STS, 12 de Marzo de 2007

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia con fecha 6 de febrero de 2002 (recurso contenciosoadministrativo 2181/98 ) en la que, estimando el recurso interpuesto por la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras (FSAP-CCOO) contra el acuerdo de la Mesa del Parlamento de Canarias de 11 de octubre de 1998 por el que se aprueba la plantilla orgánica y relaciones de puestos de trabajo de dicho órgano legislativo, se declara la nulidad de la forma de provisión por libre designación de los puestos de trabajo nº 9, 15, 32, 36, 37, 43, 50, 59, 66, 71 y 83.

El Parlamento de Canarias preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito fechado a 22 de abril de 2002 en el que aduce cuatro motivos de casación, los tres primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ y el cuarto al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. En tales motivos se alega, en síntesis::

1. Infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, y, en particular, de los artículos

   19.1 y 69 de la Ley Jurisdiccional y de la doctrina establecida en STC 101/1996, de 11 de junio, en relación con el rechazo en la sentencia de la causa de inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación del sindicato recurrente, alegada en proceso de instancia.

2. Vulneración del principio de la cosa juzgada por no haberse respetado el previo pronunciamiento de la Sala sobre ciertos puestos que guardan una relación de perfecta identidad con otros cuestionados ahora en el pleito y respecto de los cuales la propia Sala había declarado válido la provisión por el sistema de libre designación.

3. Falta de motivación suficiente dado que la justificación del fallo de la sentencia está formulada en términos totalmente genéricos, sin examinar las características de cada puesto.

4. Vulneración de las normas y de la jurisprudencia aplicables para resolver la cuestión objeto de controversia, en particular del artículo 20.1.b/ de la Ley 30/1984 y de la doctrina contenida en las sentencias que se citan (la de esta Sala de 10 de abril de 1996 y las del Tribunal Constitucional SsTC 235/2000, de 5 de octubre, 18/1987, de 16 de febrero y 10/1989, de 24 de enero ).

   El escrito termina solicitando que se dicte sentencia que, casando y anulando la sentencia de instancia por el primer motivo aducido, inadmita el recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación del sindicato recurrente; y, subsidiariamente, que acogiendo cualquiera de los otros tres motivos de casación se desestime el recurso contencioso-administración.

La Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras, personada como parte recurrida, se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 2 de diciembre de 2003 en el que hace frente al primer motivo con una reseña de la jurisprudencia constitucional sobre la legitimación activa de los sindicatos para actuar en el proceso contencioso- administrativo (cita las SsTC 101/1996, de 11 de junio y 203/2002, de 28 de octubre); luego argumenta en contra de los otros tres motivos aducidos por el Parlamento recurrente y, en fin, termina solicitando que se desestime el recurso de casación confirmando la sentencia recurrida en todos sus extremos.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 7 de marzo del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige el Parlamento de Canarias contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede Santa Cruz de Tenerife, de 6 de febrero de 2002 (recurso contencioso-administrativo 2181/98) en la que, rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por el Parlamento de Canarias, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras (FSAP-CCOO) contra el acuerdo del Parlamento de Canarias de 11 de octubre de 1998 por el que se aprueba la plantilla orgánica y relaciones de puestos de trabajo de dicho órgano legislativo y declara la nulidad de la forma de provisión por libre designación de los puestos de trabajo nº 9, 15, 32, 36, 37, 43, 50, 59, 66, 71 y 83, que se corresponden con los puestos jefe de asistencia técnico-administrativa, conserje, jefe de protocolo, conductor de la Presidencia, ujier de la Presidencia, jefe de servicio de personal y contratación, jefe de servicio de gestión parlamentaria, jefe de servicio de documentación, biblioteca y archivo, jefe de asuntos económicos, jefe de servicio publicaciones e interventor.

La sentencia recurrida, después de identificar el acto que es objeto de impugnación (fundamento de derecho primero) examina y termina rechazando el motivo de inadmisibilidad del recurso que alegaba el Parlamento de Canarias por falta de legitimación del Sindicato recurrente (fundamento segundo). Finalmente, la sentencia entra examinar la controversia de fondo (fundamentos tercero y cuarto) llegando a la conclusión de que no está justificada la adopción del sistema de libre designación para los puestos de trabajo antes señalados atendiendo a la naturaleza de las funciones a desarrollar y a que no exigen una especial responsabilidad.

Como hemos dejado señalado en el antecedente segundo, el Parlamento de Canarias aduce en su primer motivo de casación que la sentencia recurrida ha infringido los artículos 19.1 y 69 de la Ley Jurisdiccional y la doctrina establecida en STC 101/1996, de 11 de junio, al haber rechazado la causa de inadmisibilidad planteada en el proceso de instancia por falta de legitimación activa en del sindicato allí recurrente.

