Policía administrativa de los entes locales en materia de salubridad y actividades clasificadas. Facultades de inspección, prohibición y sanción
| Autor | Vicenç Aguado I Cudolà - Agustí Cerrillo I Martínez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona - Profesor de Derecho Administrativo. Universitat Oberta de Catalunya |
| Páginas | 89-130 |
Page 89
Las medidas administrativas que permiten garantizar el cumplimiento de los límites establecidos a las condiciones de habitabilidad se han venido justificando tradicionalmente a través de la noción de policía administrativa. Esta noción ha sido objeto de una evolución histórica a la que debemos referirnos brevemente. Inicialmente, nos encontramos ante un instrumento de concentración del poder que caracteriza al nacimiento del Estado moderno en la mayo-ría de los países de nuestro entorno cultural151. Permite al monarca o príncipe eliminar los obstáculos que los antiguos privilegios feudales suponían a su poder absoluto, justificándose en la conservación del buen orden de la comunidad así como también en la prosperidad de los súbditos. Se trata, por tanto, de una forma de legitimación de la actuación del poder público. Para esta legitimación, los juristas acuden a un término procedente de la Grecia clásica como es la polis, politeia que evocan la ciudad y el gobierno152. Como ha seña-
Page 90
lado A. NIETO GARCÍA, los juristas realizan una manipulación del concepto de policía que el monarca utilizará «descaradamente en su beneficio», así «el monarca combate el orden feudal no en interés propio, sino en interés de la salus publica, articulada en unas bonne ordre et police»153. En este contexto, se vino a identificar la noción de policía administrativa con la de Administración interior civil del Estado.
Esta noción amplísima fue sufriendo con el paso del tiempo una evolución que irá restringiendo paulatinamente su alcance. En un primer momento se fueron excluyendo de esta noción los asuntos judiciales que quedaban en manos de los tribunales, reservándose en cambio el monarca los asuntos de policía (In Polizeisachen gilt keine Appellation). Posteriormente, la policía administrativa se separará de los asuntos relativos a la diplomacia, la Administración militar y la Administración financiera (cameralística).
Precisamente, algunos autores señalan que la noción de «administración pública» surge en los tratados de policía a partir del año 1750154. La «administración pública» es considerada como un conjunto de actividades que se caracterizan por sus modalidades de ejercicio y por las finalidades que persiguen (mantener el orden público, satisfacer las necesidades de interés general).
Hacia fines del siglo XVIII, algunos autores distinguen dos elementos básicos de la policía, como son la seguridad y la comodidad o el bienestar. Por su parte, J. S. PÜTER entiende que la policía debe circunscribirse a la prevención de la seguridad, excluyendo en cambio a la comodidad o bienestar. De aquí en adelante, la policía será aquella acción pública dirigida a la defensa o protección contra los peligros.
La construcción del Estado español durante los siglos XIX y XX ha estado marcada, salvo breves paréntesis, por regímenes marcadamente conservadores o negadores del constitucionalismo155. El abuso de la noción de policía administrativa y de orden público para justificar la negación, o cuando menos la limitación, de las libertades públicas durante los regímenes autocráticos comportó una reacción de los autores en cuanto la asociaban a los aspectos más oscuros de los excesos en el ejercicio del poder. Especialmente significativa fue la Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959. Según esta Ley constituyen el orden público: «el normal funcionamiento de las instituciones públicas y priva-
Page 91
das, el mantenimiento de la paz interior y el libre y pacífico ejercicio de los derechos individuales políticos y sociales». La concentración del poder posibilita, asimismo, la existencia de un Ejecutivo muy reforzado potenciándose claramente los aspectos de eficacia frente a las garantías ciudadanas. De esta forma son frecuentes los procedimientos expeditivos, adoptados de plano, que se caracterizan en muchos casos por la ausencia de audiencia a los interesados156, así como la limitación de dicho trámite157.
