Políticas de los entes locales de creación de nuevas viviendas para los inmigrantes

AutorVicenç Aguado I Cudolà - Agustí Cerrillo I Martínez
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona - Profesor de Derecho Administrativo. Universitat Oberta de Catalunya
Páginas131-143

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La creación de nuevas viviendas para inmigrantes debe enmarcarse en las políticas de protección de la vivienda que llevan a cabo los poderes públicos a fin de dar contenido y desarrollo al artículo 47 de la CE263. Por ello, es a nuestro entender necesario antes de centrar nuestra atención en las políticas de viviendas para los inmigrantes exponer de forma síntética las políticas de promoción pública de la vivienda264.

Las principales medidas de fomento de la vivienda que realizan las Administraciones públicas de nuestro país son los planes de vivienda y la legislación protectora de la vivienda. Ambos instrumentos persiguen poner a disposición de los ciudadanos viviendas bien contruyendo nuevas viviendas (o facilitando su rehabilitación), bien facilitando económicamente el acceso directo a su disfrute.

Ya sabemos que las competencias en materia de vivienda corresponden en la actualidad a las CCAA. Estas competencias no se limitan al establecimiento y control de las condiciones de habitabilidad de las viviendas sino que también se extienden respecto a las acciones de fomento que lleven a cabo los poderes públicos. A pesar de ello, también hemos tenido oportunidad de mostrar cómo el TC ha reconocido una competencia estatal en la materia basada en otros títulos competenciales entre los que destaca, por su relación directa con este epígrafe, las bases y la coordinación general de la economía. Por

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todo ello, la Administración General del Estado ha elaborado el Plan de Vivienda 2002-2005 que se propone contribuir a lograr y mantener niveles de actividad y empleo adecuados en el subsector de la vivienda y corregir deter-minados fallos del mercado de la vivienda. Pero también tiene un contenido de carácter social, facilitando apoyo a aquellos grupos sociales con mayores dificultades para acceder a viviendas dignas265. El desarrollo del Plan de Vivienda 2002-2005 se hace como una iniciativa del Estado a las CCAA y entes locales266.

La legislación estatal bajo el concepto de actuación protegible en materia de vivienda se pueden incluir las siguientes actividades267:

- La promoción, construcción, adquisición, uso, conservación y aprovechamiento de las viviendas de protección oficial.

- La adquisición y preparación de suelo preferentemente residencial, destinado a viviendas de protección oficial.

- La promoción, constitución, adquisición, uso, conservación y aprovechamiento del equipamiento comunitario primario.

- La rehabilitación de viviendas existentes.

Para llevar a cabo estas actuaciones protegibles las Administraciones públicas utilizan diferentes instrumentos. De acuerdo con los planes de vivienda analizados, las actuaciones públicas en materia de vivienda se podrían clasificar del siguiente modo:

- Financiación cualificada de la vivienda que persigue conseguir una oferta suficiente de viviendas en el mercado y facilitar su adquisición por parte de familias con niveles bajos de renta. La financiación cualificada de la vivienda puede adoptar las siguientes modalidades:

- Préstamos cualificados concedidos por las entidades de crédito268.

- Ayudas económicas directas: subsidiación de los préstamos cualificados; subvenciones y otras ayudas económicas directas.

La financiación cualificada puede estar orientada respecto a diferentes elementos relacionados con la vivienda: el suelo, la promoción privada con protección pública de viviendas, adquisición o arrendamiento protegida de viviendas ya construidas, la rehabilitación del patrimonio residencial.

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- La promoción pública de viviendas. Como observa J. MUÑOZ CASTILLO: «La Administración pública desarrolla una importante actividad administrativa de servicio público o prestación directa, según la cual promueve, construye, rehabilita y administra, con cargo a sus presupuestos, directamente viviendas que se adjudican a sus destinatarios mediante procedimientos de tipo administrativo que tienen en cuenta la necesidad de vivienda, la composición familiar y el nivel de renta. Se trata en definitiva, de la promoción pública de viviendas que posibilita el acceso a la vivienda a los estratos sociales menos favorecidos económicamente, cuyo nivel de renta les excluye de todo tipo de mercado incluso el construido por las diversas actuaciones protegibles a las que la Administración concede una financiación cualificada de tipo especial o protegido articulada por los planes de vivienda o legislaciones de protección269». Existe una tipología diversa de viviendas con proteccion pública: viviendas con protección pública de promoción pública y privada (en régimen general o especial)270. Además, las CCAA pueden establecer regímenes específicos.

