STS, 18 de Diciembre de 2008

Por escrito de 25 de mayo de 2004 (salida el mismo día a las 10,20 horas), el Secretario General del Consejo de Estado, comunicó al Director General del Gabinete Jurídico de la Generalitat Valenciana la siguiente resolución: "El señor Presidente de este Alto Cuerpo Consultivo, de conformidad con la propuesta de la Sección 7ª, ha acordado acceder a la petición de audiencia formulada por esa Comunidad, en el expediente número 1298/2004, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación.

El trámite de audiencia deberá ser evacuado por escrito, con vista del expediente, hasta el día de hoy, a las catorce horas.

El expediente se encontrará a su disposición durante el plazo de audiencia, en las oficinas de esta Secretaría General, pudiendo ser consultado por persona autorizada por esa Comunidad".

Por escrito presentado el 27 de Mayo de 2004 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la Procuradora doña Rosa Sorribes Calle, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la citada resolución, solicitando la tutela cautelar prevista en el artículo 135 de la LJCA, "consistente en la suspensión del acto impugnado así como en el requerimiento al Consejo de Estado para que se abstenga de emitir Dictamen en tanto, dentro del plazo razonable que se fije por la Sala, no se formulen alegaciones por mi representada o, si ya lo hubiere emitido, requiriendo al Alto Cuerpo Consultivo para que se abstenga de remitir el Dictamen al Ministerio solicitante del mismo hasta que, previas las alegaciones de mi representada, se reconsidere dicho Dictamen".

Mediante Auto de fecha 27 de mayo de 2004, se desestimó la medida cautelarísima instada y manifestando la actora su interés en continuar el recurso, mediante providencia de 24 de enero de 2005 se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos preceptivos de los posibles interesados. Verificado, se dio traslado a la Procuradora del recurrente para que dedujera la demanda.

Evacuando el traslado efectuado por providencia de 18 de Febrero de 2005, la parte actora formalizó la demanda en base a los hechos y fundamentos que expuso en su escrito, presentado el 30 de marzo de 2005, y solicitó a la Sala: "dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, declare nula de pleno derecho y sin ningún efecto, la Resolución recurrida, y cuantos actos se hayan dictado posteriormente con base en ella".

Conferido traslado al Abogado del Estado, contestó a la demanda, por escrito presentado el 24 de junio de 2005, solicitando a la Sala la desestimación del recurso.

Mediante providencia de fecha 28 de Junio de 2005, no estimándose necesaria la celebración de vista pública y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se acordó el trámite de conclusiones, que fue evacuado por la parte actora con fecha 12 de Julio de 2005, y por el Abogado del Estado, mediante escrito presentado el día 22 de Julio de 2005, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento.

Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo el día 16 de diciembre de 2008.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Presidente de Sección

El recurso contencioso administrativo se ha interpuesto contra la Resolución del Presidente del Consejo de Estado de fecha 24 de mayo de 2004 (salida el 25, a las 10:20 horas), por la que, de conformidad con lo solicitado por la Comunidad recurrente, Generalidad Valenciana, se accede a su petición de audiencia, en el expediente número 1298/2004, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, previsto en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación.

El contenido íntegro de la Resolución impugnada era del siguiente tenor literal: "El trámite de audiencia deberá ser evacuado por escrito con vista del expediente, hasta el día de hoy, a las 14 horas. El expediente se encontrará a su disposición durante el plazo de audiencia, en las oficinas de esta Secretaría General, pudiendo ser consultado por persona autorizada por esa Comunidad".

Señala la parte actora en su demanda que si bien dicha Resolución concede el trámite de audiencia solicitado, como quiera que registró salida en el Registro General del Consejo de Estado a las 10:20 horas del día 25 de mayo, en el mejor de los casos, disponía de un plazo máximo de tres horas y cuarenta minutos para examinar el expediente en Madrid y formular alegaciones. El plazo de audiencia conferido, según sostiene, equivale a la falta de otorgamiento de la misma, al resultar absolutamente inviable para quien lo recibe desplazarse hasta el órgano en el que obra el expediente, tomar conocimiento del mismo y esgrimir una mínima argumentación jurídica en defensa de sus intereses.

