STS, 30 de Noviembre de 1992

El recurrente D. Silvio, funcionario jubilado del Cuerpo Técnico de Aduanas que estuvo destinado en Cádiz, interpuso recurso contencioso- administrativo, por escrito que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo el 12 de enero de 1.989, contra la desestimación presunta por el Consejo de Ministros -más tarde dictó resolución expresa también desestimatoria- de la petición en que solicitaba indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por su jubilación anticipada como consecuencia de la aplicación de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la reforma de la Función Pública, acordándose por providencia del día 2 del siguiente mes de marzo tenerle por personado y parte, publicar el anuncio prevenido en la Ley reclamar el expediente administrativo, confiriéndose traslado a la parte actora, una vez cumplimentado lo anterior, para que formalizase la demanda en el plazo de veinte días, con entrega del expediente administrativo.

En su escrito de demanda alega que fue jubilado por resolución del Gobernador Civil de Cádiz de 11 de diciembre de 1.986, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, a los 66 años de edad, cuando según la legislación vigente al tiempo de ingresar en el Cuerpo de Inspectores de Aduanas la jubilación tenía lugar a los 70 años, y, después de alegar los fundamentos de orden jurídico-procesal, expuso los de fondo en apoyo de la pretensión ejercitada, señalando al respecto que la responsabilidad del legislador está reconocida en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 9.3 de Constitución y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y de las Salas territoriales; que la indemnización establecida en la disposición transitoria 5ª de la Ley 50/1.984, de 30 diciembre, desarrollada por el Real Decreto 306/1.985, cabe interpretarla como un anticipo a cuenta, sin perjuicio de que se puedan acreditar daños mayores ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, añadiendo que tanto las sentencias del Tribunal Constitucional que examinaron la constitucionalidad de las Leyes que anticiparon la edad de jubilación, las del Pleno del Tribunal Supremo, son posteriores a la concesión de las ayudas referidas; que es cierto que las sentencias del Tribunal Constitucional no declaran la inconstitucionalidad de las leyes que anticipan la edad de jubilación, pero acogen la posibilidad de esa indemnización, sin que importe en qué precepto la amparan; que el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es de aplicación analógica e integradora a la responsabilidad del legislador; la sentencia referida a la Ley de Amnistía no tiene valor frente a la reiterada y mucho más concreta del Pleno del Tribunal Supremo que se refiere a las jubilaciones anticipadas; que sí existe perjuicio económico para su cálculo puede servir de modelo la jurisprudencia social para los salarios de tramitación, terminando con la súplica de que se reconozca derecho por la diferencia entre haberes activos y pasivos e incremento haber pasivo de acuerdo con el número de años que se hubieren perfeccionado de haber permanecido en activo hasta los 70 años de edad, solicitando por otrosí que si la Sala considera que la disposición transitoria 5ª de la 50/1.984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.985, constituye un obstáculo para la estimación de la pretensión indemnizatoria, se plantee cuestión de inconstitucionalidad sobre el precepto citado de dicha Ley.

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso y la confirmación del acuerdo recurrido, alegando como fundamento de su pretensión: que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el artículo 9.3 de la Constitución; que cuanto una Ley regula su propio mecanismo de indemnización -como sucede con la expropiación legislativa-, hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las Leyes inconstitucionales; la prescripción se produce por el transcurso de un año, y en cuanto a la determinación de la cuantía de la indemnización, que las retribuciones que en el futuro pueda obtener un funcionario son aleatorias, que en el ámbito de la función pública no son aplicables previsiones normativas relativas al personal sometido al Derecho Laboral y que los órganos jurisdiccionales no pueden enmendar la Ley que concedió indemnizaciones por anticipación de la edad de jubilación.

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba se acordó la continuación del procedimiento por el trámite de conclusiones escritas, que formularon ambas partes, por su orden, manteniendo íntegramente las peticiones formuladas en los escritos rectores del proceso.

Por providencia de 3 de julio pasado se acordó que, a petición de la mayoría de los Magistrados que componen la Sala Tercera, Pleno de la misma asumía la resolución de los primeros recursos de esta naturaleza pendientes de señalamiento en la Sección Séptima, señalándose 20 de los corrientes para la votación y fallo del recurso, convocando al efecto a todos los Magistrados del Tribunal Supremo que integran la Sala Tercera, en cuya fecha tuvo lugar efectivamente la deliberación y votación del asunto.

