Marco competencial, derechos de los extranjeros y límites a la actuación de los entes locales
| Autor | Vicenç Aguado I Cudolà - Agustí Cerrillo I Martínez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona - Profesor de Derecho Administrativo. Universitat Oberta de Catalunya |
| Páginas | 39-88 |
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Puede decirse que hasta la aprobación de la LODYLE, las competencias en materia de inmigración se contemplaba desde un punto de vista normativo como una cuestión que, fundamentalmente, correspondía al Estado al amparo del artículo 149.1.2 de la CE30. La razón de la centralidad de este título competencial estriba en que hasta el momento la legislación vigente tenía una consideración fundamentalmente policial, cuyo objetivo fundamental era el control de flujos migratorios31, así como también por el hecho que la inmigración se asociara a la noción de soberanía del Estado. El salto cualitativo que ofrece la LODYLE es el poner de relieve que para alcanzar la integración social de los inmigrantes, resulta necesario llevar a cabo una serie de políticas públicas en ámbitos en que tradicionalmente tanto las CCAA como los entes locales han tenido un papel significativo32.
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De la LODYLE pueden, por tanto, diferenciarse dos ámbitos diversos de actuaciones en materia de extranjería e inmigración. El primero de estos ámbitos estaría integrado por un núcleo duro de la materia por el que continúan reservándose al Estado aquellos temas relacionados con el control de flujos de los inmigrantes33. Pero también se admite la existencia de un segundo ámbito donde las CCAA y los entes locales tienen un núcleo importante de competencias: la integración social del inmigrante que la LODYLE identifica con las políticas sociales que afectan a los derechos sociales de los inmigrantes, como son básicamente la educación, sanidad, vivienda y servicios sociales.
Por lo que se refiere al aspecto de control de flujos, la LODYLE contempla específicamente la intervención de los entes locales en materia de vivienda al regular los requisitos que son necesarios para el ejercicio del derecho de reagrupación familiar. Así, los extranjeros que deseen ejercer este derecho deberán aportar la prueba de que disponen de un alojamiento adecuado y de los medios de subsistencia suficientes para atender las necesidades de su familia una vez sea reagrupada (artículo 18.1 de la LODYLE). Para acreditar la disponibilidad de este alojamiento adecuado, la normativa reglamentaria (artículo 42.2.e] RD 2393/2004, de 30 de diciembre) requiere, entre la documentación que debe aportarse al procedimiento administrativo, un informe expedido por la Corporación Local del lugar de la residencia del reagrupante. La emisión de este informe tiene un plazo máximo de 15 días para su expedición, debiéndose notificar simultáneamente al interesado y a la autoridad competente en materia de reagrupación (en este último caso por medios telemáticos). En caso de que la entidad local no hubiera emitido el informe en el plazo indicado, podrá subsidiariamente sustituirse por un acta notarial mixta de presencia y manifestaciones. Dicha acta deberá hacer referencia a los
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siguientes extremos: título que habilite para la ocupación de la vivienda, número de habitaciones, uso al que se destina cada una de las dependencias de la vivienda, número de personas que la habitan y condiciones de habitabilidad y equipamiento.
Estamos ante uno de los pocos procedimientos administrativos de control de flujos migratorios en los que participa la entidad local34. En estos casos, el ente local no lleva a cabo tanto un control de extranjería, el cual es competencia de la Administración General del Estado, sino que su intervención se basa fundamentalmente en sus competencias municipales en materia de vivienda. Por tanto, a efectos de la solicitud del informe no le corresponde a la Entidad Local la denegación del mismo en base a que si el extranjero cumple o no los requisitos para la reagrupación, sino que al informe municipal únicamente le corresponde verificar que el inmigrante reagrupante dispone de una vivienda de características y amplitud consideradas normales para los ciudadanos españoles de la zona de residencia del reagrupante. Como vemos al referirse al contenido del acta notarial nos da una idea de los criterios que deben tenerse en cuenta.
El informe sobre la disposición de alojamiento adecuado no constituye una decisión discrecional de la Administración sino que se basa en una comprobación en base a criterios meramente técnicos en relación al estándar normal para la población existente en el municipio. En este sentido, sería adecuado que la legislación autonómica en materia de vivienda proporcionara estándares y pautas precisas a los entes locales a fin de que puedan objetivar al máximo cual será el contenido del informe. También, podría llegar a plan-tearse que el ente local a través de una ordenanza municipal estableciera dichos criterios a fin de dar una mayor certeza y seguridad jurídica.
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La aportación del informe o, en su caso del acta notarial, constituyen requisito necesario pero no suficiente para el ejercicio del derecho de reagrupación. El informe negativo debidamente fundamentado en criterios objetivos lleva necesariamente a la denegación de la solicitud de reagrupamiento.
En cualquier caso, la participación de los entes locales para que puedan pronunciarse sobre la existencia o no de viviendas adecuadas para los inmigrantes en los procedimientos administrativos de control de extranjería resulta en gran medida relevante. Si como veremos a continuación, el ente local por su posición de mayor proximidad debe dar respuesta a la falta de vivienda adecuada de los inmigrantes, resulta lógico pensar que tenga alguna cosa a decir cuando la Administración General del Estado lleva a cabo sus competencias de control de flujos.
Por ello, quizás sería conveniente que esta participación de los entes locales no se limitara exclusivamente a los procedimientos de reagrupación familiar sino que se pudiera también tenerse en cuenta los datos sobre el impacto de la inmigración en la vivienda en otros procedimientos de control de flujos como quizás en el caso de la elaboración del contingente o en el caso de medidas de alejamiento de los puestos fronterizos. De esta manera quizás se podría racionalizar mejor la distribución de los inmigrantes que llegan en el territorio y evitar situaciones de descoordinación entre Administraciones públicas en las que se trasladan a los inmigrantes desde la frontera a una ciudad o municipio sin preverse en donde se alojaran. No se trata de establecer un requisito más con carácter obstativo, sino de tener en cuenta dicho impacto al diseñar las políticas de control de flujos.
Ahora bien, tal y como hemos señalado anteriormente, las competencias de los entes locales no se limitan al angosto margen que en materia de control de flujos migratorios le deja la legislación de extranjería, sino que deben tenerse muy en cuenta las competencias generales reconocidas por la legislación de régimen local que inciden en sus derechos sociales y que pueden constituir un importante factor de integración y de cohesión social.
Como es sabido, el régimen de competencias locales viene determinado por una cláusula general de competencia, competencias propias, competencias delegadas, actividades complementarias y gestión ordinaria de competencias de otras Administraciones, cuyas líneas fundamentales define la LBRL, modificada por la Ley 4/1996, de 10 de febrero.
La integración social de los inmigrantes puede situarse dentro de los intereses propios, para cuya gestión el municipio de acuerdo con la cláusula general del artículo 25.1 de la LBRL: «Puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal»35. En efecto, la adecuada convivencia de la población
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que efectivamente habita en el término municipal, de tal forma que se asegure una cohesión social entre población autóctona e inmigrante, requiere que se dote a los entes locales de las competencias. La doctrina ha venido reconociendo últimamente a esta cláusula general su indudable carácter de norma atributiva de competencias36, como un concepto jurídico indeterminado en cuya determinación ha de tenerse la capacidad de gestión del municipio37, señalándose que estábamos ante una presunción de competencia a favor del municipio38.
Por lo que se refiere a la concreción de las competencias propias cabe acudir al artículo 25 de la LBRL, según el cual: «El municipio ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA, en las siguientes materias: a) seguridad en los lugares públicos; [...]; d) [...] promoción y gestión de viviendas; [...]; h) protección de la salubridad pública;
i) Participación en la gestión primaria...
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