El motivo se plantea en términos sustancialmente iguales a los que en casos anteriores se han aducido frente a sentencias provenientes de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (aunque en aquellas ocasiones quien recurría en casación no era el Parlamento aquí recurrente sino el Gobierno de Canarias) . En consecuencia, procede reiterar aquí las consideraciones que para su resolución hicimos en nuestras sentencia de 31 de marzo de 2006 (casación 1100/01) y 4 de diciembre de 2006 (casación 7392/2000), que son las que a continuación pasamos a exponer.

La sentencia del Tribunal Constitucional 74/2005, de 4 de abril, sostiene que ....sobre la legitimación activa de los sindicatos en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo existe ya una consolidada doctrina constitucional que, con el precedente al menos de la STC 101/1996, de 11 de junio, está resumida, entre otras, en las más recientes SSTC 7/2001, de 15 de enero 24/2001, de 29 de enero, 84/2001, de 26 de marzo, 203/2002, de 28 de octubre, y 112/2004, de 12 de julio. Conforme a esta doctrina constitucional, que comienza por subrayar que en los supuestos, como aquí sucede, en los que está en juego el derecho a la tutela judicial en su vertiente de acceso a la jurisdicción, el canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más severo o estricto que el que rige en los casos relativos al derecho de acceso a los recursos, hemos afirmado que la legitimación procesal de un sindicato en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, "ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico" (STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3 ); "interés que ha de entenderse referido en todo caso a un interés en sentido propio, cualificado o específico" (STC 112/2004, de 12 de julio, FJ 4 ), y que "doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ). En lo que ahora más importa, hemos precisado igualmente que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ). Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5 ). Finalmente esta misma jurisprudencia constitucional señala que, en supuestos como el presente, el canon de constitucionalidad a aplicar es un canon reforzado, puesto que el derecho a la tutela judicial efectiva se impetra para la defensa de un derecho sustantivo fundamental, como es el derecho a la libertad sindical (SSTC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3, y 112/2004, de 12 de julio, FJ 4 ).

Pues bien, la sentencia recurrida en casación razona el vínculo entre el sindicato recurrente y el objeto del recurso destacando que no se cuestiona aquí la creación de las plazas ni se trata de un acto por el que se resuelva su adjudicación a personas concretas. El acto impugnado es una modificación de una relación de puestos de trabajo y la impugnación no se formula por razones meramente organizativas -como podría suceder si se impugnase la decisión de crear determinadas plazas- sino por el interés del Sindicato en limitar el sistema de libre designación a los supuestos excepcionales a los que la Ley lo circunscribe. Por tanto, no se trata de un mero interés en la legalidad de la actuación administrativa sino de un verdadero interés profesional encaminado a que la mayor parte de las plazas se cubran por el sistema de concurso de méritos por ser éste el sistema que mayor seguridad jurídica ofrece de que la adjudicación sea resuelta conforme a criterios reglados en las bases del concurso.

Esas razones contenidas en la sentencia recurrida deben ser acogidas. Por lo demás, y como ya quedó señalado en las sentencias de esta Sala de 31 de marzo y 4 de diciembre de 2006 a las que antes hemos aludido, es evidente el interés del Sindicato recurrente en la impugnación de una Relación de Puestos de Trabajo por el mero hecho de afectar a los trabajadores a los que representa; y ello incluso con independencia de su carácter organizativo, pues este factor podría tener relevancia para determinar la necesidad de someterse o no a negociación colectiva pero no para la admisibilidad de su impugnación.

En consecuencia, ha de desestimarse este motivo de casación.

En el segundo motivo de casación se alega la vulneración del principio de la cosa juzgada por no haberse respetado el previo pronunciamiento de la Sala sobre ciertos puestos que guardan una relación de perfecta identidad con otros cuestionados ahora en el pleito y respecto de los cuales la propia Sala había declarado válida la provisión por el sistema de libre designación.

El motivo no puede prosperar pues, como se encarga de destacar la propia sentencia recurrida (fundamento cuarto), no existe identidad entre el objeto del litigio que ahora nos ocupa y el que fue resuelto por la Sala de Tenerife en la sentencia del año 1995 que se aportó con el escrito de contestación a la demanda, pues se trata de litigios planteados en términos diferentes. Así, al margen de otras cuestiones que son distintas en uno y otro caso, en lo que se refiere al sistema de libre designación la sentencia recurrida explica que allí se admitía su utilización y que tal cosa no se discute ahora, pues la controversia versa sobre si la aplicación de tal sistema de provisión está o no justificada respecto de determinados puestos de trabajo.

En el tercer motivo de casación se alega la falta de motivación suficiente de la sentencia de instancia señalando el Parlamento recurrente que la justificación del fallo de la sentencia está formulada en términos totalmente genéricos, sin examinar las características de cada puesto.

Sin embargo, según veremos al examinar el siguiente motivo de casación, es la decisión administrativa que aplica el sistema de libre designación para la provisión de determinados puestos de trabajo la que debe justificar la adopción de tal sistema en atención a las funciones propias y características del puesto de trabajo. Así las cosas, la sentencia recurrida declara la nulidad de aquellos apartados de la relación de puestos de trabajo respecto de los cuales se considera que tal justificación no ha existido, sin que sea exigible que el tribunal de instancia ofrezca razones adicionales para respaldar el pronunciamiento anulatorio más allá de la propia constatación de que la Administración actuante -en este caso, el Parlamento de Canarias- no ha justificado la procedencia del sistema de libre designación con relación a esos puestos.