La demanda se basa en los siguientes razonamientos extractados:

1. El Gobierno, ha incumplido absolutamente la obligación de consulta a las Comunidades Autónomas a que se refiere la Disposición Adicional Primera de la LO 10/2002, de 23 de Diciembre de Calidad de la Educación, que prevé la previa consulta de aquellas a los efectos de aprobación del calendario de su aplicación y la Resolución ahora impugnada agrava este incumplimiento, pues la única forma en que podía haber expresado su parecer y defender sus intereses, de habérsele concedido un verdadero plazo para evacuar por escrito el trámite de audiencia, consistía en el examen y formulación de alegaciones en el expediente remitido por el Gobierno al Consejo de Estado, parecer que quizás, según expresa, de haberse emitido y haber sido tenido en cuenta por el Consejo de Estado, hubiera elevado Dictamen en otro sentido al Ministerio de Educación.

2. La parte actora reclama de esta Sala que sea corregida tal falta de audiencia al haberle producido indefensión y después de consignar que es a dicha parte a quien corresponde demostrar que la infracción denunciada le ha producido una lesión real y efectiva en sus intereses, explicaba que el Consejo de Estado elevó su dictamen tras valorar las alegaciones que en el trámite de audiencia sí pudieron formular otras Comunidades Autónomas, a las que a diferencia de la de Valencia, se les concedió un plazo razonable para evacuar por escrito el trámite (como las de Castilla y León, Madrid y La Rioja), lo que además considera una notoria vulneración del principio de igualdad.

   La recurrente añade que tras recibir la Resolución que ahora impugna, solicitó al Consejo de Estado un plazo razonable para formular sus alegaciones, que podrían o no coincidir con las formuladas por otras Comunidades, sin recibir respuesta alguna de dicho órgano consultivo.

3. La demanda señala, finalmente, que el cumplimiento del trámite de audiencia resultaba indisponible para el Consejo de Estado por establecer su obligatoria realización la disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica de Calidad de la Educación, y su omisión causa al interesado una evidente indefensión que deja de ser una irregularidad no invalidante para convertirse en causa de anulación de la resolución impugnada y de cuanto posteriormente se haya actuado con base a ella.

El Abogado del Estado pide la desestimación del recurso precisando, en primer término, que en este proceso no se impugna la tramitación del Proyecto de Real Decreto, ni se discute la forma en que las Comunidades Autónomas fueron consultadas en dicha tramitación y explica el Abogado del Estado que la entidad recurrente confunde los términos de la consulta a las Comunidades Autónomas prevista en la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica de Calidad de la Educación, que fue hecha efectiva en la Conferencia Sectorial de Educación de 17 de mayo de 2004, con la audiencia ante el Consejo de Estado prevista en el artículo 18 de su Ley Orgánica, insistiendo en que se trata de dos actuaciones distintas.

El Consejo de Estado fue consultado por el Gobierno con carácter de urgencia sobre el proyecto de norma reglamentaria: la consulta se solicitó el día 24 de mayo de 2004 y el dictamen se aprobó por la Comisión Permanente el 27 de mayo.

En consecuencia, entiende la Abogacía del Estado que la audiencia concedida a las Comunidades Autónomas debía ser por un plazo proporcionado al que se otorga al propio Consejo de Estado, siendo el conferido calificado de razonable atendiendo a las circunstancias concurrentes.

Antes de entrar en el análisis del recurso planteado por la Generalidad Valenciana, debemos delimitar lo que es objeto de este proceso, pues como indica el Abogado del Estado, en la elaboración de la disposición general recurrida, que modificaba el Real Decreto por el que se establecía el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, prevista en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación - el recurso de la Generalidad Valenciana alude a dos actuaciones diferentes:

1. ) La consulta a las Comunidades Autónomas en el expediente de elaboración del Real Decreto, previsto en la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 diciembre 2002, de Calidad de la Educación, que dispone como "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, aprobará el calendario de aplicación de esta Ley, que tendrá un ámbito temporal de cinco años, a partir de la entrada en vigor de la misma".

2. ) El trámite de audiencia ante el Consejo de Estado previsto en el artículo 18.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 abril, del Consejo de Estado. Dicho precepto dispone que "Pueden ser oídos ante el Consejo los directamente interesados en los asuntos sometidos a consulta. La audiencia se acordará por el Presidente, a petición de aquéllos o de oficio. La audiencia se concederá, en todo caso, cuando en la consulta esté directamente interesada, y así lo manifieste, una Comunidad Autónoma".

De forma complementaria hay que subrayar que el artículo 125.2 del Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento orgánico del Consejo de Estado, dispone que el Presidente fijará el plazo de audiencia que, en todo caso, deberá otorgarse con vista del expediente en la sede del Consejo de Estado, conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, salvo que la consulta fuera urgente, en cuyo caso el Presidente oída la Sección respectiva, fijará el plazo que estime conveniente.

La primera consulta, que no es objeto de este proceso, se trae a colación en la demanda para reforzar la trascendencia de la omisión, según se afirma, de la segunda. Así, la demanda, tras afirmar que aquella consulta no tuvo lugar en absoluto, insiste en que la única manera que disponía la Generalidad Valenciana de satisfacer materialmente su derecho a ser consultada era mediante la audiencia ante el Consejo de Estado.

Sobre este punto, conviene precisar que la finalidad del trámite de audiencia en la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, además de cauce de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, coopera en la formación de la voluntad administrativa de modo que se asegure no sólo la legalidad, sino fundamentalmente el acierto y la oportunidad de la disposición general elaborada.

Sin embargo, el dictamen del Consejo de Estado durante la elaboración de las disposiciones reglamentarias persigue, fundamentalmente, controlar la legalidad de la disposición, en tanto que sólo valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia "cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines" (art. 2.1 LOCE ).

Por ello, con independencia de que se haya dado cumplimiento a lo establecido en la D.A. 1ª de la LO 10/2002, mediante la presentación del proyecto a las CCAA en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación con anterioridad a la celebración de la sesión de 17 de mayo de 2004, como nos dice el Abogado del Estado y recoge el dictamen consultivo incorporado en el expediente administrativo, emitido por la Comisión Permanente del Consejo de Estado de fecha 27 de mayo de 2004 en el que literalmente se señala: "Tercero.- El 20 de mayo la Directora General de Cooperación Territorial y Alta Inspección, en su calidad de Secretaria de la Conferencia de Educación certifica que el día 17 de mayo el proyecto fue sometido a consulta de las Comunidades Autónomas, a quienes se había remitido el proyecto con antelación para su discusión en la sesión de la Conferencia de Educación del citado 17 de mayo. Se adjunta la certificación del borrador del Acta de dicha sesión de la Conferencia de Educación", lo que en este proceso se suscita es si a la vista de la brevedad del plazo señalado en la Resolución impugnada, puede entenderse, como sostiene la recurrente, que el plazo de audiencia conferido en cumplimiento de lo previsto en el artículo 18.1 de la LOCE, equivale en realidad a su falta de otorgamiento y genera, en consecuencia, su invalidez.

Con carácter previo al análisis del fondo de la cuestión debatida, ésto es, si fue razonable el plazo de audiencia otorgado, importa insertar este en el conjunto de la tramitación del proyecto, según los datos que aparecen documentados en las actuaciones y que son los siguientes:

1. Durante el mes de mayo se dieron por finalizados por el Ministerio de Educación y Ciencia los trabajos de elaboración del proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de Junio, que establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, prevista en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación.

2. Con fecha de entrada 24 de mayo de 2004, se elevó al Consejo de Estado el expediente para consulta con el carácter de urgente.

