¿Qué sabemos sobre cómo reformar la Administración?: contenidos, capacidad y trayectorias
| Autor | Eloísa del Pino y César Colino |
| Cargo del Autor | Instituto de Políticas y Bienes Públicos, Consejo Superior de Investigaciones Científicas Universidad Nacional de Educación a Distancia |
| Páginas | 69-100 |
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CAPÍTULO IV
¿QUÉ SABEMOS SOBRE CÓMO REFORMAR
LA ADMINISTRACIÓN?:
CONTENIDOS, CAPACIDAD Y TRAYECTORIAS144
Por Eloísa del Pino (IPP-CSIC) y César Colino (UNED)
Instituto de Políticas y Bienes Públicos, Consejo Superior de Investigaciones Científicas
Universidad Nacional de Educación a Distancia
I. LA POLÍTICA DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
En algunos ámbitos, durante las últimas décadas, nuestra Administración
ha experimentado cambios muy significativos que han mejorado su capa-
cidad de responder a las exigencias de una sociedad democrática y moderna
(Parrado, 2020; Villoria, 2020). Sería injusto retratarla como una Adminis-
tración inmóvil o congelada. Sin embargo, lo cierto es que siguen pendien-
tes reformas centrales, como por ejemplo el avance hacia una dirección
pública profesional, la necesidad de aclarar la relación entre la política y
la Administración, la desburocratización que contribuya a agilizar los pro-
cedimientos administrativos que ahora paralizan algunos sectores, como el
científico, imprescindibles si se quiere que el país sea competitivo, la mejora
de las capacidades de análisis de nuestra Administración que debe antici-
144 Este capítulo se ha beneficiado de dos proyectos de investigación. Por un lado, el
proyecto GoWPER, «La reestructuración de la gobernanza del Estado del bienestar: determi-
nantes políticos e implicaciones sobre la (des)mercantilización de los riesgos», CSO2017-
85598-R Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. Por otro, el proyecto Mc
COVID-19, «Mecanismos de coordinación entre el sector sanitario y otros sectores de política
pública para responder a la crisis del coronavirus en Europa», financiado por el CSIC.
GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
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parse a lo que ocurre en su entorno, en vez de estar tan obsesionada por
el legalismo y la gestión organizativa, el replanteamiento de plantillas
pensadas para una Administración más anticuada, la terrible precarización
de determinados puestos esenciales, la muy necesaria aunque compleja
incorporación de la evidencia científica a las políticas, la definición nítida
de la forma en que debe relacionarse la Administración con el sector privado
y el tercer sector, la revisión de los mecanismos de gobernanza territorial,
la mejora de la rendición de cuentas o el avance de la digitalización y la
incorporación de la inteligencia artificial a la gestión pública, el acerca-
miento de las instituciones y los gestores públicos a la ciudadanía, la mejora
de la percepción de las Administraciones, entre otros (Aldeguer y Pastor,
2020; Arenilla y Delgado, 2014; Brugué et al., 2014; Criado y Gil García,
2019; Gascó, 2014; Jiménez Asensio, Villoria y Palomar, 2009; Parrado,
2020; Echebarría, 2011; Ramió, 2021; Mesa et al., 2020; Del Pino et al.,
2016; Brugué, Font y Ruiz, 2020; Subirats, 2012; 2016).
La crisis de la covid-19 y la repuesta generosa de la UE en términos
de recursos han abierto una ventana de oportunidad para retomar esta
reforma pendiente de la Administración pública en España y algunos exper-
tos han sugerido que los gobiernos del país deben ponerse manos a la obra
(Longo et al. 2020). Sin embargo, para ello, además de decidir la dirección
y el contenido de los cambios que se pretenden realizar en nuestras Admi-
nistraciones, y que no son siempre evidentes, debe tenerse en cuenta que
los procesos de transformación de la gestión pública, de forma parecida a
lo que ocurre con otras políticas públicas, por ejemplo, las pensiones o el
aborto, deben planificarse cuidadosamente ya que la capacidad de reforma
está determinada por múltiples factores.
En este capítulo, se revisan los factores que han estimulado los «inten-
tos deliberados de cambiar las estructuras, procesos y/o las culturas de las
organizaciones del sector público con el propósito de hacerlas funcionar
mejor» (Pollit y Bouckaert 2017: 2) en Europa y el modo en que estos
estímulos son recibidos por los sistemas políticos administrativos de cada
país, condicionando la capacidad y el alcance de las reformas y produciendo
distintas trayectorias de transformación. Después, se exponen algunas de
las principales reformas de las Administraciones europeas y los debates a
los que estas transformaciones han dado lugar con el propósito que pueden
servir para situar la discusión en el caso de España.
ÍNDICE
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II. LOS DESENCADENANTES DE LAS REFORMAS DE LA
ADMINISTRACIÓN: ESTÍMULOS E IDEAS SOBRE EL PAPEL
DEL ESTADO15
La mayor parte las reformas de los últimos 30 años están relacionadas
con el intento más o menos deliberado de los gobiernos de dar respuesta a
determinados estímulos, como los cambios en la gobernanza internacional
(en el caso de Europa, la pertenencia a la UE) y en la economía más libe-
ralizada y globalizada, el surgimiento de los llamados nuevos riesgos socia-
les derivados de la postindustrialización (por ejemplo, el alto desempleo y
las elevadas tasas de pobreza, el rápido envejecimiento o la desindustrializa-
ción), el cambio de valores y la creciente diversidad social, el desarrollo
tecnológico y las nuevas ideas acerca de cómo el Estado tiene que adaptarse
a todos estos fenómenos y en particular la llamada nueva gestión pública
(Goetz, 2008; Gualmini, 2008; Roberts, 2010; Pollitt y Bouckaert, 2011;
Hardiman, 2012).
Sin duda, la integración europea es uno de los factores estimuladores de
las reformas administrativas con más importancia explicativa (Toonen, 2012:
566). Las Administraciones nacionales han tenido que aplicar la legislación
de la UE y en ocasiones se han visto «obligadas a modificar o abandonar
ciertas políticas, cambiar o descartar instrumentos tradicionales de política o
a reorganizar las estructuras o procedimientos», como consecuencia de las
decisiones legislativas y judiciales adoptadas por las instituciones de la UE
(Kassim, 2003b: 154). Las Administraciones nacionales también tienen que
adaptar su estructura, personal y modelos de adopción de decisiones como
consecuencia de su participación en la UE (Molina, 2001; Colina y Molina,
2005; Olmeda, 2012; Ares y Bouza, 2019). Por ejemplo, los burócratas de
los ministerios u organismos se han especializado en la maquinaria de la UE
y, por lo general, pasan por un destino en la Comisión Europea como exper-
tos dentro de la comitología como parte de su carrera normal en la función
pública (Geuijen et al., 2008). Al mismo tiempo, la pertenencia a la UE ha
estimulado la creación y el diseño de estructuras ejecutivas y políticas más
consistentes con las políticas supranacionales (Molina y Colino, 2007). Algu-
nos ministerios nacionales, como los de Agricultura, Pesca, Medioambiente
o Economía se han convertido en «las ramas nacionales de la Comisión
Europea en lugar de los ministerios del Estado nacional» (Yesilkagit, 2012:
29). En solo unos meses, la reacción europea a la crisis de la covid-19 con
los Fondos Next-Generation, está impulsando cambios en las Administracio-
15 Los epígrafes siguientes están basados en, o constituyen un versión actualizada y
ampliada de, varios apartados de Colino y Del Pino (2015).
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