No cabe apreciar, por tanto, la falta de motivación que se reprocha a la sentencia.

En el cuarto motivo de casación el Parlamento recurrente entra ya en el fondo de la controversia planteada en el proceso de instancia alegando que se ha vulnerado el artículo 20.1.b/ de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y la doctrina contenida en diversas sentencias que se citan en relación con la viabilidad del sistema de libre designación.

Después de alegar que el mencionado artículo 20.1.b/ de la Ley 30/1984 solo es de aplicación directa para la Administración del Estado y que debe reconocerse la especial situación de las Cámaras legislativas en cuanto a la aplicación de la Ley 30/1984, señala el Parlamento de Canarias que la sentencia recurrida refleja una "desconfianza infinita" hacia el sistema de libre designación, en el entendimiento de que contradice los principios constitucionales de mérito y capacidad, siendo así la constitucionalidad de tal sistema de provisión de puestos de trabajo ha sido expresamente reconocida por el Tribunal Constitucional en SsTC 235/2000, de 5 de octubre, 18/1987, de 16 de febrero y 10/1989, de 24 de enero.

El planteamiento del Parlamento de Canarias no puede ser asumido. Por lo pronto, el mencionado artículo 20.1.b/ de la Ley 30/1984 es un precepto de carácter básico (artículo 1.3 de la propia Ley 30/1984 ) que no puede ser ignorado, por tanto, por la legislación que dicten la Comunidades Autónomas en el marco de sus respectivas competencias. Además, no explica el Parlamento recurrente por qué razón ni en qué medida la aplicación de esta concreta disposición de la Ley 30/1984 habría de ser cuestionada o relativizada; sobre todo cuando, a diferencia de lo que sucedía en el caso examinado en la sentencia de esta Sala a que alude el recurrente -sentencia de 29 de septiembre de 1997 (recurso 572/94 )- en el caso que nos ocupa el Parlamento de Canarias no invoca ninguna otra norma que hubiese de considerarse aplicable con carácter preferente.

Entrando entonces a examinar el significado y alcance del artículo 20.1.b/ de la Ley 30/1984, debemos comenzar señalando que en nuestro ordenamiento jurídico el sistema normal de provisión de los puestos de trabajo de funcionarios es el concurso (artículo 20.1.a/ de la Ley 30/1984 ), y únicamente por vía de excepción a aquella regla se contempla en el artículo 20.1.b/ de la misma Ley la posibilidad de que se adopte el procedimiento de libre designación para determinados puestos de trabajo en atención a la naturaleza de sus funciones. En lo que se refiere a la Administración del Estado el mismo precepto enumera en su párrafo segundo los puestos respecto de los cuales se admite esta posibilidad, haciendo referencia a los de Subdirector general, Delegados y Directores regionales o provinciales, Secretarías de altos cargos- "...así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo". Y en este mismo sentido se pronuncia el artículo 51.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo .

Así las cosas, la decisión contenida en la sentencia de instancia debe considerarse ajustada a derecho porque, efectivamente, no ha quedado debidamente justificada la adopción del sistema de libre designación para la provisión de los puestos de trabajo a que se refiere la controversia, pues no consta que la Relación de Puestos de Trabajos aprobada por Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Canarias de 1 de octubre de 1998 asigne a las Jefaturas de Servicio que antes hemos relacionado, ni desde luego a las plazas de conserje, ujier y conductor que también hemos reseñado, la realización de funciones de dirección o de especial responsabilidad que justifiquen su provisión mediante libre designación.

No es asumible el reproche que formula el Parlamento de Canarias cuando afirma que la sentencia recurrida muestra una desconfianza infinita hacia el sistema mismo de libre designación. Sucede, sencillamente, que en nuestro ordenamiento jurídico el sistema de libre designación tiene un carácter excepcional, frente a la regla general determinada por la provisión mediante concurso, lo que lleva a concluir que la adopción de aquel sistema excepcional sólo es legítima cuando está debidamente justificada en atención a la naturaleza de las funciones asignadas al puesto de trabajo de que se trate. La falta de tal justificación ha determinado que en reiteradas ocasiones, y precisamente con relación a puestos de Jefe de Servicio de distintas Administraciones Públicas, esta Sala haya declarado improcedente la adopción del sistema de libre designación. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de esta Sala de 6 de noviembre de 2006 (casación 4576/01), 4 de diciembre de 2006 (casación 7392/00), 22 de enero de 2007 (casación 7310/01) y 5 de febrero de 2007 (casación 6336/01 ).

En consecuencia, tampoco este último motivo de casación puede prosperar SEXTO.- Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido del escrito de oposición a la casación, se fija en 900 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogado.