STS, 27 de Mayo de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 10 de marzo de 1999, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 2097/1996, interpuesto por la procuradora Dña. Valentina López Valero, en nombre y representación de Julián Soler S. A., contra la Orden Ministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 24 de octubre de 1996, que desestimó el recurso ordinario presentado por la actora contra la resolución del director general del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), de fecha 11 de junio de 1996, recaída en el expediente en número 27411/1993, por la que se acordó no hacer pago alguno a la demandante, por exportación de mosto de uva. Sin costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se alega por la parte recurrente que ha habido caducidad de la acción administrativa, puesto que la solicitud inicial de ayuda se hizo el 19 de julio de 1993 y se le notificó la incoación de expediente el día 22 de enero de 1996, con lo que se superó el plazo de tres meses desde aquella solicitud.

No debe confundirse el plazo de tres meses en que la Administración debe pagar a partir de la petición de ayuda y la revisión que puede efectuar para ver si se han cumplido los requisitos legales amparada en el artículo 5 del Reglamento CEE 3665/1987, de la Comisión.

De la argumentación de la propia parte recurrente se desprende que no se habla de caducidad de la acción. Además, el plazo de tres meses a que se hace referencia, como subraya la propia entidad actora, se computa desde que el expediente está completo y aquí sólo estuvo completo cuando, completa la documentación, pudo ser resuelto el 11 de junio de 1996.

La parte demandante alega que existió vulneración de derechos fundamentales, al no habérsele dado traslado del informe del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de 30 de junio de 1995.

No era necesario dar traslado a la actora del citado informe, el cual no tenía otro valor que el de asesoramiento y el órgano administrativo era libre de resolver. No hubo, por tanto, vulneración de derecho fundamental alguno. En todo caso, el informe mencionado ha podido ser examinado en el proceso judicial.

Se dice en la demanda que hubo vulneración del principio de legalidad y de publicidad al basarse la resolución en una Propuesta de Reglamento de la CEE.

No existe vulneración constitucional alguna, pues se cita la Propuesta para reforzar la tesis argumental. Se trataba de hacer constar que no se estaba ante una procedimiento sancionador. La solicitud de una restitución por incumplimiento de los presupuestos exigidos no tiene carácter sancionador, como tiene declarado la jurisprudencia (sentencias del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1997, 20 de junio de 1997, 12 de julio de 1996 y sentencia que cita del Tribunal Superior de Justicia de Murcia).

Se dice que hubo inseguridad y oscurecimiento de la base normativa procedimental en el inicio e incoación del expediente administrativo.

Sin embargo, la parte actora conocía los hechos y la normativa aplicable que citó en sus escritos, por lo que no hubo inseguridad ni oscurecimiento alguno. Pudo intervenir en el expediente y tuvo pleno conocimiento de lo que fue sucediendo en su tramitación.

La entidad recurrente cumplió en principio todos los requisitos, pero posteriormente, al llegar la mercancía a Suecia, fue reexportada por la entidad importadora a Estados Unidos, Canadá y la propia CEE y no fue comercializada en Suecia, que era el destino originario y el requisito para que se concediera la ayuda comunitaria.

De esta forma se incumplió el presupuesto contenido en el artículo 5 del Reglamento CEE 3665/1987 de la Comisión de que la mercancía tenía que haber sido puesta en el mercado sueco en su estado natural. El que no haya sido reexpedida por la recurrente, sino por el importador sueco, nada cambia a los efectos de la subvención. Cuestión diferente es la relación existente entre importadores y exportadores y las responsabilidades que uno puede exigir al otro por sus actuaciones respectivas.

Las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asuntos 27/1992 y 347/1993) declaran que el desconocimiento del exportador respecto al posterior destino de la mercancía no le exime de la responsabilidad que contrae y que debe quedar privado de su derecho a la restitución a pesar de no haber participado en el fraude o de su buena fe. Aun cuando se trata de casos diferentes, es aplicable la doctrina contenida en las mismas.

Esta interpretación jurisprudencial es la que da sentido al citado artículo 5 del Reglamento CEE de la Comisión cuando establece que los servicios competentes de los Estados miembros podrán exigir medios de prueba suplementarios que demuestren, a satisfacción de las autoridades competentes, que el producto ha sido efectivamente puesto en el mercado del tercer país de importación en su estado natural.

De entenderse de otra forma, bastaría con acreditar que se había hecho la exportación y que lo exportado había llegado al país importador, pero no sería necesario demostrar que la mercancía había sido efectivamente puesta en el mercado.

En suma, es correcta la resolución administrativa, sin perjuicio de las acciones que pueda ejercitar la demandante contra la empresa sueca que hizo la reexportación.