Dentro de la policía administrativa se distinguía la policía municipal urbana como una parte de la misma. Según nos define F. ABELLA Y BLAVE: «[b]ajo este nombre comprenderemos todas las reglas que debe adoptar la Administración municipal para la seguridad, comodidad e higiene de los vecinos dentro del recinto del pueblo, si bien por su importancia trataremos en el capítulo segundo lo relativo a abastos y a construcciones de edificios, parte interesantes de esta misma policía municipal». Esta policía municipal urbana «abarca todos los actos de las autoridades locales de protección y tutela, todos los que tienen por objeto atender a las necesidades más indispensables del hombre, a proporcionarle la comodidad, el bienestar que los adelantos y la civilización han introducido en los pueblos de primer orden»158.
Como ha advertido A. NIETO GARCÍA: «El Derecho administrativo tenía un objeto concreto y excitante: el establecimiento de un Estado de Derecho, viable
Page 92
y eficaz aún dentro de un régimen autoritario159». Durante este período los autores se esfuerzan en buscar mecanismos de control frente a la actuación administrativa acudiendo más a otras doctrinas y ordenamientos que al propio ordenamiento interno160, desmarcándose con claridad de los referentes tradicionales que asumían los autores más identificados con el régimen los cuales venían a identificar el Derecho administrativo con la realidad política y filosófica del país161. A través de esta flexibilidad y permeabilidad del ordenamiento interno se busca la defensa del individuo frente a la Administración, concebida como única expresión del poder162.
El Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de julio de 1955, recoge en sus articulados «las conclusiones de la ciencia jurídico-administrativa», según reza en su Exposición de Motivos. La importancia de este Reglamento en el funcionamiento cotidiano de nuestras Administraciones municipales ha sido extraordinaria, hasta el punto que muchos de sus planteamientos han llegado prácticamente intactos hasta nuestros días. El Reglamento no se limita a regular los modos o formas de gestión de los servicios públicos municipales, como parece indicar su denominación, sino que abarca las distintas formas de actividad de la Administración pública. Este reglamento estableció que los ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados, entre otros casos: «En el ejercicio de la función de policía, cuando existiere perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas».
No obstante, como ha apuntado algún autor la noción de policía administrativa no desaparece con el mero expediente de borrarla de los libros y
Page 93
manuales163. Por ello, el tratamiento adecuado pasa precisamente por encontrarle cuál es realmente su significación en el contexto del marco constitucional actualmente vigente. En este punto, debe tenerse especialmente en cuenta el artículo 104 de la CE que si bien referido específicamente al ámbito de la policía de seguridad establece que su función es precisamente la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos. Es en este sentido que debe interpretarse en la actualidad la noción de policía administrativa: no como una forma sin más de ejercicio del poder y de limitación de derechos, sino precisamente como una forma de legitimación del control de la Administración sobre la actividad de los particulares dirigida esencialmente a la protección de sus derechos y libertades.
En el planteamiento clásico las medidas de policía administrativa son básicamente la reglamentación, las autorizaciones, las prohibiciones y los mandatos164. También se incluía a las sanciones administrativas, si bien su configuración actual como una manifestación del ius puniendi del Estado, ha comportado la aparición de un Derecho administrativo sancionador que se ha distanciado considerablemente de sus orígenes en el ámbito de la policía administrativa165. Por lo que respecta al resto de medidas que podemos considerar estrictamente de policía administrativa debe advertirse que, si bien se han mantenido en sus rasgos más característicos, se han ido adaptando a las nuevas finalidades que el ordenamiento actual ha atribuido a la Administración pública. Las medidas enunciadas fueron diseñadas para una Administración del siglo XIX cuyas funciones se limitaban a la ejecución de las leyes y al mantenimiento del orden público, en su triple clasificación de tranquilidad, salubridad y seguridad. Tal y como se ha puesto de relieve «todas ellas se centraron en torno a un puñado de categorías de una extraordinaria simplicidad (y ambigüedad)»166. A continuación, nos centraremos en algunas de estas medidas en
Page 94
el ámbito de la vivienda, a través del examen de las facultades de control e...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba