de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores.

   Ahora bien, donde sí se producen modificaciones es en el sistema de votación por el Consejo de las Directivas emanadas del art. 137 TCE. En este sentido, el art. 3 del Protocolo anexo a los Tratados Constitutivos y al TUE, aplicable a partir del 1 de enero de 2005, determina las disposiciones relativas a la ponderación de votos en el Consejo cuando se adopten acuerdos por mayoría cualificada; concretamente añade requisitos adicionales y más exigentes que los que, en la actualidad, figuran en el art. 204 TCE. Recuérdese que en materia de seguridad y salud en el trabajo, el Consejo debe decidir de conformidad con el procedimiento previsto en el art. 251 TCE, y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Este precepto (antiguo art. 189 B) diseña un complejo procedimiento de codecisión, en virtud del cual el Consejo, por mayoría cualificada, podrá adoptar el acto propuesto, tras la propuesta de la Comisión, y siempre que se aprueben todas las enmiendas contenidas en el dictamen del Parlamento europeo o bien siempre que éste no presente enmiendas a la propuesta.

   Conforme a este nuevo sistema, se pasa a requerir una amplia mayoría en el seno del Consejo -que irá evolucionando con la reciente adhesión de los últimos 10 países el pasado 1 de mayo-, lo que dificulta el quorum exigido para la adopción de disposiciones mínimas en materia de seguridad y salud en el trabajo, complicándose así su adopción definitiva con respecto a las normas hasta ahora vigentes.

5. LA ESTRATEGIA COMUNITARIA EN MATERIA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO (2002-2006)

   La relevancia adquirida por la seguridad y salud en el trabajo dentro de la política social de la Unión Europea a largo de las últimas décadas, unido a la riqueza de su acervo comunitario obliga a definir su estrategia comunitaria en el marco de la agenda de la política social.

   Dos hitos influyeron de forma notable -y en cierta medida, lo siguen haciendo- en la configuración de las líneas de actuación de la mencionada estrategia:

   - El primero enlaza con el objetivo fijado en el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000, que se centra en la necesidad de «convertir a la Unión Europea en la economía más competitiva y dinámica del mundo capaz de crecer económicamente de manera sostenible, con más y mejores empleos y con una mayor cohesión social». En este sentido, se conjuga la consecución de un alto nivel de empleo no sólo con la creación de un mayor número de puestos de trabajo, sino con la mejora de su calidad; de forma que la pretendida modernización del modelo social europeo se tendrá que llevar a cabo a través de la educación y formación para la vida y el trabajo en la sociedad del conocimiento, del desarrollo de una política activa de empleo, de la mejora de protección social y de la promoción de la integración social³⁰.

   - El segundo de los hechos relevantes, que ha incidido en el establecimiento de una estrategia comunitaria en materia de seguridad y salud en el trabajo, viene representado por la aprobación de la Agenda Social Europea³¹. En ella se definen las prioridades de actuación concretas para los próximos cinco años en torno a seis orientaciones estratégicas (mayor número y mejor calidad de los puestos de trabajo; anticipo a los cambios del entorno laboral y sacar partido de ellos, desarrollando un nuevo equilibrio entre flexibilidad y seguridad; lucha contra cualquier forma de exclusión y de discriminación para favorecer la integración social; modernización de la protección social; fomento de la igualdad entre hombres y mujeres; y refuerzo de la dimensión social de la ampliación y las relaciones exteriores de la Unión Europea). De las seis orientaciones, nos interesan las relacionadas con la «calidad en el empleo», «la anticipación a los cambios del entorno laboral» y «el equilibrio entre flexibilidad y seguridad», pues como iremos comprobando, a lo largo de este epígrafe, sobre ellas se cimenta la referida estrategia comunitaria.

   Repárese, además, en que la Agenda también contribuye a la consolidación y modernización del modelo social europeo, vinculando el rendimiento económico con el progreso social, y más concretamente, considerando la seguridad y salud como un componente esencial de la calidad en el trabajo.