En el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina, presentado por la representación procesal de Julián Soler, S. A. se formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

1. Relación de las identidades determinantes de la contradicción

   Se realiza al exponer las infracciones legales que se imputan a la sentencia impugnada.

2. Infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida

   1) Inaplicación del artículo 56.6 del Reglamento CEE número 822/1987, conforme a la redacción del Reglamento CEE 3290/1994, Anexo XVI, según el cual la restitución se pagará cuando se haya presentado el justificante de que los productos, en el caso de una restitución diferenciada, han llegado al destino indicado en el certificado.

   El artículo 18.1 del Reglamento CEE 3685/1987 explicita los tasados medios de prueba del cumplimiento de las formalidades aduaneras, prueba reconocida como aportada en el fundamento de derecho sexto de la sentencia impugnada.

   Como sentencia firme y ejecutoria que contradice la impugnada se cita la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 1998, que anula la decisión administrativa declarando el derecho a la percepción de la restitución por ser excesivamente rígida y contraria a los principios de la buena fe la interpretación de la Administración.

   Dicha sentencia versa sobre el mismo concepto de restitución y afirma que no puede imponerse sanción de pérdida de la cantidad a restituir cuando todos los elementos son correctos.

   2) Inaplicación en la sentencia impugnada de la presunción de veracidad de las actas de funcionarios públicos aportadas en los documentos números 11, 12, 13, 14 y 15 de la demanda, confirmatorias de que el cobro por la recurrente resultaba conforme, en contraste con la sentencia firme y ejecutoria del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1998.

   Según esta sentencia, las actas de los funcionarios del Servicio de Inspección gozan de presunción de verdad, salvo que prueba en contrario.

   Los citados documentos probatorios consistían en actas de la Inspección de Aduanas e Impuestos Especiales que dejaban sentado que las restituciones cobradas eran conformes y correctas.

   3) Inaplicación de la sentencia impugnada o indebida aplicación de la «falta de constancia de la reexportación» en el sentido expresado por la sentencia firme y ejecutoria, que se aporta como contraste, dictada por la Audiencia Nacional, Sala de la Contencioso-administrativo, Sección Sexta, de 5 de mayo de 1997, en la cual se anula el acto impugnado declarando que la doctrina general contenida en el artículo 1214 del Código civil impone la prueba de la reexportación a quien la alega, añadiendo en aquel caso similar al enjuiciado la falta de constancia de la reexportación, que desencadenó la anulación del acto administrativo.

   La sentencia impugnada se ha basado en un informe de un solo folio y seis renglones de la Dirección General de Aduanas sin acreditación de ningún documento aduanero para dar por indiscutible la figura de la reexportación sin ninguna referencia a elemento probatorio que así lo pudiera constatar. Se produce un quebrantamiento de las normas procesales respecto de la prueba. Ello contrasta con la invocada sentencia de la Audiencia Nacional, que exige la prueba de la reexportación.

   4) Según la sentencia los servicios competentes de los Estados miembros podrán exigir medios de prueba suplementarios. La recurrente acreditó que la Administración nunca ha requerido prueba suplementaria, como confirma el Jefe de la Oficina Nacional de Investigación del Departamento de Aduanas.

   Surge como contraste la sentencia firme y ejecutoria de 23 de marzo de 1998 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, Sala de lo Contencioso-administrativo, la cual en un asunto idéntico de restituciones a la exportación anuló el acto administrativo porque en la tramitación del expediente se produjo un defecto de forma, al venir obligada la Administración a consignar en la notificación no sólo las consecuencias de carácter tributario, sino también las de otra naturaleza que, por repercutir negativamente en el interesado, resultaba imprescindible poner en su conocimiento para impedir cualquier atisbo de indefensión.

   En la sentencia impugnada se da la evidencia de que no existió requerimiento alguno a la empresa exportadora para aportar pruebas suplementarias.

   Termina solicitando que, tras solicitar las certificaciones que señala, y prosiguiendo los trámites procedimentales, se admita a trámite de recurso y se estime conforme a Derecho.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

1) El primer motivo debe rechazarse, pues queda fuera del ámbito del recurso la apreciación de si ha habido una infracción de un Reglamento comunitario. La sentencia impugnada ha aplicado, sin perjuicio de ello, con toda corrección el Reglamento CEE 3665/1987 y la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

La sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 1998 no resuelve un caso idéntico al contemplado en la sentencia recurrida, con la que no existe la más mínima conexión, ni siquiera por vía analógica.

Las sentencia impugnada denegó el pago de la restitución porque la mercancía exportada no fue puesta en el mercado sueco en su estado natural, sino que fue reexportada a otros Estados. La sentencia que se alega como contradictoria contempla el supuesto de porcentajes o coeficientes de almidón de maíz y de almidón de trigo para la elaboración de papel ondulado.

2) El segundo al motivo de impugnación debe rechazarse. No se ha infringido la presunción de veracidad. A la vista de los hechos y del razonamiento de la sentencia nada tiene que ver con ella la del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1998, citada como contradictoria, referida a una sanción impuesta en el ramo del transporte.

3) El motivo tercero debe sufrir igual suerte. La sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de mayo de 1997, dictada en materia de Renta de Aduanas, se refiere a la recaudación a posteriori de los derechos de arancel en el supuesto de importaciones en régimen suspensivo.

4) Finalmente, tampoco existe relación ni contradicción entre la sentencia impugnada y la de 23 de marzo de 1998 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, referida a las consecuencias derivadas de la notificación de los resultados de análisis del trigo exportado, en cuyo supuesto la Administración se refirió a las consecuencias tributarias, pero no de otra índole, sin comunicar al actor que, además, podía solicitar un segundo análisis.

Deben imponerse las costas al actor, pues las sentencias alegadas como contradictorias son absolutamente ajenas a la impugnada y ni siquiera es posible entrar en un posible examen de la eventual contradicción.

Termina solicitando que se tenga por formulada oposición al recurso de casación.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 21 de mayo de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Julián Soler, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 10 de marzo de 1989, en recurso contencioso-administrativo número 2097/1996, interpuesto por la representación procesal de Julián Soler S. A., contra la Orden Ministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 24 de octubre de 1996, que desestimó el recurso ordinario contra la resolución del director general del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), de fecha 11 de junio de 1996, recaída en el expediente número 27411/1993, por la que se acordó no hacer pago alguno a la demandante, por exportación de mosto de uva.

La sentencia se funda, en síntesis, en que la entidad de recurrente cumplió en principio todos los requisitos para obtener la ayuda, pero posteriormente, al llegar la mercancía a Suecia, fue reexportada por la entidad importadora a Estados Unidos, Canadá y la propia CEE y no fue comercializada en Suecia, que era el destino originario e integraba el requisito para que se concediera la ayuda comunitaria.

Es reiterada la doctrina de esta Sala -entre otras resoluciones, sentencias de 17 de mayo de 1995, 22 de junio de 1995, 28 de octubre de 1996, 13 de noviembre de 1996, 27 de octubre de 1997, 5 de noviembre de 1997, 6 de noviembre de 1997, 4 de febrero de 1998, 15 de mayo de 2001, y autos de 17 de mayo de 1999, 17 de julio de 2000 y 3 de octubre de 2000-, según la cual el recurso de casación para unificación de la doctrina es excepcional y subsidiario respecto del recurso de casación general.

Cuando, con arreglo a lo establecido en el artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa modificada en 1992 -hoy artículo 86.2 b) de la Ley vigente-, no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional, en razón de la cuantía litigiosa, el artículo 96 de la Ley abre la posibilidad de que aquéllas puedan ser recurridas con la finalidad de unificar la doctrina ante la existencia de fallos contradictorios.

Por ello se establece la exigencia de que el Tribunal analice la concurrencia de los requisitos exigibles para la admisibilidad del recurso, que el artículo 96 de la Ley concreta en la circunstancia de que respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiese llegado a pronunciamientos distintos.

Correlativamente se establece la carga procesal para el recurrente de que el escrito de interposición -al que se acompañará certificación de la sentencia o sentencias alegadas con mención de su firmeza o, en su defecto, copia simple de su texto y justificación documental de haberse solicitado aquélla- sea razonado, pues deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades de la contradicción alegada y la infracción que se imputa a la sentencia recurrida (artículo 97.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa).

Sólo en el caso de que la sentencia o sentencias antecedentes que sirven de término de comparación con la recurrida sean realmente contradictorias con ésta, podrá el Tribunal Supremo casar la impugnada y resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a Derecho modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida (artículo 98.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa).

La contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de sujetos, fundamentos y pretensiones. No cabe, en consecuencia, apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del Ordenamiento Jurídico.

Si se admitiera la contradicción con esta amplitud el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo. No se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta. Debe, pues, apreciarse una incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de las mismas sobre supuestos de hecho distintos o de diferente valoración de las pruebas que permita, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar a priori la divergencia en la solución adoptada.

Como dice la sentencia de esta Sala de 26 de diciembre de 2000, la contradicción entre las sentencias contrastadas ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a Derecho. Esta situación no presenta analogía alguna con la de sentencias diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos o de hecho entre ambas, en función del resultado probatorio que haya podido apreciarse en unas u otras.

En el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina, presentado directamente ante esta Sala, se imputan a la sentencia impugnada, en síntesis, las siguientes infracciones:

1) Inaplicación del artículo 56.6 del Reglamento CEE número 822/1987, conforme a la redacción del Reglamento CEE 3290/1994, Anexo XVI, según el cual la restitución se pagará cuando se haya presentado el justificante de que los productos, en el caso de una restitución diferenciada, han llegado al destino indicado en el certificado, en contradicción con la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 1998, que anula la decisión administrativa declarando el derecho a la percepción de la restitución por ser excesivamente rígida y contraria a los principios de la buena fe la interpretación de la Administración.

2) Inaplicación en la sentencia impugnada de la presunción de veracidad de las actas de funcionarios públicos aportadas, confirmatorias de que el cobro por la recurrente resultaba conforme, en contraste con la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1988, según la cual las actas de los funcionarios del Servicio de Inspección gozan de presunción de verdad, salvo que prueba en contrario.

3) Inaplicación de la sentencia impugnada o indebida aplicación del concepto de «falta de constancia de la reexportación» en contraste con la sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional de 5 de mayo de 1997, en la cual se anula el acto impugnado declarando que la doctrina general contenida en el artículo 1214 del Código civil impone la prueba de la reexportación a quien la alega.

4) Valoración indebida del hecho probado de que la Administración nunca ha requerido prueba suplementaria, en contraste con la sentencia de 23 de marzo de 1998 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, la cual en un asunto de restituciones a la exportación anuló el acto administrativo porque en la tramitación del expediente se produjo un defecto de forma, al venir obligada la Administración a consignar en la notificación las consecuencias que, por repercutir negativamente en el interesado, resultaba imprescindible poner en su conocimiento.

En el caso que enjuiciamos no sólo se aprecia la irregularidad consistente en la presentación del escrito de interposición ante esta Sala -subsanada por la remisión del mismo al Tribunal Superior competente dentro de plazo-, sino que no puede admitirse la existencia de la triple identidad entre las sentencias que como contradictorias se señalan en el escrito de interposición del recurso de casación y la que se impugna, pues:

1) La sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 1998 no resuelve un caso idéntico al contemplado en la sentencia recurrida. Esta sentencia aplica un criterio flexible de interpretación pro administrado -invocado por la recurrente- para considerar improcedente la denegación de la restitución por incumplimiento de porcentajes o coeficientes de almidón de maíz y de almidón de trigo para la elaboración de papel ondulado. La sentencia impugnada considera procedente la denegación de la restitución porque la mercancía exportada no fue puesta en el mercado sueco en su estado natural, sino que fue reexportada a otros Estados. El principio recogido en la sentencia de contraste pretende aplicarse, en suma, a una materia totalmente diversa.

2) La sentencia de 16 de enero de 1998 del Tribunal Supremo no resuelve un caso idéntico al contemplado en la sentencia recurrida. Esta sentencia aplica la doctrina que invoca la parte recurrente sobre efectos de las actas de inspección a un caso de sanción impuesta en materia de transporte. La sentencia impugnada se refiere a un caso de denegación de pago de restitución a la exportación acordada en materia diversa y sin carácter sancionador.

3) La sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de mayo de 1997, no resuelve un caso idéntico al contemplado en la sentencia recurrida. Esta sentencia aplica la doctrina invocada por el recurrente sobre la carga y la valoración de la prueba sobre un caso de recaudación de los derechos de arancel en el supuesto de importaciones en régimen suspensivo. La impugnada resuelve un caso de denegación del pago de restituciones a la exportación por reexportación de la mercancía.

4) La sentencia de 23 de marzo de 1998 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada no resuelve un caso idéntico al contemplado en la sentencia recurrida. Esta sentencia se refiere a las consecuencias derivadas de la notificación de los resultados de análisis del trigo exportado, hecha con indicación de las consecuencias tributarias, pero sin comunicar al actor que, además, podía solicitar un segundo análisis. La sentencia impugnada considera procedente la denegación de la restitución porque la mercancía exportada no fue puesta en el mercado sueco en su estado natural, sino que fue reexportada a otros Estados, entendiendo que la certificación sobre el cumplimiento de fin de la ayuda no impide la apreciación de haberse producido posteriormente la reexportación.

No se invocan, en consecuencia, casos idénticos. La empresa recurrente pretende que se aplique al caso enjuiciado la doctrina que extrae de las sentencias aportadas como de contraste. Ello no es posible en el recurso de casación para la unificación de doctrina, dados sus límites objetivos antes señalados, ni siquiera cuando se trata de doctrina emanada de este Tribunal con valor jurisprudencial; tanto menos cuando procede de Tribunales en funciones de instancia o apelación.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto, sin que este pronunciamiento, conforme al artículo 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, afecte a las situaciones jurídicas creadas por las sentencias precedentes a la impugnada.

Es obligado, asimismo, condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,