En algunos casos se han previsto actuaciones específicamente dirigidas a hacer frente a las infraviviendas mediante la combinación de obras de rehabilitación, nueva planta, urbanización y trabajo social con el fin de propiciar la integración social y el mantenimiento de la población residente en determinados barrios271. En otros casos estas actuaciones tienen un enfoque más amplio272.

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Para poder acceder a la financiación cualificada se requiere generalmente cumplir diferentes condiciones273:

- Que las actuaciones hayan sido calificadas como protegidas.

- Que se dediquen a residencia habitual y permanente de sus destinatarios.

- Que los adquirentes no sean titulares de pleno dominio de otra vivienda sujeta al régimen de protección oficial.

- Que los adquirentes tengan unos ingresos familiares que no excedan del salario mínimo interprofesional en la proporción indicada según el tipo de ayuda (5,5; 4,5 o 3,5).

- Que los adquirentes no hayan obtenido previamente financiación cualificada durante los diez años anteriores a la solicitud.

- Que las viviendas no excedan de los precios máximos establecidos.

- Que las viviendas no excedan de las superficies establecidas (90 metros cuadrados con carácter general y 125 metros cuadrados cuando se trate de familias numerosas).

Es importante poner de relieve que el Plan de Vivienda 2002-2005 prevé la declaración de determinados municipios como municipios singulares es decir, municipios que como consecuencia de sus elevados precios medios comparativos de venta de las viviendas, se den especiales dificultades de acceso a la vivienda y por ello se establecen medidas especiales, por ejemplo, el incremento del precio máximo de venta en las viviendas acogidas al Plan274.

1. El acceso de los extranjeros al sistema público de viviendas ¿Puede la legislación autonómica ampliar los derechos previstos en la legislación de extranjería

Como puede suponerse en este momento, a pesar de la existencia de planes de vivienda acompañados de partidas presupuestarias, los recursos existentes en

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la actualidad no permiten hacer frente a todas las necesidades existentes lo que supone que determinados colectivos se vean privados del disfrute de una vivienda a pesar de tener objetivamente las condiciones para ello.

Además, el repaso a los planes de vivienda muestra cómo los destinatarios objetivos son familias con ingresos bajos, jóvenes, gente mayor, mujeres y familias objeto de violencia doméstica y, en general, no se incluye como destinatario prioritario a los inmigrantes275.

Los recursos son escasos por lo que más allá de los requisitos jurídicos que señalaremos a continuación, la inclusión de los extranjeros en los planes de vivienda y, por tanto, su consideración como sujetos activos de las ayudas y de las viviendas de protección oficial que se ofrezcan es una decisión de carácter político que supera los derechos que se puedan prever. Es importante destacar el carácter discrecional de las medidas de fomento de la vivienda llevadas a cabo por las Administraciones públicas. A la hora de decidir la concesión de las subvenciones y, en general, del resto de las medidas de fomento previstas las Administraciones públicas ejercen potestades discrecionales amplias en el marco de los principios definidos de forma genérica por los planes de vivienda que adoptan los diferentes niveles territoriales. Está claro que en cada momento la Administración pública podrá optar entre diferentes líneas y modelos de financiación, estableciendo requisitos o condiciones diversas y orientados a diferentes destinatarios (mujeres, gente mayor, jóvenes, inmigrantes, etc.)276.

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El artículo 13 de la LODYLE establece que los extranjeros residentes y los que se encuentren en España inscritos al padrón del municipio en que residan habitualmente, tienen derecho a acceder al sistema público de ayudas en mate-ria de vivienda en las mismas condiciones que los españoles. Dicho precepto no tiene carácter orgánico.

Ahora bien, cabe preguntarse si los derechos sociales, entre ellos el de la vivienda, sobre los que el Estado ha legislado tienen el carácter de mínimos. Es decir, si las CCAA pueden ampliar los derechos y prestaciones que la LODYLE reconoce a los extranjeros que no tengan un permiso de residencia. Se plantea, por tanto, cuál es el alcance del artículo 149.1.2 de la CE en cuanto la regulación de los derechos y prestaciones asistenciales que realiza la LODYLE se quiere fundamentar en este precepto constitucional. En este sentido, E. ROIG MOLÉS ha señalado que la determinación del título competencial del Estado ha de realizarse fundamentalmente desde el núcleo tradicional de la extranjería, esto es el control de flujos migratorios. Desde esta interpretación, la finalidad de control de flujos migratorios sería la que permitiría excepcionar un régimen específico de inmigración. En cambio, las...

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