   La estrategia enlaza, así, con la concepción de la Comisión Europea sobre la calidad en el trabajo. De hecho, la Comisión considera que los términos «calidad y trabajo», utilizados conjuntamente, albergan un concepto «pluridimensional», que incluye no sólo matices referidos a las características objetivas del empleo (entorno y puesto de trabajo), a las peculiaridad del trabajador y su adaptación a las peculiaridades del trabajo a desarrollar (formación adecuada, tipología de la relación laboral), sino también a la evaluación subjetiva de estas características por el propio trabajador (la satisfacción personal). A los mencionados efectos, la Comisión entiende que los elementos que singularizan la calidad en el trabajo se engloban en dos niveles: Un primer nivel que agruparía las características de los puestos de trabajo (satisfacción personal, remuneración, jornada, cualificaciones, perspectivas, contenido), y otro segundo, referido al entorno de trabajo y mercado laboral (igualdad de trato, salud y seguridad, acceso al empleo, conciliación de la vida laboral y familiar, diálogo social y no discriminación)³².

   Pues bien, la estrategia comunitaria (2002-2006) parte de la necesidad de adaptación de la seguridad y salud a las nuevas transformaciones en el mundo del trabajo; premisa que estructura en dos fases claramente diferenciadas. Una, de análisis de la situación del mercado de trabajo, en la que se examinan exhaustivamente los cambios operados dentro del mismo, y otra, en la que, una vez individualizados esos cambios, se proponen las correspondientes vías de actuación en la materia.

   Que el mundo del trabajo ha sido objeto de numerosas transformaciones a lo largo de las dos últimas décadas constituye una realidad que no escapa a ningún sector de la sociedad. Tales modificaciones atienden a la creciente participación de la mujer en el empleo, al aumento de población activa en proceso de envejecimiento, a los cambios en las formas de trabajo³³ y a los cambios en la naturaleza de los riesgos³⁴. En relación con estos últimos, llama la atención que «su aparición no se deba tanto a la exposición de un riesgo específico sino a un conjunto de factores -entre otros, la organización del trabajo, las modalidades de ordenación del tiempo de trabajo, las relaciones jerárquicas, la fatiga asociada al transporte y el grado de aceptación de la diversidad étnica y cultural de la empresa-, que deben inscribirse en un contexto global que la OIT define como «bienestar en el trabajo»³⁵.

   La segunda fase consiste en determinar la nueva estrategia comunitaria de seguridad y salud en el trabajo³⁶ y establecer las líneas de actuación. Básicamente, su objetivo final descansa sobre los tres pilares siguientes:

   1. Mejorar el «bienestar en el trabajo». Este primer eje se inscribe dentro de las necesidades de adaptación a los cambios en la naturaleza de los riesgos. En este sentido, se ha observado que las incidencias sobre la salud en el trabajo no se deben tanto a la exposición de un riesgo concreto, sino que se inscriben dentro de un contexto global, a saber: «el bienestar en el trabajo». De este modo, nos encontramos con una nueva concepción de la protección de la seguridad y salud en el trabajo, pues integra dimensiones físicas, morales y sociales.

      Además, la promoción de un enfoque global del bienestar en el trabajo exige que los agentes interesados -autoridades públicas, interlocutores sociales, empresas, aseguradores públicos y privados, etc- persigan objetivos complementarios, tales como: la reducción del número de accidentes y enfermedades profesionales; la integración de la dimensión de igualdad entre hombres y mujeres en la evaluación del riesgo; la prevención de los denominados «riesgos sociales»; la consideración de la evolución demográfica y su incidencia en cuanto a riesgos accidentes y enfermedades; el examen de los cambios en las formas de empleo, las modalidades de organización del trabajo y la jornada laboral; la incidencia de los riesgos en la pequeñas empresas; y el análisis de los riesgos nuevos o emergentes.

   2. Implantar una verdadera cultura de la prevención, en la que se incluyan los distintos sujetos del mercado de trabajo, que permita anticipar y controlar los riesgos.

      Para ello, frente a una limitación de la prevención a los riesgos específicos se propugna una orientación hacia la promoción del «bienestar en el trabajo» en tres ámbitos complementarios: educación, sensibilización y adaptación de los riesgos nuevos y emergentes³⁷.

      En tal sentido, la aplicación efectiva del Derecho comunitario se convierte en condición imprescindible para mejorar la calidad del entorno de trabajo. De ahí que se señalen como factores determinantes para el futuro de las políticas preventivas a los servicios de prevención y a la inspección de trabajo. En concreto, se procede a una examen exhaustivo de su estructura para adaptarla al objetivo principal de la estrategia comunitaria, a saber: la conexión entre el bienestar y la calidad en el trabajo. Así, los servicios de prevención se entienden como órganos multidisciplinares, que incluyen los riesgos sociales y psicológicos, e integran las dimensión de la igualdad entre hombres y mujeres, mientras que la labor de la inspección de trabajo no sólo debe combinar funciones de control y prevención hacia trabajadores y empresarios, sino también abarcar a la totalidad de los riesgos, especialmente en aquellos sectores en los que tienden a ser complejos y a presentarse de forma combinada (por ejemplo, en hospitales).