3. Solicitaron audiencia en el expediente las Comunidades Autónomas de Madrid, La Rioja, Islas Baleares y la Comunidad Valenciana y sólo existe constancia de los términos del plazo otorgado a esta última, a través de la Resolución objeto de recurso. Han presentado alegaciones en el plazo que les fue otorgado las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Madrid y La Rioja.

4. La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de mayo de 2004, emitió por unanimidad su dictamen. En cuanto a las cuestiones de procedimiento destacaba lo siguiente: «En cuanto al procedimiento el expediente ha sido correctamente tramitado, habiéndose cumplido cuantos trámites establece la Ley del Gobierno para la aprobación de disposiciones de carácter general.

   En particular, se ha dado cumplimiento a lo establecido en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, que impone la previa consulta a las Comunidades Autónomas, ya que el proyecto fue presentado a las mismas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación con anterioridad a la celebración de la sesión de 17 de mayo de 2004, sin perjuicio de que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.1 de la Ley Orgánica 2/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, hayan presentado alegaciones las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Madrid y La Rioja. Es cierto que la Ley del Gobierno regula un proceso de intervención más amplia de los sectores interesados pero la urgencia de la norma que se pretende aprobar y el hecho de que el proyecto haya sido informado por el Consejo Escolar del Estado hacen que deban estimarse cumplidas estas exigencias».

5. La norma proyectada concluyó en el Real Decreto 1318/2004, de 28 mayo 2004, de modificación del Real Decreto 827/2003, de 27-6-2003, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23-12-2002, de Calidad de la Educación.

A la vista de lo expuesto, resulta que en el caso examinado, el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado se ha cumplimentado y llevado a efecto, y su virtualidad no queda disminuído ni eliminado por el hecho de que el plazo concedido al respecto, no haya sido lo suficientemente amplio como para, según la opinión de la parte recurrente, hubiera podido materializar, en tal audiencia, todos los argumentos estimados pertinentes.

En efecto, el tiempo del que dispuso la parte recurrente fue el señalado por el Presidente del Consejo de Estado, conforme le autoriza el artículo 125 ROCE, cuando la consulta reviste el carácter de urgente y no hay que olvidar, sobre este punto, la reiterada jurisprudencia de esta Sala (por todas, las sentencias de 4 de octubre de 1986, 28 de septiembre de 1986, 17 de julio de 1989, 15 de diciembre de 1989, 10 de junio de 1992, 14 de octubre de 1993, 11 de octubre de 2000 y 28 de septiembre de 2002 ) que reconocieron el carácter esencial de la audiencia salvo en los casos -como aquí sucede- de la existencia de una decisión administrativa de tal naturaleza. Por otra parte, el plazo concedido lo era en consonancia con el que, según se deduce y conforme a los apartados 2 y 3 del artículo 128 ROCE, le fuera señalado al Órgano Consultivo en la orden de remisión, toda vez que el expediente tuvo entrada el día 24 de mayo de 2004 y el dictamen se emitió el día 27, teniendo en cuenta que las circunstancias concurrentes requerían de todas las Comunidades Autónomas que solicitaron audiencia la posibilidad de tal intervención con la necesidad de cumplir los plazos establecidos por el Consejo de Estado que, a su vez, había de cumplir los plazos del proceso de elaboración urgente de la norma proyectada.

El hecho de que tres Comunidades Autónomas hicieran efectivas sus alegaciones, sin que haya resultado acreditado que se les otorgara un plazo diferente, aunque forzosamente breve, no permite deducir las consecuencias que pretende la parte recurrente, pues no se acredita la existencia de una manifiesta discriminación, ante la ausencia de un estricto término de comparación (por todas, STC 125/2003, de 19 de julio, F.J. 6 ), ni fue omitido el requisito de audiencia, máxime teniendo en cuenta que el citado trámite no tiene otro objeto que hacer viable el derecho de defensa que corresponde al interesado (STS, 3ª, de 10 de diciembre de 2002 ) finalidad que se cumplió con anterioridad a la reunión de la conferencia sectorial.

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso contencioso-administrativo, y no son de apreciar circunstancias que justifiquen una especial imposición de costas.