STS, 29 de Enero de 1993

El recurrente, en escrito de 2 de diciembre de 1988, formuló solicitud ante el Ministerio para las Administraciones Públicas de reconocimiento del derecho a indemnización de los daños y perjuicios sufridos por haberle sido aplicada la disposición transitoria 3.a , de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , declarándole incompatible en la simultaneidad de ejercicio profesional de las funciones de Médico Estomatólogo del Instituto Nacional de la Salud con las de Médico de la Beneficiencia del Ayuntamiento de Madrid e imponiéndole el pase a la situación administrativa de excedente voluntario en la primera actividad citada. Denunciada la mora por el interesado, en escrito de 18 de julio de 1989, por no haber sido notificado de la resolución recaída, interpuso recurso en sede jurisdiccional contra la resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, de su solicitud.

1. Por providencia de 29 de marzo de 1990, la Sala tuvo por personado y parte en las actuaciones al recurrente, ordenando la reclamación del expediente administrativo, la publicación del anuncio prevenido por la Ley y el emplazamiento de los posibles interesados en el proceso.

Cumplidos los trámites preceptivos, se emplazó al recurrente para la formalización de la demanda, lo que efectuó mediante escrito registrado de entrada el 11 de diciembre de 1990, en el que suplica se dicte Sentencia anulando los actos recurridos, por su disconformidad a Derecho, y declarando el derecho del recurrente a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de su pase a la situación de excedencia voluntaria, que se determinarán en ejecución de Sentencia, a cuyo efecto establece los siguientes módulos reguladores: a) Las retribuciones que necesariamente debe dejar de percibir hasta que cumpla los setenta años; b) el capital invertido en atenciones obligatorias de previsión, que habráquedado sin aplicación e improductivo al no poder ser consolidado; c) dicho capital, era susceptible de usos alternativos que habría proporcionado, cuando menos, interés legal; d) el trabajo y el esfuerzo, invertidos en el acceso al puesto de trabajo del que se le priva, que habrán quedado en definitiva inútiles; e) ya que la retribución de todos los puestos de trabajo resulta esencial para el mantenimiento de la economía personal y familiar del interesado, se le producen los perjuicios derivados del evidente desajuste que sufrirá su economía; f) el interesado no podrá ocupar y desarrollar gran parte de su capacidad profesional. Expone como fundamento jurídico de su pretensión que el acto administrativo que priva imperativamente y con carácter singular al interesado del derecho al cargo, merece ser calificado como expropiatorio, en el sentido del art. 1.° de la Ley de 16 de diciembre de 1954 y, a su través, del art. 33.3 de la Constitución . La indemnización, sin embargo, puede tener su causa, alternativamente, en la institución de la responsabilidad de la Administración, que reconocen en nuestro Derecho los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado . Glosa, asimismo, los principios fundamentadores de la responsabilidad del Estado legislador en el Derecho español, con citas jurisprudenciales del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.

3. En escrito presentado el 17 de enero de 1991, el recurrente compareció manifestando haber sido notificado de la resolución del Consejo de Ministros de 30 de noviembre de 1990 (notificada el 4 de enero de 1991), en la que se desestima de modo expreso su solicitud, por lo que hacía declaración formal de ampliación del recurso contra dicha resolución. Por diligencia de ordenación de 27 de febrero, se tuvo por hecha la ampliación, dándose traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda.

En su escrito de contestación a la demanda el Abogado del Estado suplica a la Sala dicte Sentencia por la que se desestime el recurso en todos sus extremos, desarrollando en las alegaciones que sirven de fundamento a su pretensión los siguientes puntos: La responsabilidad del legislador -de muy dudosa aplicación mientras no se desarrolle el art. 9.3 CE - puede establecerse en la propia Ley, en cuyo caso hay que atenerse al contenido de dicha Ley, pero en los demás casos es primer e inexcusable requisito que exista un «ilícito legislativo», pues nunca puede haber responsabilidad objetiva ni por omisión; siempre que hay un «ilícito legislativo» la Ley es inconstitucional, y declarar esa inconstitucionalidad es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional; si el Tribunal Constitucional declara la licitud y la constitucionalidad de una Ley, nunca procederá una indemnización; improcedencia de la indemnización solicitada por la modificación de la Ley, deducido de la voluntad del legislador y de jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo que se analiza; y aleatoriedad de los escritos en que se basa la cuantificación de los daños y perjuicios. Alega, asimismo, prescripción.

Por Auto de 10 de octubre de 1991, la Sala acordó no haber lugar a recibir a prueba este proceso, y no estimando necesaria la celebración de vista se siguió el procedimiento por el trámite de conclusiones escritas que evacuaron, por su orden, ambas partes, ratificándose en los anteriores escritos de demanda y contestación.

La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada del 26 de enero de 1993.

Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

En recientes Sentencias de esta Sala (v.gr. STS, Pleno, 30 de noviembre de 1992, recurso 46/1989 ), han sido abordadas y resueltas pretensiones indemnizatorias fundadas en la responsabilidad del Estado por los actos legislativos que, si bien no se hallan en contradicción con los preceptos de la Constitución, se entiende por quienes formulan la solicitud de tutela que ésta se justifica porque su aplicación singularizada ha tenido una incidencia desfavorable en el ámbito de sus derechos o expectativas, con repercusión económica ( art. 33, Ley 30/1984, disposición transitoria, Ley 53/1984 , etc.). A las tesis expuestas en las citadas Sentencias hemos de contraer los razonamientos de la de este recurso, en la medida exigida por la unidad de doctrina y su adecuación a los planteamientos del debate.

Procede abordar, en primer término, atendida su naturaleza, la alegación de prescripción invocada por el Abogado del Estado, que este Tribunal desestima fundado en que el acuerdo declaratorio de la incompatibilidad fue acordado por el Pleno del Ayuntamiento en sesión de 29 de abril de 1988 y la solicitud de indemnización, cursada por el interesado a la Administración, se realizó en escrito que tuvo entrada el 7 de diciembre siguiente, por lo que está claro que no había transcurrido el plazo de un año ( art. 40.3, Ley de Régimen Jurídico; art. 293.2 Ley Orgánica del Poder Judicial; art. 122.2 Ley de Expropiación Forzosa ); ello, aceptando que se aplicara ese plazo especial para un supuesto que, como más adelante veremos, no tiene encaje en aquel marco normativo, y sin considerar, a mayor abundamiento, que conarreglo a la tesis mantenida en la demanda la lesión patrimonial no se habría producido en su integridad en el momento del acto causante originario (declaración de incompatibilidad y de excedencia en el puesto incompatibilizado), sino que se estaría produciendo de modo continuado hasta llegar el funcionario reclamante al límite de los setenta años de edad.

En la citada Sentencia de 30 de noviembre de 1992, esta Sala en Pleno ha dicho que el art. 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica «Del Gobierno y de la Administración», y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe «Del Poder Judicial »; en cambio, la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento especifico en el texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931, art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, art. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que ni tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , los mismos se remiten, y, por tanto, hacen necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.3 del texto constitucional , la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones, razón suficiente para la desestimación del recurso.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado-, la prevista en el art. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, que ni siquiera se ha invocado; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales quefijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando como base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado siempre la constitucionalidad de las normas cuestionadas en torno a las que gira la diversidad de pretensiones indemnizatorias.

Aun aceptando dialécticamente la hipótesis de que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, sería necesario en tal caso decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse también la cobertura a las mera expectativas de derechos, derechos sujetos a condición y otras figuras jurídicas similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; es decir, en todos los casos mencionados se hace expresa mención de los daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Igual alusión a bienes y derechos contienen los arts. 120 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa .

Por lo que se refiere específicamente a la incidencia de la Ley de Incompatibilidades 53/1985, de 26 de diciembre, la Sentencia del Tribunal Constitucional 41/1990, de 15 de marzo , contiene una síntesis de la numerosa jurisprudencia precedente, de la que interesa recoger aquí los siguientes criterios allí expuestos: a) La interrelación entre la Sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986 , recaída en el recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial ; la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987 , dictada en recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública ; y, sobre todo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 178/1989 , resolutoria del recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , de Incompatibilidades del Personal al Servicio de la Administración Pública; b) la incuestionabilidad de que el funcionario que ingresa en la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada al tiempo de su ingreso o que se mantenga la situación administrativa que está disfrutando, o bien, en fin, que el derecho causado por el funcionario no pueda ser incompatibilizado por ley en atención a razonables y justificadas circunstancias; no hay, pues, privación de derechos, sólo alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible; c) negado el concepto de expropiación de derechos aplicado a las situaciones aquí contempladas y, en general, establecida la inexistencia del derecho patrimonial e individual previo, se llega a la consecuencia de que «al no existir esa expropiación de derechos (...) tampoco cabe mantener la necesidad de indemnización que prevé el art. 33 de la Norma Fundamental , ni quiebra el principio de seguridad jurídica, porque el cambio legislativo es consustancial a la propia relación estatutaria...» (fundamento jurídico 5.°).

Tampoco las Sentencias que se citan del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para resolver las pretensiones indemnizatorias de esta naturaleza estaban reservadas al Consejo de Ministros, sin que, de otra parte, determinados razonamientos incidentales que se invocan, de alguna de ellas, prejuzguen en absoluto la cuestión de fondo del caso que aquí estamos analizando. Por el contrario, además de otras Sentencias preconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las Compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a las Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no vigente pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.° Que no tenga el deber jurídico de soportarlos; 2.° que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.° que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

Por todo lo expuesto procede, rechazando la alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado, desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia de ninguno de los motivos a que se refiere el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional.

En nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,

Que, rechazando la alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jose Pedro contra resolución presunta (posteriormente ampliado a la resolución expresa), del Consejo de Ministros, denegatoria del reconocimiento del derecho a indemnización de los daños y perjuicios por incompatibilidad del puesto de trabajo de Médico Estomatólogo del Instituto Nacional de la Salud, declarándole en situación administrativa de excedente voluntario en el mismo, en aplicación de la disposición transitoria 3.a de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de la Administración Pública , que declaramos conforme a Derecho; sin declaración sobre el pago de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Melitino García Carrero.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, estando celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.