   3. Utilizar adecuadamente los instrumentos jurídicos.

      En esta última línea de actuación se parte de la existencia de un marco legislativo comunitario equilibrado y sólido, que, aun con todo, requiere su adaptación permanente a la evolución de los conocimientos científicos, al progreso técnico y el entorno del trabajo. En consecuencia, se prevé la integración de los riesgos emergentes a través de nuevas acciones legislativas. Además, la Comisión, con asistencia del Comité Consultivo para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el trabajo, tendrá que detectar los posibles problemas que se planteen en la práctica, así como también mejorar algunas disposiciones con el fin de proceder a su simplificación y racionalización, e incluso colmar las lagunas en el marco existente.

      Asimismo, la estrategia comunitaria de salud y seguridad promueve nuevas vías de progreso para que la acción legislativa de las políticas preventivas sea efectiva. Una vez más se insiste en la complementariedad del bienestar y la calidad en el trabajo. De hecho, la consecución de ambos propósitos pasa necesariamente por la existencia de un entorno de trabajo sano y seguro. En este sentido, se propone la integración de la salud y la seguridad en el trabajo en las demás políticas comunitarias y, más concretamente, en la estrategia europea de empleo. Prueba de ello es la mención expresa que las Directrices de empleo para el año 2004 realizan a la seguridad y salud en el trabajo³⁸.

      Además, se aboga por el diálogo social como instrumento adecuado para la apertura de vías de progreso. Esta vía no es nueva, pues el diálogo social sectorial ya ha acumulado una amplia experiencia en políticas preventivas³⁹. En cualquier caso, destacan dos razones que apoyan la intervención y participación de los interlocutores sociales en este ámbito. Por un lado, la facilidad en la aplicación práctica de la legislación vigente de manera eficaz, y por otro, la posibilidad de abordar todas las cuestiones relacionadas con la promoción del bienestar en el trabajo, así como los riesgos y los problemas específicos propios de los distintos sectores y profesiones.

      En fin, la estrategia comunitaria también propugna la intensificación de la cooperación internacional en materia de seguridad y salud en el trabajo. En concreto, centra esta cooperación en tres ámbitos: erradicación del trabajo infantil, promoción de la mejora de la salud en el trabajo en el mundo y la determinación de los efectos de la dependencia del alcohol y los medicamentos sobre la salud y seguridad en el trabajo. Asimismo, la estrategia considera esencial la cooperación con los terceros países -en particular, los de la cuenca mediterránea, la ASEAN, el TLCAN y Mercosur- para garantizar el cumplimiento de las normas mínimas de seguridad y salud en el trabajo, aun cuando el principal objetivo sea facilitar la circulación de mercancías, servicios y capitales.

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      * Profesora Contratada Doctora del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Complutense de Madrid.

      ¹ A.V. SEMPERE NAVARRO, M. CARDENAL CARRO: Transposición de la Directiva Marco de Seguridad Laboral en diferentes países de la Unión Europea, Ed. Fundación Mapfre, Madrid, 2000.

      ² A. MONTOYA MELGAR, J.M. GALIANA MORENO, A.V. SEMPERE NAVARRO: Derecho Social Europeo, Tecnos, Madrid, 1994, pág. 101.

      ³ F. CAMAS RODA, La normativa internacional comunitaria de seguridad y salud en el trabajo, Tirant Monografías, Valencia, 2003, pág.116.

      ⁴ F. CAMAS RODA, La normativa internacional comunitaria de seguridad y salud en el trabajo, cit., Valencia, 2003, pág.130.

      ⁵ Dictamen del Tribunal de Justicia de 19 de marzo de 1993 (Rec. P I-1061, apartado 21).

      ⁶ Al respecto, cfr. F. CAMAS RODA, La normativa internacional comunitaria de seguridad y salud en el trabajo, cit. pág.123.

      ⁷ A. PÉREZ ALENCART: El Derecho Comunitario Europeo de la seguridad y la salud en el trabajo, Tecnos, Madrid, 1993, pág. 40.

      ⁸ En este sentido, A. MONTOYA MELGAR, J.M. GALIANA MORENO, A.V. SEMPERE NAVARRO: Derecho Social Europeo, cit., pág. 102. Otro autor, sin embargo, considera tal peculiaridad «como una restricción que puede afectar a la salud de los trabajadores», en A. PÉREZ ALENCART: El Derecho Comunitario Europeo de la seguridad y la salud en el trabajo, cit., pág. 40.

      ⁹ A. MONTOYA MELGAR, J. M. GALIANA MORENO, A.V. SEMPERE NAVARRO: Derecho Social Europeo, cit., pág. 101.

      ¹⁰ L. E. DE LA VILLA GIL: «La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea», Revista del Ministerio de Trabajo y Asunto Sociales, nº 32, 2001, pág. 15.

      ¹¹ DOCE nº L 13, de 12 de febrero de 1974.

      ¹² Excepto las industrias extractivas, que quedan comprendidas en el campo de actuación del órgano permanente creado por Decisión del Consejo de 9-10 de mayo de 1957, modificada por Decisión de 11 de marzo de 1965, que corresponde a la esfera de la acción del EURATOM.

      ¹³ DOCE nº C 165/1, de 11 de julio de 1978.

      ¹⁴ A. MONTOYA MELGAR, J. M. GALIANA MORENO, A. V. SEMPERE NAVARRO: Derecho Social Europeo, cit., pág. 104.

      ¹⁵ Resolución de 27 de mayo de 1984, (DOCE nº C 67/2, de 8 de marzo de 1984).

      ¹⁶ A. PÉREZ ALENCART: El Derecho Comunitario Europeo de la seguridad y la salud en el trabajo, cit., págs. 50- 51. En concreto, léase su nota 19.

      ¹⁷ DOCE nº C 28/1, de 3 de febrero de 1988.

      ¹⁸ Comunicación de la Comisión sobre su programa en el ámbito de la seguridad, la higiene y la salud en el trabajo, COM (87) 520 final, de 23 de octubre de 1987.

      ¹⁹ M. COLINA ROBLEDO, J. M. RAMÍREZ MARTÍNEZ, T. SALA FRANCO: Derecho Social Comunitario, 2ª ed., Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1995, pág. 458.

      ²⁰ DOCE nº L 183, de 29 de junio de 1989.

      ²¹ Vid. un análisis in extenso, en F. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL «La Directiva Marco sobre medidas de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo y la adaptación del Ordenamiento español», Relaciones Laborales, nº 8 y 9, págs. 46 y 65 y 99 a 111, respectivamente.

      ²² A. V. SEMPERE NAVARRO, M. CARDENAL CARRO: Transposición de la Directiva Marco de Seguridad Laboral en diferentes países de la Unión Europea, cit., pág. 15.

      ²³ Vid., el estudio publicado en este número por R. AGUILERA IZQUIERDO, sobre «El desarrollo reglamentario del art. 24 LPRL: la coordinación de actividades empresariales».

      ²⁴ A. GARRIGUES GIMÉNEZ: «La protección de la seguridad y salud de los trabajadores, ¿un enunciado absoluto? El carácter mínimo de las disposiciones comunitarias y la justificación de una transposición severa: la mayor protección de las condiciones de trabajo. (Comentario a la STJCE de 17 de diciembre de 1998), Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales nº 22, 2000, pág. 201.

      ²⁵ F. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL «La Directiva Marco sobre medidas de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo» cit., pág. 109. Sobre la mujer como colectivo merecedor de una especial protección, vid, el trabajo que presenta en este número Y. SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA sobre «Igualdad de género y salud laboral: propuestas institucionales, realidad normativa y práctica convencional».

      ²⁶ F. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL «La Directiva Marco sobre medidas de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo», cit., pág. 47.

      ²⁷ F. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL «La Directiva Marco sobre medidas de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo.», cit., pág. 47.

      ²⁸ La entrada en vigor del Tratado no fue precisamente fácil, pues exigía la ratificación de todos y cada uno de los Estados miembros, según lo establecido en su propio art. 14.2, lo que justifica el tiempo transcurrido hasta su entrada en vigor el 1 de mayo de 1999 (DOCE L nº 114, de 1 de mayo de 1999).

      ²⁹ DOCE nº L 80, de 10 de marzo de 2001. El Tratado de Niza ha tardado dos años en entrar en vigor. Lo ha hecho con carácter general, y para España el 1 de febrero de 2003, tal y como se prevé en su art. 12 que habla del primer día del segundo mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario que cumpla dicha formalización. Dicho Estado ha sido Irlanda, que depositó su Instrumento de ratificación en diciembre de 2002, después de que se aprobara en referéndum dicha ratificación en el otoño de ese año, tras un primer intento fracasado. España depositó el Instrumento de ratificación el 27 de diciembre de 2001, tras la pertinente autorización de las Cortes (LO 3/2001, de 6 de noviembre).

      ³⁰ Sobre el contenido de la Conclusiones del Consejo de Lisboa y su proyección, vid. nuestro trabajo sobre «Políticas de empleo en la Unión Europea», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nº 33, 2001, págs. 38 y ss.

      ³¹ Aprobada en el Consejo Europeo de Niza, celebrado durante los días 7 a 10 de diciembre de 2000 y publicada en DOCE C nº 157 de 30 de mayo de 2001.

      ³² Vid. Comunicación de la Comisión «Políticas Sociales y de empleo. Un marco para invertir en la calidad», COM (2001), 313 final, de 20 de junio de 2001, págas. 7-8.

      ³³ La comisión considera que la creciente diversificación de las formas de trabajo y, en especial, la excesiva temporalidad unida a la falta de antigüedad contribuyen negativamente a las salud en el trabajo. En este mismo sentido, señala que el trabajo a tiempo parcial y los horarios atípicos (trabajo a turnos o trabajo nocturno) entrañan igualmente más riesgos para los trabajadores, debido, sobre todo, «a la falta de una formación adecuada, los trastornos psicosomáticos causados por esta forma de trabajo, la escasa sensibilización de los empresarios o la falta de motivación de los trabajadores con contrato precario», en Comunicación de la Comisión «Cómo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad (2002-2006)», COM (2002) 118 final, de 11 de marzo de 2002, pág. 7.

      ³⁴ En este sentido, se observa que las denominadas «enfermedades emergentes» (la violencia en el trabajo, el acoso y la intimidación) son las causantes de un porcentaje considerable (18%) de problemas de salud asociados al trabajo, en Comunicación de la Comisión «Cómo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad (2002-2006)», cit., págs. 6-9.

      ³⁵ Vid. Comunicación de la Comisión «Cómo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad (2002-2006)», cit., pág. 9.

      ³⁶ Vid. Comunicación de la Comisión «Cómo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad (2002-2006)», cit., pág. 9.

      ³⁷ En cuanto a la educación se entiende que el factor determinante es la formación profesional continua. De ahí que para que tenga incidencia directa en el entorno de trabajo debe impartirse regularmente y adaptarse a las realidades del trabajo cotidiano. Por lo que se refiere a la sensibilización, debe movilizar instrumentos variados dirigidos a un público específico a través de una adaptación adecuada del entorno de trabajo. En este sentido, cabe señalar la Directiva 89/654/ CEE, que prevé la adaptación del puesto de trabajo a las necesidades de las personas con discapacidad, y la Directiva 2000/78 CE, que define el concepto de «ajustes razonables». Por último, la anticipación exige una enfoque preventivo para poder garantizar así el control de los nuevos riesgos, en Comunicación de la Comisión «Cómo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad (2002-2006)», cit., pág. 10.

      ³⁸ Vid. Decisión del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a las Directrices para la políticas de empleo de los Estados miembros (DOCE nº L197, de 5 de agosto de 2003).

      ³⁹ Cabe destacar, entre otros elementos, la elaboración de manuales conjuntos, material de formación, posiciones comunes con relación a proyectos de directivas en los sectores de la agricultura, la construcción, el gas, la limpieza, los servicios privados de seguridad, el azúcar, las telecomunicaciones, las pesca, la peluquería, el transporte por carretera, la aviación civil o el transporte marítimo. Los sectores del curtido/cuero y la peluquería han adoptado códigos de conducta que, entre otras cosas, consagran el principio de un entorno de trabajo sano y seguro y la aplicación de ejemplos de mejoras prácticas profesionales en materia de seguridad y salud. Los distintos sectores del transporte han adoptado contribuciones conjuntas y acuerdos marco sobre el tiempo de trabajo y sobre cuestiones relacionadas con la seguridad y salud.