En el presente recurso se somete a revisión de la Sala acuerdo del Consejo de Ministros que desestimó la reclamación formulada el recurrente, en la que solicitaba indemnización por los daños y perjuicios derivados de la anticipación de la edad de jubilación de los funcionarios públicos acordada en aplicación de lo dispuesto en la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, postulando que, previa anulación del expresado acuerdo, se declare su derecho a ser indemnizado por la diferencia entre los haberes pasivos que percibe y los que le hubieran correspondido de permanecer en activo, así como la diferencia en los haberes pasivos por mayor número de años de servicio que habría prestado de conformidad con legislación anterior, alegando como fundamento de su pretensión, en síntesis: A) Que el artículo 9.3 de la Constitución, en el que se establece la responsabilidad de todos los poderes públicos, es de inmediata aplicación , como así lo han reconocido las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1.986, de 29 de junio; 99/1.987, de 11 de junio, y 70/1.988, de 19 de abril; las del Tribunal Supremo en Pleno de 15 de julio (dos), 25 de septiembre, 30 de septiembre, 7 de octubre, 17 de noviembre y 19 de noviembre, todas del año 1.987; las dictadas por algunas Salas territoriales, y los dictámenes del Consejo de Estado números 45.905, 46.977 y 47.499.- B) Que tal derecho a la indemnización no puede entenderse satisfecho con la llamada "ayuda para la adaptación de las economías individuales" reconocida en las Leyes que aprobaron los Presupuestos del Estado para los años 1.985 y 1.989, como lo demuestra el hecho de que las sentencias del Tribunal Constitucional antes citadas son posteriores a primera de dichas Leyes, debiendo considerarse como una entrega a cuenta, sin perjuicio de que el jubilado anticipadamente acredite daños mayores ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.- C) Que las sentencias Tribunal Constitucional antes citadas acogen la posibilidad de esa responsabilidad, no importando en qué precepto se amparan.- D) Que no hay impedimento para la aplicación analógica del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.- E) Que son diferentes los supuestos planteados en la sentencia referida a la Ley de Amnistía las jubilaciones anticipadas.- F) Que sí existe perjuicio económico y que el mismo puede ser perfectamente determinado.

La alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado debe ser rechazada: de una parte, porque la resolución del Gobernador Civil de Cádiz que acordó la jubilación del recurrente fue impugnada en vía administrativa por escrito fechado el 5 de enero de 1.987, recordándose en otro fechado el 28 de enero de 1.988 que el citado recurso todavía no había sido resuelto, en cuya misma fecha se presenta en el Gobierno Civil de Cádiz el escrito dirigido al Consejo de Ministros en reclamación de daños y perjuicios; de otra, por reclamarse perjuicios continuados supuestamente producidos hasta la edad en que le correspondía jubilarse con arreglo a la legislación anterior, que es la que debe iniciar, en su caso, el cómputo del plazo de prescripción.

El artículo 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Titulo IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo en el Titulo VI, bajo el epígrafe "Del poder judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -artículo 21 de la Constitución de 1.931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 octubre de 1.935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local 1.955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1.952- y hallarse ya regulada en la actualidad en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y lo mismo sucede con la responsabilidad de Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, los mismos se remiten, y tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones, razón suficiente para la desestimación del recurso.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico la Administración del Estado-, que, quizá por admitir una amplia responsabilidad objetiva, es la que fundamentalmente se invoca en la demanda; la prevista en el artículo 121 de la Constitución y 292 de la Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico la Administración del Estado está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, que ni siquiera se ha invocado; la responsabilidad extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de la Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las sentencias ya citadas la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 la Ley de Régimen Local de 1.955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final la invocación que hace del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda amparase en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.- .

Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1.986, de 29 de junio; 99/1.987, de 11 de junio, y 70/1.988, de 19 abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, como alega el recurrente, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1.985 y 1.989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, que forma condicionada se pide en el otrosí de la súplica de la demanda, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Tampoco las que se citan Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras sentencias anteconstitucionales, como las de de mayo de 1.970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1.971, 30 de septiembre de 1.972 y 29 de enero de 1.974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 abril de 1.966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1.988, en relación con la Ley de Amnistía de de octubre de 1.977, y 11 de octubre de 1.991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación dichas Leyes.

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el B.O.E. de fecha 27 de los corrientes, no vigente pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

Por todo lo expuesto procede, rechazando la alegación prescripción formulada por el Abogado del Estado y la solicitud condicionada de planteamiento por la Sala de cuestión de inconstitucionalidad pretendida por el actor respecto de la disposición transitoria 5ª de la Ley 50/1.984, de Presupuestos Generales del Estado para 1.985, desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia en las partes de ninguno de los motivos que se refiere el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.